我國地方生態(tài)環(huán)境規(guī)劃院（所）建設情況與發(fā)展展望

馮燕，李雅婷，王倩，雒鈺昆，吳文俊，王曉婷

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院形勢分析與規(guī)劃評估中心，北京 100012）

引言

“環(huán)境保護，規(guī)劃先行”，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展過程中起到了重要的統(tǒng)領作用。環(huán)境規(guī)劃院（所）對環(huán)境規(guī)劃事業(yè)發(fā)展發(fā)揮重要支撐作用，自2001 年中國環(huán)境規(guī)劃院（原國家環(huán)境保護總局環(huán)境規(guī)劃院）建設以來，山西等一批省（區(qū)、市）和城市先后建立環(huán)境規(guī)劃院（所），聚集一批環(huán)境規(guī)劃人才，形成較為穩(wěn)定的環(huán)境規(guī)劃隊伍。本文設計調(diào)查問卷，面向42 家?。▍^(qū)、市）和部分副省級城市環(huán)境規(guī)劃院（所）開展問卷調(diào)查，通過對調(diào)查問卷進行分析，基本掌握了我國各?。▍^(qū)、市）和主要城市的環(huán)境規(guī)劃院（所）建設情況，研究提出面向美麗中國建設需求的環(huán)境規(guī)劃院（所）建設發(fā)展方向，供各地區(qū)加強環(huán)境規(guī)劃院（所）建設參考。

1 我國地方環(huán)境規(guī)劃研究隊伍和機構建設情況

1.1 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃院（所）性質(zhì)

本次調(diào)查涵蓋全國30 個?。▍^(qū)、市）及成都、大連、杭州、廣州、唐山等12 個地級市。從環(huán)境規(guī)劃院（所）獨立設置情況來看，山東、四川、青海等3 省份單獨成立了環(huán)境規(guī)劃院，天津、山西、甘肅等3 省份規(guī)劃院（所）屬于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)科研機構加掛牌子，江西為生態(tài)環(huán)境科學研究與規(guī)劃院，其他20 個省份及8 個地級市的環(huán)境規(guī)劃院（所）屬于環(huán)境科學研究院內(nèi)設部門，占比達到69%。從單位性質(zhì)來看，42.9%的環(huán)境規(guī)劃院（所）為差額撥款事業(yè)單位，42.9%為全額撥款事業(yè)單位；山西、廣州、青島等5省（市）環(huán)境規(guī)劃院（所）為自收自支事業(yè)單位，寧夏回族自治區(qū)的環(huán)境規(guī)劃院為企業(yè)性質(zhì)。

1.2 主要業(yè)務領域

從主要業(yè)務領域范圍來看，地方環(huán)境規(guī)劃院（所）業(yè)務主要聚焦生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制、生態(tài)環(huán)境形勢分析、規(guī)劃計劃調(diào)度評估考核和環(huán)境政策實踐與應用研究等（圖1）。從項目類別占比來看，66.7%的環(huán)境規(guī)劃院（所）的環(huán)境規(guī)劃類項目占比在50%及以上，其中吉林、甘肅、海南、黑龍江、湖南等5 省份占比超過80%；50%的環(huán)境規(guī)劃院（所）的政策研究類項目占比在20%或以上。從項目來源占比來看，環(huán)境規(guī)劃院（所）主要業(yè)務來源為省級生態(tài)環(huán)境部門以及市縣生態(tài)環(huán)境部門的項目，其次為科研項目，再次為市場咨詢項目。

圖1 環(huán)境規(guī)劃院（所）主要業(yè)務領域詞頻

1.3 人才隊伍建設

42 家環(huán)境規(guī)劃院（所）從業(yè)人員共1621 人。從職稱結構占比來看，正高級職稱人數(shù)占比為9.5%，副高級職稱人數(shù)占比為23.4%。從學歷分布情況來看，博士生占比為8.3%、碩士研究生占比為51%、本科生占比為24%（圖2）。從年齡結構占比來看，環(huán)境規(guī)劃院（所）從業(yè)人員主要年齡段為31～40 歲，50 歲以上人群占比較低（圖3）。大多數(shù)環(huán)境規(guī)劃院（所）編制緊張，會根據(jù)工作需要聘用專業(yè)人員從事業(yè)務工作，人員管理機制較為靈活。

圖2 地方規(guī)劃院（所）員工學歷背景占比

圖3 地方規(guī)劃院（所）員工年齡分布占比

1.4 主要發(fā)展成就

1.4.1 全面支撐了地方生態(tài)環(huán)境保護決策研究

地方環(huán)境規(guī)劃院（所）經(jīng)過20 年發(fā)展，服務決策、服務發(fā)展的能力明顯增強，對地方生態(tài)環(huán)境決策支撐工作發(fā)揮了重要作用。省級五年生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和重點流域、大氣、土壤等要素規(guī)劃均由本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃院（所）承擔或聯(lián)合承擔。在全面支撐省級生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制實施的基礎上，地方環(huán)境規(guī)劃院（所）圍繞地方突出生態(tài)環(huán)境問題，不斷拓展規(guī)劃類型、探索完善規(guī)劃編制技術方法。在規(guī)劃層級方面，不斷向區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，在規(guī)劃領域方面，逐步建立起以綜合規(guī)劃為統(tǒng)領，覆蓋水、海洋、大氣、氣候變化、土壤、固體廢物、噪聲等要素領域專項規(guī)劃，基本形成“縱—橫”交錯的多層面環(huán)境規(guī)劃體系，推出了一批具有全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的研究成果。

1.4.2 支撐保障了國家生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃政策落地實施

地方生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是推動國家生態(tài)環(huán)境規(guī)劃各項目標指標和重點任務落地的重要保障，通過國家對地方的培訓、交流和座談等工作手段，地方規(guī)劃院（所）在支撐規(guī)劃編制的同時，逐步探索建立了規(guī)劃編制—綜合調(diào)度—實施評估—成效考核機制，推動了規(guī)劃目標指標、重點任務和重大工程落實，提高了規(guī)劃效力和可操作性。

1.4.3 推進環(huán)境政策機制創(chuàng)新

地方規(guī)劃院（所）在推動地方生態(tài)環(huán)境政策改革與創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用，在規(guī)劃目標管理、環(huán)境經(jīng)濟政策、市場機制建設、多元治理等方面不斷完善地方環(huán)境治理體系建設，推動地方開展生態(tài)文明建設改革與政策創(chuàng)新。如廣東省院在2009 年建院之初就參與承擔珠三角城市群生態(tài)環(huán)境保護一體化規(guī)劃研究、浙江省院于2015 年開展“兩美浙江”規(guī)劃綱要研究。部分地方規(guī)劃院（所）建立了內(nèi)部刊物，如四川省院建立了《四川省環(huán)境戰(zhàn)略與政策研究專報》等。

1.4.4 培養(yǎng)了一批具有全局思維的綜合型人才

隨著生態(tài)環(huán)境規(guī)劃重要性不斷凸顯，地方環(huán)境規(guī)劃從業(yè)人員從“十二五”的不足600 人，且超過三分之一的人員為兼職[1]，發(fā)展到目前超過千人專職從事環(huán)境規(guī)劃等相關研究，在環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境科學、環(huán)境工程等專業(yè)背景人才基礎上，逐步吸引了經(jīng)濟、生態(tài)、地理信息等多學科背景的技術人才，培養(yǎng)了一批精通政策、熟悉業(yè)務的專業(yè)化復合型人才。

2 發(fā)展過程中存在的不足

2.1 制度和標準體系尚需完善

在法律層面，《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確“縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準并公布實施”，確定了環(huán)境保護規(guī)劃的法律地位。但是在規(guī)劃編制的技術標準、規(guī)范、導則方面，僅以技術指南或編制方案進行“一事一議”，尚沒有國家標準、行業(yè)標準和團體標準規(guī)范技術方法體系，相比城鄉(xiāng)建設、空間規(guī)劃系統(tǒng)的院所而言差距較大。城市規(guī)劃院（所）經(jīng)歷了70 年的發(fā)展歷程，建立了較為完備的法律法規(guī)和技術規(guī)范，確立了從城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃到鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，建立了包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃技術標準》等在內(nèi)的1 項綜合標準、5 項基礎標準、9 項通用標準和47 項專用標準的技術標準和規(guī)范體系[2]。2019 年以來，我國不斷構建和完善統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術標準體系，制定各級各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術規(guī)程，制定實施了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，加快建設“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制管理體系、技術標準體系。

2.2 院所規(guī)范性發(fā)展尚需提升

在從業(yè)資格方面，我國相繼出臺《城市規(guī)劃設計單位資格管理辦法》《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》《土地規(guī)劃機構評選推薦管理辦法》《城市規(guī)劃設計收費標準（試行）》，對城市規(guī)劃院注冊登記管理、資質(zhì)管理、全面質(zhì)量管理和市場行為等進行規(guī)范。一些城市規(guī)劃院改制為國有企業(yè)或者股份制企業(yè)，截至2018 年，全國甲級規(guī)劃機構已從1987 年的不足40 家增長到470 余家，并轉變?yōu)槎喾N經(jīng)營體制并存的多元化局面[3]。全國注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師超過3.5 萬人，其中，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師中60%以上來自規(guī)劃專業(yè)、地理、道路交通、園林綠化等相關專業(yè)。環(huán)境規(guī)劃院（所）沒有建立環(huán)境規(guī)劃編制單位資格管理制度，沒有形成規(guī)范化的咨詢標準，高水平領軍專家較少，地方環(huán)境規(guī)劃院（所）中正高級職稱的技術人才僅占9%，副高級職稱的技術人員僅不到三分之一，技術人員數(shù)量和能力有亟待提高[4]（表1）。

表1 與空間類規(guī)劃院現(xiàn)狀基礎的比較

2.3 作為智庫的基礎建設有待增強

在省級層面，30 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）除西藏外均成立了獨立的環(huán)境科學研究院（所），僅山東、四川、青海、江西成立了獨立的環(huán)境規(guī)劃院（江西為生態(tài)環(huán)境科學研究與規(guī)劃院），天津、山西、甘肅在環(huán)保系統(tǒng)科研機構上加掛環(huán)境規(guī)劃院牌子，其余省份的環(huán)境規(guī)劃院多屬環(huán)境科學研究院的內(nèi)設機構。同時，環(huán)境科學研究院的基礎設施建設也整體明顯好于環(huán)境規(guī)劃院（所），除山西和天津等省份較早起步的環(huán)境規(guī)劃院（所）有獨立辦公用房以外，其他均與環(huán)境科學研究院或其他機構合署辦公，輔助平臺、成果及圖集展示技術等基礎保障能力與同級別環(huán)境科學研究院（所）相比仍差距不小。

2.4 人員隊伍水平尚需提高

進入新發(fā)展階段，環(huán)境管理對決策支持的前瞻性、精準性、科學性要求不斷提高，在規(guī)劃工作不斷趨向以多學科融合、多要素綜合、跨學科研究為特征的發(fā)展過程中，現(xiàn)有的人才隊伍中多為環(huán)境科學、環(huán)境管理等環(huán)境相關專業(yè)，具有政治、經(jīng)濟、社會、法律、信息技術等專業(yè)背景，具有戰(zhàn)略眼光、全局思維和綜合研究能力的復合型人才還不多。此外，各省份環(huán)境規(guī)劃院（所）編制名額少且上升空間有限等因素限制了拔尖人才的引入，人才培養(yǎng)機制和梯隊建設也存在不足。

2.5 技術交流合作尚需加強

自2009 年起，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院倡導建立了全國環(huán)境規(guī)劃院（所）長聯(lián)席會議，每年召開一次，中國環(huán)境科學學會等也建立了中國環(huán)境院（所）長論壇等交流平臺。但以環(huán)境規(guī)劃理念、模型和實踐為主題的學術交流會議相比其他學科仍然數(shù)量較少、類型單一，且多以座談、學術交流等為主，也未形成能推動專業(yè)智庫進行深度政策研究寫作的有效合作機制[5]。此外，相比空間規(guī)劃院（所）而言，尚未形成全國各地“一盤棋”支撐環(huán)境管理決策的局面。各省級環(huán)境規(guī)劃院（所）業(yè)務范圍基本也僅限于本省（區(qū)、市）范圍內(nèi)，在區(qū)域發(fā)展和協(xié)同推進的新格局下，類似區(qū)域間的合作、上下游省份間的聯(lián)合研究仍缺乏。

3 新型智庫建設要求下地方環(huán)境規(guī)劃院（所）發(fā)展展望

3.1 圍繞決策支撐智庫建設定位加強環(huán)境規(guī)劃院（所）建設

當前，我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關鍵時期，立足新發(fā)展階段、完整準確全面貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局需要強化生態(tài)環(huán)境保護管理支撐，科學制定實施生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，提高規(guī)劃引領作用的重要性更為凸顯。下一步，應完善地方環(huán)境規(guī)劃院（所）發(fā)展路徑、職能定位和規(guī)劃體系建設，力求做到“精益求精、注重科學、改革創(chuàng)新”，提升服務綜合決策的能力和水平，積極推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

智庫是國家軟實力的重要體現(xiàn)，反映了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[6]。2015 年黨中央、國務院印發(fā)《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，明確指出要“完善組織形式和管理方式為重點”“建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫管理體制和運行機制”[7]。生態(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)性、整體性特點，決定了生態(tài)環(huán)境保護需要“橫向到邊、縱向到底”[8]?！笆奈濉奔拔磥砀L時期，以生態(tài)環(huán)境規(guī)劃院（所）作為環(huán)境智庫建設的重要組成，優(yōu)化提升管理機制、能力、人才等基礎，構建貫穿國家—區(qū)域—城市，覆蓋基礎研究、規(guī)劃編制、調(diào)度評估、成效考核于一體的“綜合規(guī)劃—專項規(guī)劃—區(qū)域規(guī)劃”規(guī)劃體系，支撐形成以國家院為引領的地方分工明確、各具特色的技術體系，逐步建立定位明晰、結構合理、特色鮮明、規(guī)模適度的規(guī)劃體系布局，是推動生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)美麗中國建設目標的有力推動力。

3.2 提升環(huán)境規(guī)劃院（所）專業(yè)技術能力

生態(tài)環(huán)境保護是推動經(jīng)濟社會全面綠色轉型、建設美麗中國的重要方面，應深刻把握當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，以五年生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為基礎，面向美麗中國建設，系統(tǒng)開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究，加強環(huán)境經(jīng)濟形勢分析，提高綜合分析和預警研判能力，增強政策建議專業(yè)性、建設性、有效性。同時，需要更進一步加強GIS 技術、計量模型、多智能體模型等新技術在環(huán)境規(guī)劃中的應用，推進規(guī)劃行業(yè)數(shù)字化、信息化、智能化發(fā)展[4]。不斷拓展環(huán)境規(guī)劃院（所）發(fā)展布局，提高研究水平和創(chuàng)新能力，推動產(chǎn)出有深度、有見地、可操作的戰(zhàn)略成果，不斷提高支撐環(huán)境管理的綜合決策能力，有效服務國家重大戰(zhàn)略研究，建立一支面向國際一流的環(huán)境規(guī)劃隊伍（圖4）。

圖4 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃學科體系

3.3 健全環(huán)境規(guī)劃院（所）管理制度

在國家層面，從融合與創(chuàng)新兩個維度，加強環(huán)境規(guī)劃院（所）系統(tǒng)布局（圖5），在思維方式、技術手段、組織機制等多方位融合下，通過對技術、服務、人才、機制等規(guī)劃院核心發(fā)展要素的全面提升和優(yōu)化[9]，為地方環(huán)境規(guī)劃院（所）建設釋放更廣闊的發(fā)展空間，提高地方環(huán)境規(guī)劃院（所）建設力度、強度和廣度。逐步建立規(guī)劃編制審批備案、實施過程評估、法規(guī)技術標準體系，推動環(huán)境規(guī)劃院（所）全方位、系統(tǒng)化建設，建立環(huán)境規(guī)劃系統(tǒng)能力建設標準（圖6），推動地方環(huán)境規(guī)劃院（所）高質(zhì)量發(fā)展。

圖5 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度體系

圖6 生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃技術標準體系

3.4 培育和規(guī)范環(huán)境規(guī)劃咨詢服務市場

環(huán)境規(guī)劃作為具有很強專業(yè)性的公共政策，與國家和地方環(huán)境管理密切相關，規(guī)劃目標、規(guī)劃內(nèi)容、環(huán)境數(shù)據(jù)等均有較高的專業(yè)技術要求，環(huán)境規(guī)劃與政策咨詢服務專業(yè)性、應用性強，應積極培育和規(guī)范環(huán)境規(guī)劃政策咨詢服務市場，嚴格市場準入，加強環(huán)境規(guī)劃與政策咨詢機構培訓與管理，積極探索環(huán)境規(guī)劃與政策咨詢機構及人員的資質(zhì)管理機制，切實保障環(huán)境規(guī)劃編制質(zhì)量。

3.5 加強環(huán)境規(guī)劃院（所）人才培養(yǎng)

面對日趨復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，全球對綠色發(fā)展日益重視，環(huán)境規(guī)劃需要吸納跨學科、多領域和多元化的人才，不斷優(yōu)化人才結構，注重培養(yǎng)環(huán)境規(guī)劃復合型人才。在目前環(huán)境規(guī)劃院已有的人才結構基礎上，將法律、經(jīng)濟、管理等專業(yè)的相關人才盡快補充到規(guī)劃編制隊伍中，發(fā)揮各專業(yè)的技術優(yōu)勢，形成專業(yè)化、綜合性的規(guī)劃編制技術團隊。緊密結合環(huán)境規(guī)劃實際需求，強化管理溝通和跨部門協(xié)調(diào)的能力，在形勢分析、溝通協(xié)調(diào)、團隊管理和項目管理等方面加以提升，從單純技術性工作轉向綜合管理，打造適合行業(yè)未來發(fā)展的復合型人才，提升智庫核心能力[10,11]。同時，為適應當今智庫研究更加信息化、數(shù)據(jù)化的發(fā)展趨勢，要充分發(fā)揮不同領域專家特長，加強交流合作，開展聯(lián)合研究，不斷提高環(huán)境規(guī)劃研究的科學性和創(chuàng)造性。建立健全人才激勵機制，強化并不斷完成科研成果轉化力度與機制，創(chuàng)新高端人才的使用和激勵機制。

3.6 搭建環(huán)境規(guī)劃隊伍人才交流合作平臺

健全完善全國環(huán)境規(guī)劃院（所）長聯(lián)席會議制度，嘗試環(huán)境規(guī)劃論壇輪席制度，開展不同層級、不同規(guī)模、不同類型的多類型學術會議。加強人才和技術交流，建立并不斷完善國家—省—市三級環(huán)境規(guī)劃院（所）技術、項目、信息和人才交流方式方法和業(yè)務領域技術銜接。在各類環(huán)境問題的研究及環(huán)境技術的開發(fā)中，加強國家和地方、省級和市縣、其他部門之間的交流，開展技術合作、聯(lián)合研究。完善環(huán)境規(guī)劃院系統(tǒng)專家委員會，邀請國家及各地方、各領域專家進入專家委員會。定期召開技術培訓，加強國家和地方環(huán)境經(jīng)濟形勢分析。創(chuàng)建學術交流刊物，凝練各環(huán)境規(guī)劃院重大科研成果、工作進展及設想，實現(xiàn)信息互享和技術互通。注重培養(yǎng)領軍人才和學科帶頭人、技術骨干等。