中國基層社會治理的正當性危機——基于若干案例的討論

□ 桂 華

一、社會治理與正當性問題

很顯然,在過去的10年間,“三農(nóng)”不僅是學術(shù)研究中的“顯學”,也是政府實踐上的“顯學”。在學術(shù)與政治之間,一個共同的突出特征是,學者們多傾向于從制度層面來探討關(guān)于“三農(nóng)”的問題,而政府也傾向于從制度層面來解決“三農(nóng)問題”。新世紀以來,中央政府推行稅費改革、基層體制改革、新農(nóng)村建設(shè)等一系列涉農(nóng)政策性改革,試圖從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)在中國現(xiàn)代化進程中的不利處境。然而,伴隨著改革的推進,農(nóng)村形勢似乎并沒有好轉(zhuǎn),相反,一些更深層次的矛盾逐漸凸顯出來,如農(nóng)民上訪逐年增加,地下教會蔓延,鄉(xiāng)村社會灰色化,老年人自殺增多等,出現(xiàn)了所謂的“治理性危機”。

為什么基層社會秩序沒有隨著國家資源輸入與制度建設(shè)而好轉(zhuǎn)呢?在對這一現(xiàn)象的思考與追問中,發(fā)現(xiàn)僅從制度層面看待農(nóng)村問題已經(jīng)不夠,當前的基層社會矛盾顯示,農(nóng)村問題具有更深層次的原因。如果說“治理性危機”是現(xiàn)象層面描述的話,那么,必須要透過現(xiàn)象看本質(zhì),即探討為什么基層社會秩序不僅沒有被改善,反而出現(xiàn)了惡化的趨勢。文章認為問題的根源在于中國基層社會出現(xiàn)了正當性危機,即在基層社會治理中缺失一套能夠支撐良好社會秩序的正當性體系。

“治理”是1990年逐漸流行起來的一個詞匯,全球治理委員會于1995年在《我們的全球之家》的研究報告中對治理作出明確的界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排①參見全球治理委員會編寫的《我們的全球之家》(牛津大學出版社,1995年版)第2—3頁。轉(zhuǎn)引自俞可平:《全球治理引論》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期,第22頁。?！爸卫怼笔桥c傳統(tǒng)的統(tǒng)治相關(guān)的一個詞匯,但與統(tǒng)治相比,“治理”更加講究治理者與被治理者之間的互動,凸顯了被治理者的主體性。本文所謂的基層社會治理是一個相對寬泛的概念,指各種力量發(fā)揮作用使得基層社會達到一種良好秩序的局面。在這里,良好的社會秩序是一個相對中性的概念,良好秩序即基層社會表現(xiàn)出規(guī)則性和有序性,與“混亂”相對。如果說“治理”是與“善治”[1]相聯(lián)系,具有規(guī)范性意義的話,那么本文所謂的社會治理盡量減少在這種規(guī)范層面的抽象討論。文中對基層社會治理的討論一般都限制在實證性層面,即維持一種穩(wěn)定有序的基層社會秩序的條件與可能性。一般有兩類主要的力量影響著基層社會秩序面貌,即自上而下的國家力量與鄉(xiāng)村社會本身所具有的維持性力量。關(guān)于這方面的問題,學界已經(jīng)進行了諸多的討論。

哈貝馬斯在分析西方晚期資本主義社會時曾區(qū)分了“系統(tǒng)整合”與“社會整合”,“所謂社會整合,涉及到的是具有語言和行為能力的主體社會化過程中所處的制度系統(tǒng)”;而“社會系統(tǒng)在這里表現(xiàn)為一個具有符號結(jié)構(gòu)的生活世界”[4],他認為西方資本主義的危機不僅在于制度層面的“系統(tǒng)整合”失調(diào),還在于生活世界層面上的“社會整合”危機。因此,良好社會秩序的維持,需要一套結(jié)構(gòu)合理的制度,并且維持制度運行的抽象原則獲得人們的認同。正如哈貝馬斯所言,“任何一種社會形態(tài)都要是由基本的組織原則所決定的”[4],對這種原則的認同就構(gòu)成了社會秩序的正當性基礎(chǔ)。受哈貝馬斯對西方社會分析的啟發(fā),本文認為近年來基層社會之所以呈現(xiàn)出秩序混亂的局面,原因在于基層社會治理中的各種原則脫離農(nóng)民的生活世界,或者在生活世界中呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)混亂,相互沖突、錯位,導致基層治理實踐中的各種力量被消解,制度層面的東西被扭曲,失去對農(nóng)民有效治理的能力。透過基層社會秩序亂象,我們可以發(fā)現(xiàn)基層治理中的各項制度與機制僅僅停留在“紙面”,支撐制度的各種“理念”即抽象原則并沒獲得農(nóng)民的認同。農(nóng)民僅僅是從個體利益出發(fā),選擇那些能夠?qū)ψ约河欣恼摺⒎l、規(guī)則等,使各種原則變成手段,形成了農(nóng)民行為的策略化現(xiàn)象,導致政策越多,基層社會越亂的局面。本文將這一現(xiàn)象稱之為基層社會治理的正當性危機?！拔C分析要求一個能夠把握住規(guī)范性結(jié)構(gòu)與控制問題之間關(guān)系的分析層面”[4],而欲探討基層社會“治理性危機”時,必須要分析掩蓋在“整合系統(tǒng)”下面的抽象原則問題,以及農(nóng)民對這些原則“態(tài)度”的問題。本文試圖通過基層治理中一些案例,進一步闡明正當性危機的意涵。當然,這些分析僅作為一個引子,本文的目的也僅在于提出正當性危機這個概念,并嘗試建構(gòu)一種分析基層治理現(xiàn)象的新視角。

二、混亂的基層社會秩序:荊門治水中的一些亂象

2010年1月,筆者在湖北荊門進行了近20天的農(nóng)田水利與鄉(xiāng)村社會治理調(diào)查,發(fā)現(xiàn)自2003年農(nóng)村稅費改革以來,整個荊門地區(qū)農(nóng)田水利基本陷入癱瘓狀態(tài)①筆者所在的研究團隊一行26人參加了本次調(diào)查,部分調(diào)查成果呈現(xiàn)在名為《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》(60萬字)的書中,預計該書將在2010年6月出版,該書描述了當前荊門水利的混亂局面,并探討了荊門水利走向困境的過程與原因。。由小農(nóng)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的中國水利治理,既鮮明地體現(xiàn)了國家自上而下對農(nóng)民的統(tǒng)治,也限定了農(nóng)民在國家政權(quán)中的地位。治水是連接國家與農(nóng)民的紐帶之一。另外,水利還牽扯到農(nóng)民與市場的關(guān)系,以及鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)。透過荊門水利中的一些亂象,可以探討當前基層治理陷入困境的根本機制。補充一句,下面選取的三個案例具有很強的代表性,如果將這三個案例的人物、時間、地點等具體的因素換掉的話,就會發(fā)現(xiàn)在本次調(diào)查的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個行政村中都有很多類似的案例②有興趣的讀者,有機會可以看看《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》。。

案例一③本案例來自于陳濤在荊門市沈集鎮(zhèn)劉集村的調(diào)查報告,參見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》(未出版)。:天旱無人情

2009年,荊門市沈集鎮(zhèn)劉集村7組因為抽水打架造成輕傷的就有3起。其中1起的當事人雙方是堂兄弟。這2戶村民用集體的機臺抽水后,都必須先將水從渠道放到同一口堰塘,然后才能用潛水泵抽到田里。這年7月,先從機臺抽水的1戶還沒有將堰塘里的水全部抽到田里的時候,另一戶要求馬上開機抽水,被拒絕。因為從機臺開機抽水到水流進堰塘需要3個小時,而要等先放水的村民將堰塘里的水抽完也還要一段時間。旱情緊急,還沒有抽水的村民心急如焚,兩個堂兄弟不久就由爭吵發(fā)展到毆斗,并各自把自己的親兄弟叫來助陣。村治調(diào)

在每年的5—9月份的用水季節(jié),是農(nóng)戶間吵架、打架的高發(fā)期,農(nóng)民說“每天、每個小組都會發(fā)生”。有的是罵街,有的是打架,還有的人從外面請來具有黑社會性質(zhì)的“混混”來對付本村其他的農(nóng)民。因為“搶水”而打架致殘的事情常有發(fā)生,個別村莊還出現(xiàn)了因此而引發(fā)的“人命案件”。2003年稅費改革之后,荊門地區(qū)農(nóng)村不再以村組集體的形式組織農(nóng)戶統(tǒng)一解決水利問題,當?shù)氐乃萑肓嘶靵y不堪的局面。

關(guān)于這樣的事情,當?shù)剞r(nóng)村流行著一句口頭禪“天旱無人情”。這句話有三層意思。首先,農(nóng)民常說“水就是錢,水就是命,沒有水就活不成”,這意味著“天旱”是非常嚴重的事情,由此而引發(fā)“沒有人情味”的吵架、打架的事情是很多的。其次,關(guān)于用水,農(nóng)民之間是沒有感情可講的。再次,既然“天旱無人情”能夠作為一種口頭禪在當?shù)貜V為流傳,說明當?shù)氐霓r(nóng)民對上述現(xiàn)象是“習以為?！钡?至少“天旱無人情”可以作為一種解釋性話語,能夠讓陷入用水沖突中的農(nóng)民保持一種較好的心理狀況,當農(nóng)戶被牽扯到這類事件時,不會造成心理上的巨大“創(chuàng)傷”。

在客觀層面上,水利將當?shù)厣鐣刃虻膩y象呈現(xiàn)出來。上述案例中,堂兄弟因為用水而大打出手,反應(yīng)了農(nóng)民之間關(guān)系的疏遠。按理說堂兄弟是很親的,俗語說“血濃于水”,但現(xiàn)在卻因為水而導致了“血緣”關(guān)系失效。跳出案件本身來看,它反映了維持基層社會秩序的最重要的力量之一,即農(nóng)民依靠血緣而建立的關(guān)系已經(jīng)無法維系了。費孝通說“中國鄉(xiāng)土社會的基層結(jié)構(gòu)是一種我所謂的‘差序格局’,是一個‘一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)’”[5]。構(gòu)成基層社會的基礎(chǔ)則是血緣與姻緣關(guān)系,即人情。通過“天旱無人情”這句廣為流傳的口頭禪可以看出,當前中國基層社會中的血緣關(guān)系呈收縮狀態(tài),在上述案例中表現(xiàn)為堂兄弟之間的“陌生化”,社會結(jié)構(gòu)的原子化,在村莊社會交往中,人情味變得越來越淡,人際關(guān)系呈現(xiàn)出理性化趨勢。

在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)社會中,依靠血緣結(jié)構(gòu)與人際關(guān)系而維持基層社會秩序構(gòu)成了基層治理最重要的力量,傳統(tǒng)的村莊精英,如地主、士紳等皆可以看作是這種力量的人格化表現(xiàn)。而現(xiàn)在當?shù)氐拇迕窠?jīng)常說“現(xiàn)在大家都講狠,不講情面,有人明明不講理,有人就是要橫起來做壞事,就是沒有人來說理”①參見袁松的報告《,中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》(未出版)第125頁。。農(nóng)民講狠就是“講拳頭”,“拳頭硬,說話就能算數(shù)”。從“講理”到“講狠”,反映了基層社會治理規(guī)則的變化。在傳統(tǒng)的社會秩序中,理就是各種行事方式的依據(jù),是維持秩序的抽象原則?，F(xiàn)在“拳頭”既是行事的方式,也構(gòu)成了農(nóng)民行事的依據(jù)。當傳統(tǒng)的“情理”在少數(shù)不講道理只講拳頭的村民面前失去效力的時候,“情理”就會逐漸從村民的視野中淡去,以“情理”為基礎(chǔ)的基層治理力量就失去了正當性基礎(chǔ)。

案例二②本案例來自于羅義云在荊門市官鎮(zhèn)羅祠村的調(diào)查報告,見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》(未出版)。:承包就是賭博單位,2006年初由八組的功華承包灌溉用水。到了六月初,兩組公用的兩個大堰就已見底,這時村民已付給了功華全年水費的八成,水已用完,又盼不到老天下雨,最重要的是功華不愿拿錢向漳河水庫買水,眼見著地里的稻秧越來越枯黃,功華開始萌生“跳傘”(地方俗語,意即單方面放棄約定)。功華連續(xù)分別召集二組東和八組的村民開會商議,起初功華提出年初商定的水費標準已超支,希望村民提高水費標準,以便籌足向漳河水庫買水的款項,這種提議立馬遭到村民強烈的反對。村民認為,雖是大旱之年,但到目前為止灌溉支出并不多,不可能沒錢買水,這種年景你功華還想大賺一筆,哪有這等好事?后來的會議,功華干脆放言“跳傘”不干了,當場遭到村民的群起攻之,雙方都放出了狠話。

數(shù)日之后,開始持續(xù)下暴雨,雨量之大以致在很多村莊出現(xiàn)了洪災(zāi)。還有半個月稻谷就要成熟了,今年的灌溉工作隨這暴雨的到來可以說結(jié)束了。暴雨讓功華后悔不已,要是再堅持幾天就不必“跳傘”了,今年的承包費也穩(wěn)賺到手了。想到自己大半年的辛酸和付出,功華決定再次違背承諾,爭回承包權(quán),功華便來到支書的家里,隨后又叫來二組東和八組的組長,大家同意繼續(xù)讓功華承包今年的灌溉。隨著灌溉的結(jié)束,村民也不想再和功華計較,也沒再開會討論。

自1980年代中期以來,荊門地區(qū)就開始進行農(nóng)田水利的市場化改革①1985年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于改革水利工程管理體制和開展綜合經(jīng)營問題的報告》,確立水利工程市場化改革方向。。2002年,國家進行了全面的水管體制改革,其基本思路是政府的進一步脫鉤與農(nóng)田水利全面市場化,在政策的推動下,部分水利工程通過拍賣、租賃、轉(zhuǎn)讓、承包的形式與政府相脫離。水利工程單位逐步從政府下屬的事業(yè)單位變成了獨立的市場主體,農(nóng)戶需要通過市場交易的方式來解決用水問題。從邏輯上講,水利工程單位與農(nóng)戶分別構(gòu)成水利市場上的賣方與買方,通過市場這一“無形之手”,雙方達成需求與供給平衡,既能夠“盤活資產(chǎn)”,又能夠照顧到“農(nóng)民對商品的需求偏好”,實現(xiàn)公平與效率。但實踐證明水利市場化實踐是失敗的。

不妨以承包中的“跳傘”行為為例來說明市場化機制失敗的原因。農(nóng)民常說“承包就像賭博”,這句話有兩層意思。首先,本地農(nóng)田水利主要是解決抗旱問題的,與不可預期的天氣因素聯(lián)系在一起。對于承包者而言,風調(diào)雨順時,不需要出力就能夠獲得承包費;而在天氣不好時,承包者要想辦法解決灌溉問題,尤其是旱情嚴重時,承包者需要到大型水利設(shè)施買水,有可能“入不敷出”。因此,“運氣好的時候就能夠賺到錢,運氣不好時就會賠本”。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),絕大部分的承包者都不會賠本。因為,盡管承包者與農(nóng)戶間簽訂了合同,但是合同是難以執(zhí)行的。遇上了干旱年景,承包者需要付出較高的成本時,他們一般會以“跳傘”來要挾農(nóng)戶,要求提高承包費。如果不能夠達到承包者的要求,他們就真的會選擇“跳傘”,“農(nóng)戶只能看著田里莊稼干死”。站在農(nóng)戶的角度,通過承包解決水利也是一場“賭博”,當承包者能夠履行合同時,生產(chǎn)就有了保障,而當承包者“跳傘”時,農(nóng)戶也無可奈何。實際上,如果農(nóng)戶不是先交錢后用水,而是“秋后算賬”的話,農(nóng)戶也喜歡“撒賴”,找各種借口與承包者“扯皮”,導致大部分承包費難以收起。

市場中的交易者要具有兩個特征:算計能力和契約精神。從上面的案例中可以發(fā)現(xiàn)承包者與農(nóng)戶都具有算計個人利益的能力,但卻缺乏基本的誠信。農(nóng)戶與承包者之間雖然具有契約關(guān)系,但正如農(nóng)民所言,合同這僅僅是紙面的東西”。姑且不論這種“跳傘”帶來的法律后果,像賭博一樣的“承包”行為表明了市場原則并沒有被農(nóng)民真正地接受。所以,承包者可以毫無顧忌地選擇“跳傘”,而農(nóng)民在無奈之余,也只能接受這種行為。正如一位農(nóng)民所言“承包就是為了賺錢,如果不賺錢,他承包干什么”。承包者與農(nóng)戶對于“承包”都持這種觀點,即僅從是否賺錢角度考慮承包關(guān)系。真正的市場化原則中的契約關(guān)系是超越于具體利益算計的,簽訂合同之后,承包者與農(nóng)戶雙方都要無條件地遵守的。

案例三②本案例來自于袁松在荊門市拾橋鎮(zhèn)瓦廟村的調(diào)查報告,見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》(未出版)。:“弱者”的武器

2009年夏天,拾橋鎮(zhèn)瓦廟村村民楊某想給自家農(nóng)田蓄水,就是把經(jīng)過他家水田邊的漳河水庫干渠挖深、拓寬,把兩頭堵住,中間留一個水泥管道放水,這樣只要漳河水庫開閘,在水流過去之后就會有余水屯在自己拓寬和加深的大水坑里。顯然,這種做法是違反《水法》的,鎮(zhèn)派出所獲知此事后決定對該村民施以行政拘留10天的處罰,并要求其將渠道恢復原樣。然而,這位村民剛剛被關(guān)進拘留所,他的妻子就拿著一瓶農(nóng)藥去了鎮(zhèn)政府。她在維穩(wěn)辦對分管的副鎮(zhèn)長哭著說:“我們一家老小就靠他干活,你們把他抓去,(他)要是有個三長兩短我們也不用活了。你們要是不把他放出來回家抗旱,我就在這里喝藥……”這件事情的結(jié)果是該村民第二天回家干活,并且他回家后頗有些得意地對鄰居們說鎮(zhèn)里不敢拿他怎樣,而被改裝為堰塘的渠道依然如故。對此,水利站張站長無奈地說:“鎮(zhèn)領(lǐng)導最怕的就是這個,萬一處理不好出了問題,肯定是他的責任。上次機構(gòu)配套改革的時候就有交通管理站的人喝藥自殺(后來送醫(yī)院搶救活了),縣長說,為什么別人那里都沒出就你這里出了問題?于是(交通管理站的人)就不下崗了,但也不用上班(因為這個部門已經(jīng)撤掉,不撤是不符合規(guī)定的)?，F(xiàn)在出了事情領(lǐng)導要擔責,如果嚴格執(zhí)法會引起一系列的問題來,煩不勝煩。因為這些原因,我們需要強硬時只敢嚇唬,不敢真來。沒有辦法啊,中央政策太好,把農(nóng)民都給慣壞了?！?/p>

沈集鎮(zhèn)的一個副鄉(xiāng)長告訴筆者說,“現(xiàn)在老百姓最不怕的就是政府”。從積極的方面來看,農(nóng)民從“怕官”變成“最不怕官”是社會進步的表現(xiàn)。但從維持社會秩序的角度來看,這種“最不怕官”并不一定是好事。無論作為“守夜人”的政府,還是作為“父母官”的政府,自上而下的國家治理是維持地方社會秩序的最重要的力量之一,當前,荊門水利上的混亂就與基層政府治理能力下降有關(guān)。

在本例中,農(nóng)民違反法規(guī)破壞了渠道,派出所對其依法治理,卻遭受了“弱者”的以死相逼,導致了治理的失敗,最終破壞了整個渠系,影響當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。無論從法律上講,還是從整個灌區(qū)其他農(nóng)戶利益角度講,政府的行為都是合理合法的。但是,農(nóng)民卻逆向地約束了基層政府的治理實踐。調(diào)查時還遇上了一個很“有趣”的“貓與老鼠”的事情,西荊河堤被農(nóng)民刨堤種植莊稼,當?shù)卣疀]有辦法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站的人員只好“白天去踩點”,晚上騎著摩托車“偷偷摸摸”跑到農(nóng)戶菜地里,拿除草劑對著菜噴,然后便是“落荒而逃”①本案例來自于劉燕舞在荊門市李市村的調(diào)查報告,參見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以沙洋縣為例》(未出版)。。在這件事情中,違法違規(guī)的農(nóng)戶變成了“貓”,而依法行政的政府卻變成了“老鼠”,表現(xiàn)了政府在基層治理中的尷尬處境。

在大量的“刁民”面前,政府又顯得無力,既沒有能力組織農(nóng)民進行生產(chǎn)自救,也沒有能力制止農(nóng)戶私分堰塘、毀壞渠道。大多數(shù)農(nóng)戶也希望政府能夠在農(nóng)田水利中發(fā)揮更多的作用,但是農(nóng)戶又缺乏對政府的信任。農(nóng)民除了會找政府要好處,比如通過上訪逼迫政府幫助打井之外,似乎又“不買政府的賬”。因此,一方面是農(nóng)戶心急火燎地等著政府幫忙解決灌溉問題,另一方面又是農(nóng)民千方百計“刁難”政府,企圖獲得好處。

新世紀以來的改革逐漸改變農(nóng)民與國家的不對稱關(guān)系,在賦予農(nóng)民“公民權(quán)”的呼聲與法制建設(shè)中,農(nóng)民的權(quán)力與權(quán)利逐步提高。另外,基層政府機構(gòu)也正逐步完善,行政規(guī)則也在逐步確立。但當前基層治理混亂局面表明,基層政府形式上的科層化加強并代表真正意義的“國家政權(quán)建設(shè)”,農(nóng)民與國家之間的關(guān)系并沒有從根本上得到改善。對于絕大多數(shù)渴望政府參與治水的農(nóng)民來說,政府的治理就是善治,而這種善治卻無法實現(xiàn),其根源在于各種條文沒有被農(nóng)民所內(nèi)化并獲得認同,即政府治理缺乏正當性基礎(chǔ)。

三、基層社會多重分化與正當性危機

(一)基層社會多重分化

自從“政社合一”的人民公社解體之后,中國社會開始出現(xiàn)多重分化。在政治層面,中國結(jié)束了社會主義政治全能體制,進入了后全能時代[6];在經(jīng)濟層面,從社會主義計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟;在社會層面,經(jīng)過政府與社會關(guān)系的調(diào)整,“總體性社會”逐漸瓦解,而自主性的社會正逐步形成[7]。這種多重分化可以區(qū)分為社會化、市場化與法制化三種形態(tài),接下來將從基層社會治理的角度來分析這種趨勢所具有的影響。

首先,通過社會化,農(nóng)民告別了“祖蔭”,個人利益不再服從于家族的利益,個人生命的意義也不再是從家族那里獲得,社會化機制使得農(nóng)民有機會形成了獨立的人格。當農(nóng)民普遍地從“差序格局”的網(wǎng)絡(luò)中“解放”出來,村莊的社會關(guān)聯(lián)就會降低,農(nóng)民的認同與行動單位就會縮小,農(nóng)民在村莊公共性事物上無法達成共識,最終會改變村莊治理的面貌。

盡管經(jīng)歷了社會化進程,但是當前的農(nóng)民并沒有形成獨立健全的人格,在基層治理中表現(xiàn)為“無公德的個人”[8]。費孝通說“中國的道德和法律,都因之得看所施的對象和‘自己’的關(guān)系而加以程度上的伸縮”[5]。社會化進程打破農(nóng)民通過私的關(guān)系建構(gòu)的社會網(wǎng)絡(luò),在農(nóng)村社會中出現(xiàn)了“自己人”范圍急劇收縮的現(xiàn)象,社會化的結(jié)果是農(nóng)民從具有“公”的意義的網(wǎng)絡(luò)中跳出來。與此同時,基于“維系著私人的道德”傳統(tǒng),農(nóng)民的人格中不具有普遍性道德因素,農(nóng)民自私自利的一面失去了人際網(wǎng)絡(luò)的約束,被徹底地釋放出來了。

這種不健全的人格對基層社會治理造成以下幾個方面的影響。首先,農(nóng)民只關(guān)心自己的利益,荊門流行著“共馬瘦,共堰漏”這樣一句口頭禪,意指公共利益沒有人關(guān)心。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中,農(nóng)民可以通過唾沫星子、輿論壓力去制止那些貪占集體便宜的人,也可以通過污名化、邊緣化的方式去制裁這樣的人?，F(xiàn)在這些方式都失效了。看到別人占集體便宜時,農(nóng)民普遍心態(tài)是,“又不是我一個人的,我犯不著得罪他”。“平頭百姓”說公道話不僅不會有什么效果,反而會得罪人,引發(fā)私人矛盾。那些為集體出力的人,“不會獲得一句贊美的話”,并且大多數(shù)村民都會認為這樣的行為比較愚蠢?？傮w而言,在原子化的基層社會中,傳統(tǒng)的維持熟人社會秩序的一套規(guī)則正被村民所“遺忘”,村莊內(nèi)生的治理力量失去了正當性基礎(chǔ)。

其次,通過市場化過程,農(nóng)民告別了傳統(tǒng)的小農(nóng)耕作方式,通過打工改變了收入結(jié)構(gòu),并影響了農(nóng)民的消費方式,市場化機制改變了農(nóng)民的經(jīng)濟倫理。在農(nóng)村調(diào)查時問農(nóng)民現(xiàn)在信仰什么了,農(nóng)民普遍說“我們只信錢,有錢就是大爺”。市場化機制使農(nóng)民變得更加算計,人與人之間的關(guān)系變得(工具)理性化,傳統(tǒng)的人際間溫情脈脈的成分被市場浪潮沖凈。

傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式中,較短而重復的生產(chǎn)周期,與相對封閉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,使得農(nóng)民視野狹窄,形成了較短預期的經(jīng)濟態(tài)度。市場化進程改變了農(nóng)民的生產(chǎn)與消費方式,卻沒有將農(nóng)民改造成為真正的理性經(jīng)濟人。因此,市場這雙“看不見的手”并不能真正解決荊門農(nóng)田水利問題。按理說,市場機制也會形成一種社會秩序。但市場化力量卻導致了基層社會秩序更加混亂。在荊門調(diào)查時發(fā)現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)民賭博風氣很嚴重,筆者所在的村子的小集市上有5個麻將館。有個麻將館還設(shè)有“搖骰子”等賭博項目的“包間”,據(jù)老板介紹,一個晚上的輸贏達萬元以上。普通村民每天打麻將輸贏幾百元是很正常的事情。賭博的猖獗反映了農(nóng)民的投機性的經(jīng)濟態(tài)度。當?shù)剞r(nóng)民說:“弄到錢就是真本事,不管是偷的、搶到的、還是賭博贏的”,有些姑娘家、婦女在外地“做小姐”賺到了錢,在村中蓋起了樓房,成為農(nóng)民羨慕的對象。傳統(tǒng)的“勤勞致富”已經(jīng)不被人贊同,社會主義的“勞動光榮”也失去了群眾基礎(chǔ)。

再次,通過法制化進程,如“送法下鄉(xiāng)”與“村民自治”等活動,農(nóng)民逐漸法治意識與權(quán)利意識。在荊門沈集鎮(zhèn),有個農(nóng)民說:“我不怕村干部,我是公民,我們是平等的,只要我沒有犯法,國家都對我沒有辦法”。近年來的基層體制改革,也是在制度層面推進基層治理的規(guī)范化與法制化。

法制化進程改變了農(nóng)民與國家的關(guān)系?，F(xiàn)代民族國家的本質(zhì)就是通過行政機構(gòu)設(shè)置,國家的稅收觸角與信息監(jiān)控系統(tǒng)直接面對個體,這一過程既改變了農(nóng)民與農(nóng)民之間的關(guān)系,也改變了農(nóng)民與統(tǒng)治者的關(guān)系。在外觀上,農(nóng)民從各種地方性的團體中解放出來;在原則層面,農(nóng)民獲得了法律賦予的權(quán)利,農(nóng)民之間的血緣、姻緣等私人性關(guān)系受到法律關(guān)系的約束,另外,農(nóng)民變成了“公民”,獲得了各項政治權(quán)利。

在現(xiàn)實中,經(jīng)歷了法制化的農(nóng)民并沒有變成真正具有法律意識的法律人,農(nóng)村也并沒有變成市民社會。對于農(nóng)民而言,法律僅僅是法條,是一種可以被援引的武器,用于對付其他村民?！胺ㄖ沃刃虻慕⒉荒軉慰恐贫ㄈ舾煞蓷l文和設(shè)立若干法庭,重要的還得看人民怎么去應(yīng)用這些設(shè)備”[5]。隨著普法的深入,農(nóng)民“懂法而不守法”的現(xiàn)象逐步增加?！按迕褡灾巍被顒右呀?jīng)推行了近20年,但基層民主只是停留在“投票走過場”階段,基層民主反而呈現(xiàn)萎縮趨勢?！八头ㄏ锣l(xiāng)”并沒有帶來良好的基層社會秩序,反而重現(xiàn)了費孝通所講的法治秩序沒有實現(xiàn),卻又破壞禮治秩序的情況。

(二)正當性危機

基層社會治理就是運用各種機制發(fā)揮多種力量,以求實現(xiàn)穩(wěn)定、有序的社會秩序。既有的一些研究皆從制度形式層面討論問題,忽視了各種機制在基層社會治理中發(fā)揮作用的實踐過程。如果跳出制度分析的局限,深入考察各種機制背后的抽象原則,以及這些原則在人的生活世界的形態(tài),就會發(fā)現(xiàn)有效秩序的基礎(chǔ)不僅在于各種制度間的相互契合,還在于人們對這些機制背后抽象原則的認同。

當前基層社會秩序混亂的根本原因就在于社會治理正當性基礎(chǔ)的喪失。社會化、市場化、法制化分別從不同方面沖擊了農(nóng)民的生活世界,改變了農(nóng)民的行動邏輯,將農(nóng)民自私自利的一面釋放出來。荊門農(nóng)民甚至說,“水從門前過,不偷是我錯”。市場化將農(nóng)民拋入了市場洪流,農(nóng)民沒有形成對市場原則的認同,自私自利的農(nóng)民碰上了開放的市場機會,使得投機主義盛行。農(nóng)民擅長與政府玩“躲貓貓”的游戲,農(nóng)民信服的不是抽象的法律正義,而是國家的暴力制裁,自上而下的法制化邏輯被基層社會的鄉(xiāng)土邏輯消解。在國家完成對農(nóng)民的“規(guī)訓”之前,自外而內(nèi)的現(xiàn)代國家治理的效率是很低的,基層社會自身所具備的維持秩序的力量就顯得尤為重要,否則國家治理就會面臨極高的成本。但其矛盾性在于,現(xiàn)代國家治理必須經(jīng)過法律的普遍主義語言替代地方性知識,經(jīng)過法制規(guī)則替代地方規(guī)矩,經(jīng)過法律原則替代地方權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò),才能夠?qū)崿F(xiàn)。原則性的沖突為農(nóng)民策略性地運用原則留下了空間。農(nóng)民在這些多重原則之中尋找對自己最有利的原則,將其作為實現(xiàn)具體目的的手段。比如,在荊門地區(qū)我們看到基層政府在農(nóng)田水利上的無奈,每當鄉(xiāng)村兩級組織農(nóng)民進行水利基礎(chǔ)設(shè)施維護,或者向農(nóng)戶籌錢辦理公共性事物時,農(nóng)民都會拿出中央的文件來反對政府。中央提倡“依法行政”的目的是為了通過規(guī)范政府的行為而理順農(nóng)民與國家間的關(guān)系。但農(nóng)民在解讀政策法規(guī)時,僅站在個人的利益角度,選擇對自己有利的條款,回避對自己不利的條款,并通過“上訪”的方式要挾基層政府。在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治語境中,“不出事就是政績”,基層政府只能選擇無所作為。筆者近年的調(diào)查發(fā)現(xiàn),2000年以來的基層改革與各項民生政策,不僅沒有起到整合社會的作用,反而在瓦解基層社會治理的基礎(chǔ)。出現(xiàn)這種局面的根本原因在于,維持基層秩序的各種機制背后的抽象原則并沒有深入農(nóng)民的“骨髓”,農(nóng)民僅僅將其作為對付其他村民或者上級政府的工具,并利用這些工具撈取個人利益。比如,荊門的農(nóng)民通過上訪要求上級政府幫忙打機井,其他地方的農(nóng)民則通過上訪來獲取農(nóng)村低保指標。不具備正當性基礎(chǔ)的治理機制在實踐過程中就會被扭曲,所以,政策越多,地方越混亂。

上面的分析表明,社會化、市場化、法制化都沒有實現(xiàn)良好的基層社會治理局面。本文將這種由于正當性基礎(chǔ)喪失而致的基層社會失序稱之為正當性危機。

四、余論

在農(nóng)村調(diào)查時,經(jīng)常聽到農(nóng)民與地方政府官員說出一句意思差不多的話,“現(xiàn)在國家的政策對農(nóng)民好啊,種糧不交錢了,還能得到錢,但是這些好政策都將農(nóng)民慣壞了,農(nóng)民素質(zhì)越變越低”?；鶎由鐣?jīng)歷了多重分化之后,傳統(tǒng)村莊社會生活中的各種規(guī)范被打破,農(nóng)民對他人和社會事物的看法以及對生活的預期都發(fā)生了變化。原有的“集體意識”遭受沖擊后,社會整合力量被破壞,農(nóng)民自私自利的一面被釋放出來。農(nóng)民都是站在個人利益的角度看待問題,就連他們自己都很惱怒現(xiàn)在人的“素質(zhì)變低了”。市場浪潮、國家法制化進程自外而內(nèi)地沖擊了村莊社會,引起了基層社會治理力量、治理規(guī)則的變化,并導致基層社會秩序背后的抽象原則的變化。中國當前正處于“三千年未有之大變局”中,基層社會的變革不僅體現(xiàn)在“系統(tǒng)整合”層面,也體現(xiàn)在“社會整合”層面,本文就是從“社會整合”層面來分析當前中國基層社會治理正當性危機的。

在農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn),每個地方的農(nóng)民都說“中央政策好,都是地方壞”。這說明當前的正當性危機僅僅止于基層治理層面,并未造成農(nóng)民對國家政治認同的危機。黨和國家所具有的合法性,構(gòu)成中國基層社會治理最大的政治資本。當前,國家正通過財政資源的輸入來改善基層社會秩序。單是財政轉(zhuǎn)移與“送法下鄉(xiāng)”還不足以改善基層治理。要在這兩條途徑之外,依靠黨和國家的政治合法性,對農(nóng)民進行“教育”,樹立中國社會的核心價值觀,在規(guī)范治理機制的前提下,重塑農(nóng)民對抽象治理原則的認同,重鑄基層社會治理的正當性基礎(chǔ)。

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