生態(tài)文明視域下地方氣候資源保護立法難點探析

摘要：關(guān)于氣候資源概念范疇，目前并沒有統(tǒng)一的說法，普遍認為常見的如風能資源、光能資源、太陽能資源等屬于氣候資源范疇，如楊惜春認為：“氣候資源是氣候環(huán)境要素中可以被人類利用的那一部分自然物質(zhì)和能量，包括光能資源、熱量資源、降水資源、風能資源和大氣成分資源”等。[1]不管學界如何爭論，人們對氣候資源的利用與保護，隨著生態(tài)文明的重視程度地提升，越來越受到關(guān)注。習近平指出 “綠水青山就是金山銀山?！?[2]對氣候資源的重視就是生態(tài)文明的重視。但是，總體來看，目前全社會對氣候資源重視層度仍然不足。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;氣候資源;保護

一、對氣候資源保護重視不夠的原因分析

當前，各地方紛紛出臺了氣候資源保護的管理條例，如湖北省的《湖北省氣候資源保護和利用條例》、河南省《湖北省氣候資源保護和利用條例》等。但是，總體來看，各個地方對氣候資源保護缺乏足夠的重視。之所以對氣候資源重視層度不夠，主要有以下幾個方面原因：

（一）氣候資源的稀缺性沒有得到重視

正如上述觀點認為的那樣，氣候資源不像石油、煤炭等成為戰(zhàn)略性、日常性的資源，其價值在人們眼中自然大打折扣。更有觀點認為，氣候資源國有所有的觀點缺乏依據(jù)，如侯佳儒在中國政法大學學報2012年第6期明確提出：《氣候資源國有化：法律上的“不可能任務(wù)”》。自從2012年6月14日，黑龍江省發(fā)布《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》明確“氣候資源國家所有”后，引起了社會的普遍關(guān)注。眾多學者對此提出了異議，如侯佳儒在2012年6月19日的《法治周末》發(fā)表了《法律管不了風雨》文章;劉俊海在2012年6月20日《南方都市報》發(fā)表了《風能、太陽能國有的法律分析》;馬玉忠在2012年7月3日《中國經(jīng)濟周刊》提出《黑龍江有關(guān)氣候資源條例引爭議 誰有權(quán)解釋憲法》等眾多的反對意見。之所以眾多人提出異議，原因很多，有從立法依據(jù)、法律實踐等說起，但是歸根結(jié)底就是氣候資源的稀缺性不足，目前尚不是戰(zhàn)略資源。很多人意識里，至少從目前來說，氣候資源的戰(zhàn)略稀缺性尚沒有體現(xiàn)出來。這也是學界、業(yè)界爭論根源所在。隨著形勢的變化，一旦某種資源成為稀缺性的戰(zhàn)略資源，那么主權(quán)之爭就成為大問題、爭論的焦點問題。國內(nèi)的爭論就不是問題，反而要在國際上和其他國家爭奪。所以，從國內(nèi)來看，之所以出現(xiàn)爭論，最主要就是氣候資源的稀缺性沒有體現(xiàn)出來。

（二）可開發(fā)性不足

當前氣候資源在使用領(lǐng)取最主要的問題是可開發(fā)性不足，或者說科技發(fā)展能力不足。目前，最常見的就是風能、太陽能，但是對風能、太陽能地利用也僅僅是出于經(jīng)濟利益的考量，至于其他的用途目前來說缺乏開發(fā)性技術(shù)。從當前的情況來說，由于技術(shù)開發(fā)能力的欠缺，導致普遍對其不重視?？梢栽囅耄坏┛萍嫉陌l(fā)展足以開發(fā)這些資源，那么資源的確權(quán)和增多必然激烈。就像石油資源的增奪是同樣的道理。

（三）社會性關(guān)注度不高

當前由于氣候資源的可開發(fā)性不足，導致大家對其社會價值認識不足，社會關(guān)注度也不高。沒有關(guān)注度，就缺乏投資熱情和利用的效率。這也是社會發(fā)展的規(guī)律。人們習慣于各類資源都是無償使用，就不會去爭奪的意識。這也導致各類立法推進的滯后，畢竟法律是為了人類活動服務(wù)的。

（四）價值性不夠

由于當前技術(shù)限制，人們對氣候資源認識不夠，導致了氣候資源可利用率遠遠低于其他非再生資源，大大降低了其使用價值。價值是經(jīng)濟學領(lǐng)域的范疇，但是用到氣候資源里面，不僅僅體現(xiàn)了其經(jīng)濟價值，更重要的是戰(zhàn)略價值。試想，當風能資源、大氣資源一旦能夠控制利用，其戰(zhàn)略價值將遠遠大于現(xiàn)有的一些資源。在多部科幻電影中，在月球、火星等星球，空氣確切地說是氧氣、水等資源是戰(zhàn)略地位，其他氣候資源也是如此。只是人們習慣了、理所當然地認為這些資源是免費使用的。歸根揭底是因為現(xiàn)階段其使用價值不足。

（五）立法保護爭議較大

當前，對氣候資源立法處于躊躇階段。自2012 年，《黑龍江省氣候探測與保護條例》頒布實施后，在網(wǎng)絡(luò)上、學界、其他民眾等就氣候資源能否通過設(shè)立國家所有權(quán)方式確定氣候資源歸屬、氣候資源是否屬于《憲法》第九條規(guī)定的自然資源等問題展開了激烈討論，同時也引發(fā)了社會對保護氣候資源并規(guī)范其開發(fā)利用的思考。當然，目前來看，爭議比較大。

2018年湖北省通過了《湖北省氣候資源保護和利用條例》，其他省份也紛紛出臺了地方保護和合理利用氣候資源的管理條例，對公眾滿足對資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的需求、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)中國特色社會主義生態(tài)文明提供了支撐。對氣候資源進行研究，尤其是從立法角度并上升到制度角度進行研究，是未來氣候資源研究的方向。

二、對地方氣候資源保護立法的難點分析

（一）氣候資源立法保護存在爭議

主要爭論的焦點就是氣候資源所有權(quán)的爭論。有學者認為，氣候資源是天然形成的，是所有人都可以從大自然中獲取的，誰都不能將其據(jù)為己有。所以，氣候資源不應當屬于任何人，是無主的。陳勇在論文中指出：氣候資源權(quán)屬關(guān)系著誰可以對氣候資源行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利，蘊含著重大利益。[3]因此，從目前來看，該立法問題已經(jīng)引起業(yè)界、學術(shù)界、及相關(guān)部門關(guān)注。但是也存在著極大的爭議，主要是權(quán)屬和義務(wù)的匹配問題。我國的《憲法》、《物權(quán)法》以及自然資源單行法均對自然資源國家所有權(quán)作出了規(guī)定，氣候自然資源國家所有權(quán)應依據(jù)此進行制度的建設(shè)，明確我國確定資源歸屬的法律依據(jù)。但同時，對氣候自然資源國家所有權(quán)制度又備受爭議，質(zhì)疑集中在三點：一是計對制度選擇的合理性與正當性問題;二是針對現(xiàn)行制度及其規(guī)則本身的科學性問題;三是這一制度能否在現(xiàn)實的社會中有效運行的問題。氣候資源開發(fā)利用與保護在我國還沒有出臺一部專門的法律，

（二）上位法不足

憲法是國家的根本大法，當前，作為最新修訂的2018年《憲法》第九條明確了對資源資源的表述如下：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！边@里可以看做是國家對自然資源的權(quán)屬及常見自然資源的表述。也可以看作是氣候資源立法的依據(jù)，但是這些規(guī)定相對抽象和模糊。[4]第二十六條則規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”[5]這里對可以看做出于生態(tài)環(huán)境的保護，對氣候資源有了相關(guān)保護。但是總體來看，對氣候資源的保護性規(guī)定，無論是第二十六條還是第九條，都是缺乏明確的規(guī)定。這其中有復雜的原因，一是氣候資源特殊的權(quán)屬性，導致所有權(quán)制度一直爭議不斷，甚至糾紛，從而鬧出笑話;二是技術(shù)水平不足，尚無足夠的技術(shù)支撐，能固化為一種權(quán)屬物品。三是限制新能源開發(fā)。一種能源從發(fā)現(xiàn)到大規(guī)模應用，需要不斷探索。如果在開始就上鎖甲，就會導致成本增大，不利于新能源的發(fā)展。這就決定了，作為上位法律的制定者們，考慮到方方面面的因素，所以也就可以理解了當前為什么會出現(xiàn)上位法缺位的原因。

（三）單行法缺席

目前，由于涉及到權(quán)屬問題，對氣候資源現(xiàn)管法律法規(guī)出臺，出現(xiàn)極大的障礙。一方面有人認為氣候資源的開發(fā)利用可以通過政策手段進行調(diào)整，或者進行道德手段約束。然而，現(xiàn)實往往不盡人意。政策具有隨意性，可操作性不強，況且依法治國的今天，法律成為行事的基礎(chǔ);而道德又沒有強制性。出臺相關(guān)的單行法就成為了一種需要。也許有許多爭議，但是可以擱置權(quán)屬問題的爭議，著重從使用角度進行立法。當然，這就涉及到方方面面問題。

從《環(huán)境保護法》來看，其對環(huán)境進行了定義，氣候也屬于生態(tài)環(huán)境的重要構(gòu)成，因此，從這個角度來看，也應該包括氣候資源。但是均沒有明確提出相關(guān)概念，更沒有單行法出現(xiàn)。

（四）配套法律法規(guī)不健全，社會重視層度不足

當前各地基本建立省級的氣候資源管理條例，但是，相較于其他法律法規(guī)，氣候資源配套法律法規(guī)是極少的。從整個社會層面來講，從現(xiàn)有的省級辦法條款內(nèi)容來看，多是鼓勵性、支持性的條文，包括能源結(jié)構(gòu)、水資源等保護的鼓勵條款，或者是各類扶持性條款，真正意義上的約束性制度少有涉及。究其原因，一方面是利益相關(guān)性不足，另一方面是經(jīng)濟主導為主，過于嚴厲的氣候變化立法有可能影響地方經(jīng)濟發(fā)展，無法滿足GDP增長的需要，最終影響到經(jīng)濟的發(fā)展等。

黨的十九屆四中全會明確提出：“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。”“要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復制度，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。”[6]隨著生態(tài)文明的日益深入人心，生態(tài)文明制度建設(shè)將會逐步加快;而氣候資源的立法保護作為生態(tài)文明的制度建設(shè)內(nèi)容一部分，也將會越來越得到重視。

參考文獻：

[1]楊惜春，《完善我國氣候資源保護立法的思考》，湖南大學2006D

[2]習近平.綠水青山也是金山銀山[N].浙江日報，2005-08-25（139）

[3]陳勇.《論我國氣候資源立法的幾個爭議問題》中南大學 2013D

[4][5]http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/moe_905/201805/t20180508_335334.html

[6]http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1031/c64094-31431615.html

作者簡介：

梁廣成（1981-），男，河南杞縣人，平頂山學院講師。

項目來源：中國氣象局軟科學項目《生態(tài)文明視域下地方氣候資源立法體系研究》（2020ZZXM12）階段性成果。