農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中政策執(zhí)行阻滯問題研究
——基于政策執(zhí)行過程模型

王 馨

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

我國人口數(shù)量眾多，對糧食的需求量大，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，再加上大量農(nóng)村勞動(dòng)力的流失，當(dāng)前面臨著農(nóng)村土地大片閑置等問題。土地閑置不僅會(huì)對自然環(huán)境造成水土流失等影響，還阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過土地流轉(zhuǎn)使土地能夠得到高效利用，農(nóng)村勞動(dòng)力得到轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為了亟待解決的問題[1]。探究土地流轉(zhuǎn)過程中政策執(zhí)行遭受阻滯的原因，大力引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)農(nóng)民增收，對鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要的意義?；诖?，中央政府出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件，對土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)交易、財(cái)政補(bǔ)貼等各個(gè)方面進(jìn)行了法律條文的明確規(guī)定。然而與強(qiáng)力政策輸出形成對比的是趨于式微的政策執(zhí)行效力。從實(shí)際情況來看，這些政策在落地過程中出現(xiàn)了偏差，使土地流轉(zhuǎn)政策沒有取得政策制定的預(yù)想效果。本文研究的目的是基于史密斯所提出的“政策執(zhí)行過程模型”，用案例來檢驗(yàn)該模型在中國情境下的適用性，解釋土地流轉(zhuǎn)政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的原因并提出解決這種現(xiàn)象的對策建議。

二、政策執(zhí)行過程模型概述

20 世紀(jì)70 年代，針對美國旨在解決就業(yè)和貧困問題的“奧克蘭計(jì)劃”項(xiàng)目的失敗現(xiàn)象，加州大學(xué)的普雷斯曼和威達(dá)夫斯基出版了《執(zhí)行—華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭落空》一書，使地方政府的政策執(zhí)行成為政策科學(xué)研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，這也標(biāo)志著西方政策科學(xué)由傳統(tǒng)的側(cè)重于政策制定系統(tǒng)的研究逐漸轉(zhuǎn)向了關(guān)注政策執(zhí)行活動(dòng)。西方有關(guān)于政策執(zhí)行的研究是以《執(zhí)行—華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭落空》一書的出版為標(biāo)志的，之后經(jīng)歷了“自上而下”“自下而上”以及兩者整合的三代研究范式。美國學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[2]。這句話盡管不完全正確，卻體現(xiàn)了政策執(zhí)行之于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要性。1973年，作為最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者，史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中提出了政策執(zhí)行過程模型，其政策執(zhí)行過程模型如圖1 所示。

史密斯的“政策執(zhí)行過程模型”由圖1 所提到的四個(gè)部分組成：

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

（1）理想化的政策：它是政策制定者試圖滿足利益相關(guān)者需要的理想化相互作用形式。

（2）目標(biāo)群體：它是由受政策直接影響的個(gè)體或群體所組成，只有當(dāng)目標(biāo)群體對政策產(chǎn)生認(rèn)同感時(shí)，政策的執(zhí)行才能順暢。

（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：它通常是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)關(guān)和單位。

（4）環(huán)境因素：它通常包括環(huán)境中影響政策執(zhí)行或受政策執(zhí)行影響的所有因素的總和。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的現(xiàn)狀分析

土地流轉(zhuǎn)政策由中央制定并下發(fā)執(zhí)行，從中央到地方的過程中增加了政策的模糊性。地方政府在具體的政策執(zhí)行過程中具有一定的自由裁量權(quán)，會(huì)對一些沒有明確規(guī)定的條款增加一些附加式的政策。以致出現(xiàn)片面的追求流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)的收益得不到公平的分配等。除此之外，地方政府在執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)一味照搬上級制定的政策，無視政策所要執(zhí)行的客觀環(huán)境，甚至一些基層政府將土地流轉(zhuǎn)的成效作為政府績效的重要考核指標(biāo)，不考慮農(nóng)民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的意愿，無視市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)問題

（一）政策落實(shí)有一定難度

在對土地流轉(zhuǎn)的管理方面，我國政府只從中央層面做了規(guī)定，而從上至下的農(nóng)業(yè)行政主管部門缺乏具體的實(shí)施細(xì)則[3]。一方面，模糊性較高的土地流轉(zhuǎn)政策與基層政府所擁有的自由裁量權(quán)增加了對政策執(zhí)行者自身能力的依賴性，也給地方政府的尋租行為埋下了隱患。另一方面是模糊的土地流轉(zhuǎn)政策在一定程度上增加了土地流轉(zhuǎn)政策落實(shí)的難度。在相關(guān)政策方面，土地流轉(zhuǎn)涉及的問題復(fù)雜，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)，需要相關(guān)社會(huì)保障制度、農(nóng)村金融制度等做支撐。但由于政策體系的不完整，農(nóng)民一旦將土地流轉(zhuǎn)出去，自身需要進(jìn)城務(wù)工，但又無法享受到與城市居民在醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面的同等權(quán)利，這也會(huì)大大阻礙了土地流轉(zhuǎn)政策的推行。

（二）目標(biāo)群體缺乏參與積極性

我國關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在依法、自愿、有償?shù)那闆r下，農(nóng)戶把自家的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他的農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織，利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民是土地的最直接受益者，土地不僅是農(nóng)民的生存根本也是農(nóng)民收入的重要來源。農(nóng)民種植農(nóng)作物，不僅可以自給自足還有穩(wěn)定的收入來源。但如果農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，自己不但糧食需要購買，最主要的是農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的收益較低。由于缺乏對相關(guān)法律的認(rèn)識，農(nóng)民總是認(rèn)為自己將土地流轉(zhuǎn)之后自己就喪失了對土地所有的權(quán)益，土地就和自己沒有任何聯(lián)系，再加上自己的收入來源完全依賴于土地，土地流轉(zhuǎn)之后自己再?zèng)]有穩(wěn)定的收入來源。這就大大減少了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，導(dǎo)致農(nóng)民對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的意愿低[4]。

（三）執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏高效執(zhí)行力

政策執(zhí)行者缺乏對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的理解以及執(zhí)行者能力的不足。一是在具體的政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者往往從個(gè)人利益和地方利益的視角出發(fā)，而忽視了作為土地流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民的利益。二是由于土地流轉(zhuǎn)過程中項(xiàng)目的引進(jìn)、合同的簽訂等涉及的政策文件很多，需要運(yùn)用到信息化手段進(jìn)行管理，但由于在基層工作的政府相關(guān)人員缺乏相關(guān)的技能培訓(xùn)，難以適應(yīng)新時(shí)期土地管理的要求。三是缺乏相關(guān)的考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格健全的監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制還沒有建立起來，從而難以發(fā)揮懲戒的作用。

（四）政策環(huán)境缺乏支持

一是相關(guān)法律法規(guī)健全是政策有效執(zhí)行的強(qiáng)有力保障。雖然現(xiàn)在有關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)說明，但是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)更加詳細(xì)的要求還沒有明晰的規(guī)定，再加上基層政府具有較大的自由裁量權(quán)，因此會(huì)導(dǎo)致基層政府的尋租行為。二是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)涉及多方。一方面基層政府出于政績考慮，無視土地流轉(zhuǎn)直接利益相關(guān)者農(nóng)民，強(qiáng)制性干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面，由于缺乏對土地流轉(zhuǎn)必要的市場監(jiān)管和保障，人員配備和經(jīng)費(fèi)的缺乏，問責(zé)制度和激勵(lì)制度的不完善，也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的低效率。三是農(nóng)民缺少契約精神，土地流轉(zhuǎn)缺乏書面的合同約定，隨意性大。

五、優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的對策建議

（一）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，完善政策設(shè)計(jì)

土地流轉(zhuǎn)要基于鄉(xiāng)村振興的大背景下，堅(jiān)持以目標(biāo)為導(dǎo)向的原則。一是要細(xì)化相關(guān)的政策規(guī)定，做到因地制宜。立足于本地土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，結(jié)合中央下發(fā)的土地流轉(zhuǎn)政策文件，明確規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的具體操作流程，真正引導(dǎo)土地進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。二是要完善相關(guān)配套措施。要加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度、金融扶持制度的創(chuàng)新發(fā)展，為土地流轉(zhuǎn)構(gòu)建全方位的政策支持體系。

（二）加大政策宣傳力度，促進(jìn)農(nóng)民意識提升

要想提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，讓他們自愿將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就需要從意識上提高他們對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識。轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，引導(dǎo)農(nóng)民從土地捆綁思想向土地資源合理利用思想上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。首先要加強(qiáng)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，利用農(nóng)村的廣播站、宣傳欄、宣傳手冊等傳播媒介，召開土地流轉(zhuǎn)動(dòng)員會(huì)等方式進(jìn)行宣傳；其次，充分發(fā)揮模范人物作用，利用脫貧攻堅(jiān)中因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而收益增加的農(nóng)民實(shí)例，讓農(nóng)民從身邊例子中感受到土地流轉(zhuǎn)的好處，自愿的將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）健全機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高人員能力

一是要提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，重視人員的選擇和配備。土地流轉(zhuǎn)涉及到的都是農(nóng)民，因此在政策執(zhí)行人員不僅要具有扎實(shí)的相關(guān)專業(yè)知識，更重要的是要具備良好的溝通能力。樹立正確的價(jià)值觀，了解土地流轉(zhuǎn)在三農(nóng)工作中的重要性，深刻把握政策精神，采用物質(zhì)與精神雙重激勵(lì)的方式正確提高土地流轉(zhuǎn)的有效執(zhí)行力。二是要構(gòu)建科學(xué)的權(quán)責(zé)配置機(jī)制，將責(zé)任明確落實(shí)到每一個(gè)政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)要建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，利用法律手段保障土地流轉(zhuǎn)的合法性。

（四）優(yōu)化環(huán)境，營造良好政策氛圍

第一，要完善相關(guān)的法律法規(guī)。從法律上明確規(guī)定土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，在自愿公平的原則下，尤其是在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)效率。第二，要凈化政策執(zhí)行的文化環(huán)境。土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)宗旨是為了幫助農(nóng)民增加收益，提高農(nóng)民參與政策執(zhí)行的積極性，因此要培養(yǎng)工作人員求真務(wù)實(shí)、開拓進(jìn)取的工作精神。第三，要加強(qiáng)政策執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督力度。首先，政府要公開政策執(zhí)行的過程，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等保障農(nóng)民的知情權(quán)。其次，對于政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為要及時(shí)處理并實(shí)時(shí)公開處理結(jié)果。最后，鼓勵(lì)農(nóng)民以集體形式通過合法渠道表達(dá)自己的訴求，充分保障在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的話語權(quán)。

六、結(jié)語

土地流轉(zhuǎn)對于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助農(nóng)民脫貧致富具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。基于史密斯所提出的政策執(zhí)行過程模型，從理想化政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素等四個(gè)方面對土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行深入剖析，發(fā)現(xiàn)在政策落地過程中出現(xiàn)的問題并據(jù)此提出優(yōu)化建議。正確認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行產(chǎn)生阻滯的原因，采取切實(shí)可行的應(yīng)對策略，以此維護(hù)了農(nóng)民的收益，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量。