道路交通安全違法行為行政速裁問題研究

賈進(jìn)雷 趙司聰

摘 要：近年來，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》《行政處罰法》等法律規(guī)范相繼修訂，公安交管“放管服”改革和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)深入推進(jìn)，對執(zhí)法辦案提質(zhì)增效提出了更高要求。面對新問題、新挑戰(zhàn)，江蘇省蘇州市張家港市交警大隊積極回應(yīng)人民群眾關(guān)切，以提高執(zhí)法辦案效率、提升執(zhí)法服務(wù)水平、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督為目標(biāo)，積極探索開展道路交通安全違法行為“掌上行政速裁”，既方便了行政相對人，又避免因當(dāng)事人逃避處罰致使案件久拖不決，極大提升了執(zhí)法辦案效率，取得了良好的法律效果和社會效果。本文以張家港經(jīng)驗為切入點，圍繞道路交通安全違法行為行政速裁相關(guān)問題展開研究，以期為公安交管部門執(zhí)法辦案提供參考。

關(guān)鍵詞：道路交通安全違法行為；行政速裁；執(zhí)法效率

Study on the problem of administrative quick Judgment of road traffic safety violations

-- From the perspective of the experience of "hand-held administrative quick judgment" on road traffic safety violations of Zhangjiagang Traffic Police Brigade in Suzhou city， Jiangsu Province

JIA Jinlei，ZHAO Sicong

（Road Traffic Safety Research Center of the Ministry of Public Security， Beijing100010， China）

Abstract： In recent years， the "Procedures for the Handling of Administrative Cases by Public Security Organs"，"Procedures for the Handling of Road Traffic Safety Illegal Acts"， "Administrative Penalties Law" and other legal norms have been revised successively. Higher requirements are put forward for improving the quality and efficiency of case handling. Faced with new problems and challenges， the Zhangjiagang Traffic Police Brigade， Suzhou City， Jiangsu Province actively responded to the concerns of the people， with the goal of improving the efficiency of law enforcement， improving the level of law enforcement services， and strengthening law enforcement supervision， and actively explore the implementation of "hand-held administrative quick judgment" on road traffic safety violations，not only facilitates administrative counterparts， but also avoids prolonged delay in the case due to the partys evasion of punishment， greatly improving the efficiency of law enforcement and handling cases， and has achieved good legal and social effects. This article uses Zhangjiagangs experience as a starting point， and studies related issues related to the rapid administrative adjudication of road traffic safety violations， in order to provide a reference for the law enforcement of the public security traffic management department.

Keywords： Road traffic safety violations；quick administrative rulings；efficiency of law enforcement

黨的十九屆三中全會指出，要科學(xué)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置、完善公共服務(wù)管理體制、提高行政效率及政府效能。2018年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（公安部令第149號）第六章第二節(jié)規(guī)定了公安機(jī)關(guān)行政案件快速辦理的工作機(jī)制，明確通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施加快案件辦理速度。2020年修訂的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157號）明確了道路交通安全執(zhí)法快速辦理規(guī)定，要求對違法行為人單處二百元（不含）以上罰款適用一般程序的，可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。2021年新修訂的《行政處罰法》提高了適用簡易程序的罰款額度和當(dāng)場繳納罰款的額度，以法律形式明確了行政處罰決定書可以電子送達(dá)、罰款可以電子支付的內(nèi)容。這些新規(guī)的頒布實施，不僅回應(yīng)了數(shù)字時代的要求，彌補(bǔ)了相關(guān)法律制度的滯后性，更重要的是在持續(xù)推進(jìn)公安交管“放管服”改革的大背景之下，彰顯了提高效率、服務(wù)便民的立法精神，為進(jìn)一步推進(jìn)案件分流、優(yōu)化快速處理程序提供了重要依據(jù)。為貫徹落實新法新規(guī)要求，提升執(zhí)法效率，改變當(dāng)前道路交通執(zhí)法辦案面臨的案多人少、案件分流粗放、群眾處理交通違法時間長的困境，亟需改革完善道路交通安全違法案件辦理機(jī)制，開展道路交通安全違法行為行政速裁，實現(xiàn)案件辦理繁簡分流。

1道路交通安全違法行為執(zhí)法辦案面臨的問題

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，道路通車?yán)锍?、機(jī)動車保有量和駕駛?cè)藬?shù)量持續(xù)快速增長，影響交通安全的各類新風(fēng)險、新問題不斷涌現(xiàn)[1]，道路交通安全違法案件總量較大。違法案件數(shù)量的遞增加劇了公安交管部門案件辦理效率與群眾滿意度之間的矛盾。從當(dāng)前來看，道路交通安全違法行為執(zhí)法辦案面臨以下問題：

1.1案多人少，警力不足現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)法辦案力量薄弱

當(dāng)前，道路交通管理形勢日趨復(fù)雜，違法案件總量大，而警力未隨之同步調(diào)整，呈現(xiàn)出辦案數(shù)量與執(zhí)法力量之間的緊張關(guān)系。例如，某省立法機(jī)關(guān)在《關(guān)于開展〈中華人民共和國道路交通安全法〉執(zhí)法檢查情況的報告》中指出，“機(jī)動車、駕駛?cè)撕偷缆防锍炭焖僭鲩L，但交通警力增長有限，有的地方甚至出現(xiàn)負(fù)增長，嚴(yán)重落后于道路、車輛的增長，交通警力與日益繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)，一線民警長期處于超負(fù)荷的工作狀態(tài)。某市57個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，交警中隊只有31個，配置警力223人，國、省道和農(nóng)村道路管轄里程10244公里，人均管理公里數(shù)達(dá)46公里?！币痪€民警長時期處于連續(xù)作戰(zhàn)狀態(tài)，執(zhí)法效能不高。此外，警齡結(jié)構(gòu)老化趨勢日益明顯，部分老齡民警因身體狀況等因素，難以開展高強(qiáng)度的路面執(zhí)法工作。

1.2重“量”輕“質(zhì)”，片面追求執(zhí)法效率，執(zhí)法不規(guī)范問題凸顯

長期以來，道路交通違法查處數(shù)量作為道路交通安全管理考核的重要指標(biāo)之一，部分地方為完成既定考核目標(biāo)，執(zhí)法理念發(fā)生偏差，片面追求違法行為查處數(shù)量，忽略執(zhí)法程序[2]，特別是重要辦案環(huán)節(jié)的遺漏，易誘發(fā)案件涉訴風(fēng)險。在中國裁判文書網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞“道路交通違法”“行政案由”，共檢索2020年涉交警行政訴訟案件145件，其中涉及程序合法類74件，占比51%。同時，由于部分民警規(guī)范執(zhí)法意識不強(qiáng)，缺乏對法律規(guī)范的正確理解與適用，易導(dǎo)致執(zhí)法不合法、不規(guī)范行為。

1.3分流粗放，行政執(zhí)法效率偏低，群眾反映強(qiáng)烈

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，交警每辦理一起一般程序行政處罰案件，從出警、信息錄入到裝訂卷宗，其工作量幾乎等同于辦理一起案情簡單的刑事案件。2018年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》實施后，部分地方探索在辦案場所開展快速辦理程序，但實施效果不理想。從目前執(zhí)法辦案情況來看，仍存在案件繁簡分流不科學(xué)、簡單案件處理復(fù)雜化的情況。特別是在實施一般程序辦理的案件中，需要經(jīng)過一系列調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等程序，制作多份法律文書，花費大量時間，加之案件本身基數(shù)大，易造成案件積壓。部分地方因處理道路交通違法導(dǎo)致群眾等待時間長、往返次數(shù)多等問題突出，群眾反映強(qiáng)烈。

2張家港道路交通安全違法行為“掌上行政速裁”經(jīng)驗做法

2018年以來，張家港市交警大隊在江蘇省公安廳交警總隊的直接指導(dǎo)下，以推進(jìn)公安交通執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作為契機(jī)，堅持法治引領(lǐng)、科技支撐，大膽改革創(chuàng)新，立足“案多人少”的實際，探索建立了道路交通安全違法行為速裁機(jī)制，直接在路面現(xiàn)場通過“掌上行政速裁”辦理系統(tǒng)（以下簡稱“掌上行政速裁”）對適用一般程序的交通違法行為實行快速辦理，極大提升了執(zhí)法效率，有效解決了警力不足、調(diào)查取證方式單一、辦案程序不規(guī)范、辦案時間長等問題。

張家港市交警大隊基于以下條件篩選了9類交通違法行為開展快速辦理：一是常見、多發(fā)；二是依法可適用警告、罰款處罰，不涉及聽證程序和行政拘留處罰；三是爭議小、可以通過簡化程序辦理。分別是：擅自改變機(jī)動車外形和已登記的有關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)的；機(jī)動車未按照規(guī)定期限進(jìn)行安全技術(shù)檢驗的；逾期不參加審驗仍駕駛機(jī)動車的；未按規(guī)定投保機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險的；駕駛與駕駛證載明的準(zhǔn)駕車型不相符合的非營運汽車的；駕駛中型以上載客載貨汽車、校車、危險物品運輸車輛以外的機(jī)動車行駛超過規(guī)定時速的；機(jī)動車載物超過核定載質(zhì)量的；公路客運車輛載客超過額定乘員的；公路客運車輛違反規(guī)定載貨的。針對上述交通違法行為，通過“掌上行政速裁”實施快速人車核驗、快速詢問取證、快速告知、快速法制審核、快速處罰和快速送達(dá)。實施行政速裁以來，道路交通違法行為行政案件辦理時長大幅縮減，平均每起案件15分鐘內(nèi)辦結(jié)，與傳統(tǒng)的最快1小時辦結(jié)對比，辦案效率提升75%。同時，基于當(dāng)事人自認(rèn)違法行為，涉案復(fù)議訴訟風(fēng)險大幅下降，截止當(dāng)前涉案復(fù)議訴訟率為零，得到了法檢機(jī)關(guān)的充分肯定和支持。

2.1簡化辦案程序，大幅為民警和群眾“節(jié)時”

“掌上行政速裁”通過簡化調(diào)查取證程序，用音視頻詢問記錄替代傳統(tǒng)紙質(zhì)詢問筆錄。對涉及機(jī)動車未按規(guī)定投保交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險、客運車輛超過額定乘員載客、客運車輛違反規(guī)定載貨、貨運機(jī)動車超過核定載質(zhì)量等原本需要實施扣留車輛至違法狀態(tài)消除的，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場監(jiān)督違法行為人消除違法狀態(tài)、投保機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險，通過音視頻記錄處理全過程，不再實施扣留車輛行政強(qiáng)制措施。按照傳統(tǒng)辦案流程，在實施扣留車輛的行政強(qiáng)制措施后，再監(jiān)督違法行為人消除違法狀態(tài)，需要嚴(yán)格依照《行政強(qiáng)制法》由兩名以上行政執(zhí)法人員經(jīng)過報批后出示執(zhí)法身份證件、聽取當(dāng)事人的陳述和申辯、制作現(xiàn)場筆錄、制作并交付扣押決定書和清單，程序繁瑣。遇違法行為人怠于配合處理違法的，車輛長期扣留占用大量的人力和場地資源，還將產(chǎn)生高額的管理費用。改革后的執(zhí)法辦案過程改變了 “扣車輛”“做筆錄”兩大最為耗時費力的程序，推動道路交通安全違法案件辦理由辦案場所速裁向查處現(xiàn)場直接速裁，簡化了辦案程序，節(jié)約了辦案時間，提升了辦案效率。

2.2智能證據(jù)收集，大幅為辦案人員“減壓”

民警通過“掌上行政速裁”，在案件查處現(xiàn)場全程實時音視頻記錄，無需重復(fù)制作查獲經(jīng)過。整個辦案流程采取“模塊化”導(dǎo)航處理，全部按照設(shè)定的執(zhí)法辦案模板流程進(jìn)行，既避免民警遺漏重要執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)，也方便新民警使用，實現(xiàn)交通違法案件從“骨干辦”到“人人辦”，將違法行為查辦率大幅提升。數(shù)據(jù)顯示，張家港市交警大隊適用快速處理程序以來，道路交通安全違法行政案件月辦結(jié)率達(dá)到99%，日辦結(jié)率提升到80%以上，有效緩解了道路交通安全違法行政案件積壓問題，達(dá)到了為執(zhí)法辦案人員“減負(fù)增效”的良好效果。

2.3簡化法律文書，大幅為行政案件“瘦身”

民警通過“掌上行政速裁”，在查處現(xiàn)場僅需制作《快速辦理告知書》《行政處罰告知筆錄》《行政處罰決定書》3份文書，法律文書均實行電子簽名，文書、案卷全部實行電子化保存，無需重復(fù)制作傳統(tǒng)紙質(zhì)筆錄、送達(dá)回執(zhí)、調(diào)查報告等文書，使厚達(dá)30余頁的行政案卷簡化為3頁文書，實現(xiàn)行政案件案卷大幅“瘦身”。

此外，執(zhí)法辦案全程實施音視頻記錄，使民警始終在鏡頭下執(zhí)法，有助于提升民警執(zhí)法注意力，端正執(zhí)法態(tài)度，規(guī)范執(zhí)法程序，避免執(zhí)法辦案重“量”輕“質(zhì)”、片面追求處罰結(jié)果、以罰代管等執(zhí)法不規(guī)范問題。

3張家港行政速裁經(jīng)驗做法的法理分析

張家港行政速裁經(jīng)驗做法作為公安交管部門向科技要警力的創(chuàng)新舉措，作為公安交管“放管服”改革先行先試的大膽嘗試，具有其合法性、合理性，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

3.1合法性

3.1.1內(nèi)容合法

2018年12月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號），明確行政執(zhí)法全過程記錄是行政執(zhí)法活動合法有效的重要保證。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程進(jìn)行記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。新修訂的《行政處罰法》第47條同樣明確：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存”。從規(guī)定來看，“掌上行政速裁”在功能設(shè)置上完全符合法律規(guī)定的要求，在違法行為告知、詢問、處罰和送達(dá)等全程均實現(xiàn)了數(shù)據(jù)抓取、錄音錄像，并在音視頻采集結(jié)束后實時上傳后臺，把權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，實現(xiàn)了執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理，最大限度避免了執(zhí)法的隨意性，有助于保障和推進(jìn)公安交管部門執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。同時，“掌上行政速裁”嚴(yán)格按照《公安行政法律文書制作與范例》設(shè)置文書格式，自動抓取案件要素、自動填充法律文書，最大程度地規(guī)范違法速裁。

3.1.2程序合法

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條明確，快速辦理前應(yīng)當(dāng)書面告知違法嫌疑人，征得其同意，“掌上行政速裁”出具的《快速辦理告知書》即是體現(xiàn)?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第43條明確，違法嫌疑人承認(rèn)違法事實、認(rèn)錯認(rèn)罰，并有視音頻記錄、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關(guān)鍵證據(jù)能夠相互印證的，公安機(jī)關(guān)可以不再開展其他調(diào)查取證工作；第45條明確，使用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備對詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄。“掌上行政速裁”執(zhí)法辦案全程音視頻記錄即是體現(xiàn)。新《行政處罰法》第44條明確，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利，“掌上行政速裁”出具的《行政處罰告知筆錄》即是體現(xiàn)。因此，“掌上行政速裁”從速裁前告知、調(diào)查、處罰前告知到作出處罰，各環(huán)節(jié)均符合行政案件辦理規(guī)定，符合程序合法性要求。

3.1.3證據(jù)合法

新修訂的《行政處罰法》明確，行政辦案的證據(jù)包括：（一）書證；（二）物證；（三）視聽資料；（四）電子數(shù)據(jù)；（五）證人證言；（六）當(dāng)事人的陳述；（七）鑒定意見；（八）勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第26條明確：“可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的證據(jù)包括：（一）物證；（二）書證；（三）被侵害人陳述和其他證人證言；（四）違法嫌疑人的陳述和申辯；（五）鑒定意見；（六）勘驗、檢查、辨認(rèn)筆錄，現(xiàn)場筆錄；（七）視聽資料、電子數(shù)據(jù)。”“掌上行政速裁”全程以音視頻形式記錄道路交通安全違法行為處理過程，屬于證明案件事實的材料，證據(jù)內(nèi)容合法；在完成案件處理后實時將音視頻記錄上傳系統(tǒng)后臺，屬于證據(jù)種類當(dāng)中的“視聽資料”，證據(jù)形式合法。

3.2合理性

3.2.1符合處罰與教育相結(jié)合的理念

公安交通管理執(zhí)法的目的是糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺守法，而非處罰。新修訂的《行政處罰法》第33條增加的“首違不罰”規(guī)定同樣明確了這一理念，行政執(zhí)法的目的絕非“為罰而罰”，而是要達(dá)到預(yù)防違法的實際效果。通過“掌上行政速裁”現(xiàn)場處理道路交通安全違法行為，民警當(dāng)場告知當(dāng)事人違法行為，釋明其違反的法律法規(guī)、違法行為存在的社會危險和安全隱患，使違法行為人在自覺接受處罰的同時，及時認(rèn)識自身錯誤行為，快速糾正違法狀態(tài)，有助于加強(qiáng)法律懲戒與教育的及時性。

3.2.2更加高效便民

“掌上行政速裁”通過案件繁簡分流，將可以快速處理的道路交通安全違法案件分離出來，辦理時間從原來的數(shù)小時縮短至15分鐘，執(zhí)法辦案效率大幅提升，解決了長期以來群眾違法處理多次往返、排隊等待、耗費大量公共社會資源等“處罰難、繳款難”的“不方便”問題，實現(xiàn)執(zhí)法辦案更高效、更快捷、更綠色，達(dá)到了法律效果與社會效果相統(tǒng)一。

3.2.3增強(qiáng)了行政執(zhí)法的懲戒力

通過“掌上行政速裁”及時查清違法行為人違法事實，并按照法律法規(guī)規(guī)定現(xiàn)場依法給予當(dāng)事人處罰，能夠充分發(fā)揮法律的震懾作用，避免違法行為人事后因逃避或者懈怠而不及時進(jìn)行違法處理，降低公安交管部門的執(zhí)法權(quán)威和公信力。

4推進(jìn)道路交通安全違法行為行政速裁的意見建議

為進(jìn)一步推進(jìn)道路交通安全違法行為行政速裁，切實提升執(zhí)法辦案效率，建議各地公安交管部門充分借鑒張家港市交警大隊相關(guān)經(jīng)驗做法，針對道路交通執(zhí)法辦案存在的案多人少、執(zhí)法不規(guī)范、辦案效率低等突出問題，從以下四個方面加強(qiáng)工作：

（1）結(jié)合當(dāng)?shù)剞k案實際，探索運用科技手段開展道路交通安全違法行為速裁，提煉、總結(jié)好的經(jīng)驗做法，推動建立道路交通安全違法行為行政速裁機(jī)制，提升執(zhí)法辦案效率。

（2）明確快速辦理范圍，先期試點，逐步放開，穩(wěn)步推進(jìn)。對已實施行政速裁的道路交通安全違法行為定期開展系統(tǒng)分析，綜合評價風(fēng)險隱患及實施效果，確保查處規(guī)范，高效便民。

（3）規(guī)范取證程序，完善道路交通安全違法取證流程，落實嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求，確保執(zhí)法規(guī)范化。對通過音視頻記錄開展取證的，要確保證據(jù)搜集全面、客觀、及時。特別是在音視頻證據(jù)保存上，要確保及時上傳后臺，避免證據(jù)丟失。

（4）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，定期分析案件辦理過程、辦理結(jié)果，綜合違法行為涉及的人員、車輛、路段信息，抽查民警處理情況，重點檢查證據(jù)是否確實、齊全，處罰依據(jù)是否準(zhǔn)確，執(zhí)法文書是否規(guī)范。對發(fā)現(xiàn)異常情況或者證據(jù)上傳瑕疵的，及時調(diào)查核實，責(zé)令整改。同時，建議將實施道路交通安全違法行為行政速裁的具體制度、程序、監(jiān)督舉報信箱、電話等向社會公布，方便群眾了解查詢，接受社會監(jiān)督。

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