國際軍控：消散的共識與解構(gòu)的秩序

樊吉社

2021年3月15日，伊朗向外界展示了一座新的“導(dǎo)彈庫”，并為該設(shè)施舉行啟用儀式。

美國的軍控政策正在發(fā)生新的變化，這種變化及美國與俄羅斯等國的相關(guān)互動也在進(jìn)一步改變國際軍控秩序。特朗普執(zhí)政期間，美國在軍控領(lǐng)域采取了多項(xiàng)顛覆性的政策行動，諸如退出伊朗核協(xié)議、《中導(dǎo)條約》《開放天空條約》，遲遲不肯延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》，等等。拜登入主白宮后，采取了一系列旨在糾偏的政策行動，例如，以閃電般的速度同俄羅斯達(dá)成共識，將《新削減戰(zhàn)略武器條約》延長五年;啟動與伊朗的談判，試圖回歸伊朗核協(xié)議;完成對朝鮮的政策評估，嘗試與朝恢復(fù)接觸，等等。盡管如此，近年來美國的政策搖擺幅度之大，已經(jīng)足以讓國際社會擔(dān)憂國際軍控秩序的前景。

“國際軍控秩序”曾有的模樣

軍控涉及核武器、生物武器、化學(xué)武器、導(dǎo)彈等多個領(lǐng)域，本文主要討論核軍控相關(guān)的制度安排，也即國際軍控秩序。一般而言，國際軍控秩序由一系列軍控條約和協(xié)定組成，由此確立了軍控相關(guān)的基本規(guī)范，以及相對應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制，同時(shí)主要大國支持這些條約、協(xié)定和機(jī)制。國際軍控秩序與日常生活中的交通秩序異曲同工。按照適用范圍，軍控秩序大致包括即全球、地區(qū)、雙邊三個層次的秩序。

全球性軍控秩序包括涵蓋裁軍、不擴(kuò)散、核試驗(yàn)、核材料等所有領(lǐng)域的基礎(chǔ)性條約和機(jī)制安排，具體體現(xiàn)為已生效的《不擴(kuò)散核武器條約》《禁止核武器條約》《核材料實(shí)物保護(hù)公約》，已締結(jié)但尚未生效的《全面禁止核試驗(yàn)條約》，談了很久仍未達(dá)成共識的《禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料公約》，以及相對應(yīng)的機(jī)制，包括國際原子能機(jī)構(gòu)、《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會、裁軍談判會議、《全面禁止核試驗(yàn)條約》組織等。國際社會在防范核恐怖問題上有很強(qiáng)共識，達(dá)成了一系列條約和聯(lián)合國安理會決議，措施落實(shí)也比較到位。

地區(qū)性核軍控秩序主要體現(xiàn)為世界各地建立的無核武器區(qū)，即，相關(guān)國家通過締結(jié)條約和協(xié)議，共同承諾不研發(fā)、生產(chǎn)、部署、運(yùn)入核武器。目前無核武器區(qū)已覆蓋拉美、南太、非洲、東南亞、中亞和蒙古國。中東各國正就“中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)”進(jìn)行談判，但進(jìn)展緩慢。

除了地區(qū)性的制度安排，還有一些多邊機(jī)制約束各國在核領(lǐng)域的行為，例如限制核材料出口的桑戈委員會、核供應(yīng)國集團(tuán)，防范核恐怖主義的核安全峰會、“防擴(kuò)散安全倡議”等。

雙邊制度性安排主要存在于冷戰(zhàn)期間美蘇和冷戰(zhàn)后美俄之間。兩個核大國的軍控談判經(jīng)歷了一個演進(jìn)過程：從冷戰(zhàn)期間締結(jié)《反導(dǎo)條約》限制研發(fā)部署反導(dǎo)系統(tǒng)，到冷戰(zhàn)結(jié)束后談判劃線協(xié)定區(qū)分戰(zhàn)區(qū)和國家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，再到美國退出條約;從美蘇談判第一階段和第二階段《限制戰(zhàn)略武器條約》，到達(dá)成第一階段和第二階段《削減戰(zhàn)略武器條約》，再到簽署《莫斯科條約》《新削減戰(zhàn)略武器條約》;從冷戰(zhàn)期間談判締結(jié)《中導(dǎo)條約》到特朗普政府廢止該條約。目前，美俄之間僅存一個剛延期五年的《新削減戰(zhàn)略武器條約》。美俄在防擴(kuò)散和防范核恐怖領(lǐng)域的合作也曾達(dá)到前所未有的深度和廣度，后來兩國矛盾日漸增多。兩國經(jīng)長期較量還形成了多個對話機(jī)制、爭端解決機(jī)制、視察機(jī)制以及政策透明安排。

逐漸瓦解的共識

國際軍控秩序能夠建立并得到維持，主要是因?yàn)楦鲊谲娍貑栴}上存在基本共識，包括：冷戰(zhàn)兩極格局決定了參與軍控的國家數(shù)量少，易達(dá)成共識;有核國家重視發(fā)展進(jìn)攻能力，并在防御領(lǐng)域采取克制政策，國家間的核關(guān)系相對簡單;各國都意識到核戰(zhàn)爭打不得，也打不贏，因而要防止核沖突;大國在軍控問題上存在基本默契，愿意管控?cái)U(kuò)散并開展有序競爭;無核國家和有核國家愿意接受《不擴(kuò)散核武器條約》確立的“大交易”，實(shí)現(xiàn)和平利用核能、防擴(kuò)散、核裁軍三者之間權(quán)利與義務(wù)的平衡。

維系國際軍控秩序的條件正面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，國際軍控制度建設(shè)的“黃金時(shí)期”一去不返。冷戰(zhàn)結(jié)束后的第一個十年是國際軍控制度建設(shè)高歌猛進(jìn)的階段，美俄達(dá)成核武器裁減條約，并計(jì)劃談判新條約以實(shí)現(xiàn)深度核裁軍;各國同意無限期延長《不擴(kuò)散核武器條約》，并談判達(dá)成《全面禁止核試驗(yàn)條約》，計(jì)劃談判禁止為核武器或其他核爆炸裝置生產(chǎn)易裂變材料的條約，即所謂“禁產(chǎn)公約”。此后，隨著越來越多國家參與軍控議題，以及美國致力于研發(fā)并部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、國會拒絕批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》，裁軍談判會議再無實(shí)質(zhì)進(jìn)展，軍控制度化建設(shè)遭遇瓶頸。

其次，大國關(guān)系的調(diào)整與演變影響國際軍控秩序的效用和效率。美國決意與中國、俄羅斯開展戰(zhàn)略競爭，突出大國在戰(zhàn)略領(lǐng)域的競爭乃至對抗關(guān)系，淡化在防擴(kuò)散、防范核恐怖以及核安全問題上的共同利益，美國甚至出于地緣政治考慮，決定協(xié)助澳大利亞建造核潛艇。大國難以在核問題上展開協(xié)調(diào)合作，如果軍備競賽因此復(fù)活也不算意外。

第三，有核國家和無核國家間的默契動搖，共識被打破。無核國家放棄發(fā)展核武器，前提條件是有核國家承諾“真誠地”談判全面徹底核裁軍，并協(xié)助它們和平利用核能。然而，無核國家認(rèn)為有核國家不愿支持無核國家發(fā)展民用核能，核裁軍進(jìn)展異常緩慢，同時(shí)有核國家過度熱衷于防范核擴(kuò)散。簡言之，無核國家認(rèn)定有核國家享受了太多權(quán)利卻不愿履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。無核國家為施壓有核國家，經(jīng)過不懈努力談判達(dá)成并在聯(lián)合國大會通過了《禁止核武器條約》，試圖讓核武器“非法化”，要求各國銷毀所持有的核武器。

軍控秩序前景未明

隨著技術(shù)的進(jìn)步與擴(kuò)散，先進(jìn)常規(guī)軍事力量開始介入國家間的核關(guān)系，核關(guān)系復(fù)雜化阻滯深度核裁軍。部分有核國家試圖降低使用核武器門檻，核戰(zhàn)爭似乎不僅能“打”，也能“打贏”。大國戰(zhàn)略競爭回歸必然弱化各方軍控合作。

形成于冷戰(zhàn)時(shí)期的“舊秩序”面臨國際政治的“新現(xiàn)實(shí)”，各國在核問題上形成的共識趨于消散，國際軍控秩序面臨解構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。特朗普執(zhí)政期間，美國的政策似乎是要顛覆“舊秩序”;拜登執(zhí)政后宣稱要重建美國在軍控和防擴(kuò)散問題上的“領(lǐng)導(dǎo)地位”，似乎又要拯救“舊秩序”。

國際軍控秩序走向何方難以預(yù)測，但無論是重構(gòu)還是完善，都需關(guān)注先進(jìn)常規(guī)武器對國家間核關(guān)系的沖擊、外空和網(wǎng)絡(luò)等新興“域”與傳統(tǒng)核關(guān)系的交叉、核領(lǐng)域攻防關(guān)系的演進(jìn)、如何處理事實(shí)核武裝國家與現(xiàn)存國際軍控秩序的關(guān)系等問題。國際軍控秩序發(fā)展前景將影響所有國家，中國也需審慎評估具體軍控議題對自己的影響。