財(cái)政支出績效評價(jià)中的滿意度評價(jià)：邏輯與框架

黃振勝 陳正彬

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政支出; 績效評價(jià); 滿意度; 邏輯; 框架

【中圖分類號】 F275? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）22-0016-06

一、引言

政府績效是行政管理學(xué)科領(lǐng)域研究的節(jié)點(diǎn)，基本涵蓋了政府管理的關(guān)鍵問題。政府績效評估是政府管理決策、業(yè)務(wù)流程再造與機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的有效抓手，近年來成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的熱點(diǎn)。2018年9月25日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出要“運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評估評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性”。滿意度評價(jià)正是公眾評判法的主要方法。習(xí)近平總書記指出要建設(shè)讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機(jī)關(guān)，黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。由此可見，人民群眾滿意度是服務(wù)型政府的基本出發(fā)點(diǎn)，是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容。

然而，從我國各省份公布的財(cái)政支出績效評價(jià)報(bào)告來看，服務(wù)對象滿意度的評價(jià)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，在實(shí)踐中存在研究對象不全面和不匹配、技術(shù)手段不成熟、結(jié)果應(yīng)用不充分等問題，無法客觀、公正、科學(xué)、真實(shí)地反映該項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際價(jià)值，且現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定和研究對解決上述問題幫助有限。因此，研究財(cái)政支出績效評價(jià)的滿意度指標(biāo)和測評方法能有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，為推進(jìn)預(yù)算績效管理和建設(shè)人民群眾滿意的服務(wù)型政府提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

早期學(xué)者呼吁把滿意度評價(jià)作為政府績效的重要組成部分。徐友浩、吳延兵[ 1 ]提出要采用顧客滿意度來評估政府績效;彭國甫[ 2 ]認(rèn)為政府部門績效考核指標(biāo)體系應(yīng)包含公眾滿意度，它是政府內(nèi)部管理指標(biāo)不可或缺的一部分;江易華[ 3 ]認(rèn)為具有主觀性和模糊性的公眾滿意度構(gòu)成了公共績效評估指標(biāo)體系中的軟指標(biāo);尤建新、王波[ 4 ]認(rèn)為評估政府績效主要看它滿足了多少社會(huì)和公眾的需要，政府的公共服務(wù)被公眾所接受是政府有績效的必要條件;劉旭濤、孫迎春[ 5 ]認(rèn)為強(qiáng)調(diào)公民滿意度評價(jià)使政府部門明確了對上級和人民負(fù)責(zé)、真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的宗旨。

學(xué)者亦對政府部門如何應(yīng)用公眾滿意度進(jìn)行了研究。徐邦友[ 6 ]認(rèn)為行政績效評價(jià)應(yīng)將滿意度作為最終尺度，并指出了滿意度評價(jià)的相關(guān)關(guān)系;米子川、高岳[ 7 ]對滿意度測評指標(biāo)體系的建立原則、指標(biāo)權(quán)重分布和量化等進(jìn)行了剖析;俞明南等[ 8 ]對如何將滿意度評價(jià)體系引入政府部門做了探討，并聲明建立完善的滿意度反饋系統(tǒng)和監(jiān)督機(jī)制的重要性;尤建新等[ 9 ]運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建了四級指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)，其中將公眾滿意度作為一級指標(biāo)和最終的測評指標(biāo)，并具體化為對政府工作的認(rèn)同感;朱國瑋等[ 10 ]借鑒美國公共部門滿意測評模型，對我國政府部門開展?jié)M意度評價(jià)的適應(yīng)性、工作要點(diǎn)和評價(jià)體系等提出相應(yīng)見解;吳建南、莊秋爽[ 11 ]從美國顧客滿意度指數(shù)在公共部門的應(yīng)用中得到啟發(fā)，對構(gòu)建我國政府部門公眾滿意度評價(jià)體系提出建議，包括加強(qiáng)法律法規(guī)的約束、有層次性地設(shè)計(jì)指標(biāo)、準(zhǔn)確劃分顧客群、恰當(dāng)選擇評價(jià)機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)政務(wù)公開力度等;鄭方輝、吳軼[ 12 ]將公眾對政府的評價(jià)歸納為政府形象、公眾期望、公眾感知質(zhì)量、公眾滿意、公眾抱怨5個(gè)方面，又將每一個(gè)方面劃分為4個(gè)層級。

綜觀前人研究成果，可以發(fā)現(xiàn)政府績效中的滿意度評價(jià)已受到越來越多人的重視，在滿意度評價(jià)內(nèi)涵的界定、必要性及評價(jià)指標(biāo)體系的建立等方面取得了一定成果。由于我國財(cái)政支出績效評價(jià)中滿意度評價(jià)還未形成一套完整的總體框架，評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建雖借鑒了國外學(xué)者及政府的經(jīng)驗(yàn)，但還存在一些不足。因此，財(cái)政支出績效評價(jià)中滿意度評價(jià)有待更深入的研究。

三、財(cái)政支出績效評價(jià)中滿意度評價(jià)的基本邏輯

（一）財(cái)政支出績效評價(jià)中滿意度評價(jià)的歷史邏輯

通過查找滿意度評價(jià)的代表性事件和國家層面對績效支出滿意度的各項(xiàng)規(guī)定，可將滿意度評價(jià)的發(fā)展歷程劃分為如下幾個(gè)階段：

1.萌芽期（1998—2004年）

我國從1998年開始出現(xiàn)“公民評議政府”的活動(dòng)，可視作將滿意度引入政府績效評價(jià)的開端。例如1998年沈陽市組織的“市民評議政府”、1999年珠海市組織的“萬人評政府”、2000年邯鄲市的“市民評議政府及部門問卷調(diào)查活動(dòng)”和廣州市的“市民評政府形象”活動(dòng)、2001年遼源市的“萬名市民評議政府活動(dòng)”、2002年溫州市市民對“48個(gè)市級機(jī)關(guān)部門滿意度測評調(diào)查”和邵陽市的“優(yōu)化環(huán)境綜合測評”、2003年北京市的“市民評議政府”活動(dòng)、2004年底西安市的“網(wǎng)民熱議西安發(fā)展十大教訓(xùn)”活動(dòng)等[ 13-14 ]。這些活動(dòng)的開展對政府工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量的提升都產(chǎn)生了重大影響。這一階段也產(chǎn)生了“甘肅模式”“青島模式”“廣東試驗(yàn)”等[ 15-16 ]，引入了“外部評價(jià)”這一模式，且均覆蓋主客觀兩方面的評價(jià)。同時(shí)，滿意度評價(jià)還導(dǎo)入法治政府績效評價(jià)和財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)中。這一階段是公眾參與政府績效評價(jià)的開端，是地方政府的探索，但中央未出具統(tǒng)一的文件或規(guī)定。根據(jù)吳建南、莊秋爽[ 11 ]的研究，該階段暴露了公眾對評價(jià)對象和指標(biāo)了解有限、評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性難以保證、地方政府對評價(jià)組織與實(shí)施的獨(dú)立性和專業(yè)性不足、評價(jià)結(jié)果重在考核本身而非績效的改善等問題，使得這些活動(dòng)的信度和效度均受到一定影響。

2.探索期（2005—2010年）

2005年，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，規(guī)定公眾評價(jià)法是指對無法直接用指標(biāo)計(jì)量其效果的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查，對各項(xiàng)績效考評內(nèi)容完成情況進(jìn)行打分，并根據(jù)分值考評績效目標(biāo)完成情況的考評方法。此后，財(cái)政部先后印發(fā)一系列文件，分別選擇科技、金融、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)試點(diǎn)工作[ 17 ]。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站的《預(yù)算管理改革三十年回顧》一文可知，截止到2008年，中央共對108個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績效評價(jià)試點(diǎn)工作，涵蓋了74個(gè)部門和20多億元專項(xiàng)資金。這一時(shí)期，財(cái)政支出績效評價(jià)中的滿意度評價(jià)處在探索和測試階段，仍存在參與評價(jià)的專家數(shù)量不足、部分評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)或分值賦予不夠合理、問卷設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、抽樣調(diào)查樣本覆蓋面不夠廣等缺陷。