污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)踐

薛英嵐，張鴻宇，郝春旭，劉碧云，杜蕓，蔣洪強(qiáng)，楊潔，張巖巖，張靜

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012；2.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；3.天津大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，天津 300350；4.南京工業(yè)大學(xué)，南京 211800）

引言

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中“退二進(jìn)三”和“退城進(jìn)園”等政策的實(shí)施，我國(guó)土壤環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，特別是造成了大量的場(chǎng)地污染問(wèn)題[1]。根據(jù)2014 年發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，全國(guó)土壤總采樣點(diǎn)超標(biāo)率為16.1%。為遏制土壤污染問(wèn)題，2016 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出我國(guó)污染場(chǎng)地防治基本思路為“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，風(fēng)險(xiǎn)管控”。在此思路下，2019 年《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》規(guī)定了污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控修復(fù)的具體內(nèi)容，2020年出臺(tái)的《土壤污染防治基金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2020〕2 號(hào)）也對(duì)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控基金的籌集、管理和使用進(jìn)行了規(guī)定。但在污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐過(guò)程中，由于風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)的過(guò)程較復(fù)雜，前期投入高，收益效率低下[2]，需要基金、稅收、轉(zhuǎn)移支付等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控活動(dòng)進(jìn)行充分的資金支持，并建立多元化和高效的投融資機(jī)制。創(chuàng)新土壤污染防治經(jīng)濟(jì)政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用是土壤污染防治的內(nèi)在要求，也是破解土壤生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、推進(jìn)土壤污染防治管理轉(zhuǎn)型的重要支撐。我國(guó)土壤污染的整治費(fèi)用長(zhǎng)期由政府投入，不僅土壤污染修復(fù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)，而且政府的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。此外，我國(guó)目前的污染場(chǎng)地存在風(fēng)險(xiǎn)管控權(quán)責(zé)不清晰、投融資渠道單一、資金使用范圍和適用條件不明確、追償機(jī)制等配套政策不完善等諸多問(wèn)題[3]。我國(guó)亟須加快土壤污染防治的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索與創(chuàng)新，通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策有效提高土壤污染防治和污染場(chǎng)地修復(fù)和管理效率。

相比而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控始于20世紀(jì)70 年代，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，美國(guó)、歐盟等一系列國(guó)家和地區(qū)均形成了較為完備的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策體系，在法律支持、權(quán)責(zé)確定、資金運(yùn)作管理等方面均積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)[4]，并在政府財(cái)政出資之外開展了多種投融資模式的實(shí)踐[5]，可以為尚處于初創(chuàng)階段的我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定與完善，提供多方面的啟發(fā)與參考。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際上在污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策開展了很多有益的探索。美國(guó)《超級(jí)基金法》建立了超級(jí)基金制度，為污染場(chǎng)地的治理修復(fù)提供了重要的資金保障。德國(guó)建立了土壤污染基金，用于在土壤污染的責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、多主體之間無(wú)法有效確定責(zé)任等情況下，承擔(dān)土壤污染治理工作。荷蘭通過(guò)司法實(shí)踐及《土壤保護(hù)法》確立了修復(fù)成本的可賠償性，為污染者或潛在責(zé)任者提供多種方式的資金保障，如環(huán)境保險(xiǎn)、環(huán)境基金等。日本建立了土壤污染整治基金，專項(xiàng)用于土壤污染治理和修復(fù)，如果土壤污染治理等措施需要資金數(shù)額較大時(shí)，政府還會(huì)對(duì)土地所有者或?qū)嶓w施行稅制優(yōu)惠政策。英國(guó)積極出臺(tái)政策，鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入土壤修復(fù)行業(yè)，并成立了專門為綠色低碳項(xiàng)目融資的投資銀行，還會(huì)邀請(qǐng)社會(huì)第三方共同投資。總體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)起步早，發(fā)展迅速，商業(yè)模式清晰。通過(guò)開辟多元化的經(jīng)濟(jì)政策，有效解決了污染場(chǎng)地修復(fù)的資金需求。

1.1 典型發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系

1.1.1 美國(guó)

1980 年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》，該法案因其中的環(huán)保超級(jí)基金（Super Fund）而聞名，因此又被稱為《超級(jí)基金法》[6]。該法案的建立主要是為了加速危險(xiǎn)廢棄物地塊的清理并追究污染責(zé)任人的法律責(zé)任。其超級(jí)基金的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品稅、環(huán)境稅、常規(guī)撥款、污染責(zé)任者的罰款及利息、其他投資收入等[7]。超級(jí)基金只有特定情況下才能使用，為了使更多的被污染場(chǎng)地得到治理，聯(lián)邦及各州的環(huán)保署對(duì)全國(guó)的污染地塊進(jìn)行了打分評(píng)定，將超過(guò)分值限額的地塊納入國(guó)家優(yōu)先名錄（National Priority List），而超級(jí)基金只對(duì)處于該名錄的污染地塊的修復(fù)工程提供資金支持，且只有在責(zé)任主體無(wú)法確定時(shí)，法案才會(huì)生效，使用基金來(lái)支付治理費(fèi)用。隨著《超級(jí)基金法》逐步深入實(shí)施，美國(guó)又出臺(tái)了《超級(jí)基金修正與重新授權(quán)法案》對(duì)《超級(jí)基金法》進(jìn)行了改進(jìn)，重視并鼓勵(lì)創(chuàng)新型修復(fù)技術(shù)的探索應(yīng)用，包括工程控制技術(shù)（封存與阻隔）、制度控制技術(shù)、監(jiān)控自然衰退技術(shù)等，并增加了進(jìn)口化學(xué)衍生物稅（Imported Chemical Derivatives）和公司環(huán)境收入稅（Corporate Environmental Income）補(bǔ)充信托基金，增加公眾參與度，對(duì)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，成本過(guò)高時(shí)可使用阻隔、隔斷、制度控制等切斷傳播途徑的方式[8]。

隨著對(duì)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的發(fā)展，超級(jí)基金模式雖然為污染治理提供了資金，但是其連帶責(zé)任制度過(guò)于苛刻，促使人們有意避開帶有污染問(wèn)題土地的開發(fā)，反而產(chǎn)生了適得其反的效果。2002 年，針對(duì)這一現(xiàn)象美國(guó)通過(guò)提供更多的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，提出了針對(duì)未得到有效開發(fā)的污染土地的管理模式；通過(guò)了《小企業(yè)責(zé)任減免與“棕地”復(fù)興法》，提出了美國(guó)政府加大對(duì)“棕地”開發(fā)治理的財(cái)政支持，還改變了超級(jí)基金嚴(yán)格的無(wú)限連帶責(zé)任制度，減免周邊土地所有者及未來(lái)購(gòu)買者的責(zé)任；更加明確了污染責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，通過(guò)保護(hù)無(wú)辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，避免了“棕地”的廢棄或閑置等。在鼓勵(lì)“棕地”再利用、促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，美國(guó)又開始了探索地塊綠色治理。2006 年美國(guó)成立了可持續(xù)修復(fù)論壇，通過(guò)一系列可持續(xù)發(fā)展文件的陸續(xù)發(fā)表，推動(dòng)了可持續(xù)發(fā)展的理念與美國(guó)污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控的融合[9,10]，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也更加強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者參與地塊治理的必要性。

在一般性的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控之外，1956 年，美國(guó)還針對(duì)耕地侵蝕出臺(tái)了《土壤銀行計(jì)劃》，該計(jì)劃包含了短期和長(zhǎng)期的停耕激勵(lì)措施[11]：短期內(nèi)，若農(nóng)民自愿停耕一部分耕地，政府將給予相當(dāng)于停耕土地收入的補(bǔ)貼；長(zhǎng)期上，農(nóng)民將一部分耕地進(jìn)行植樹造林，每年可獲得政府補(bǔ)貼，類似于退耕還林的生態(tài)補(bǔ)償制度。在政策出臺(tái)的5 年內(nèi)，通過(guò)《土壤銀行計(jì)劃》的實(shí)施，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了2870 萬(wàn)英畝①英畝，英美制面積單位，一般在英國(guó)、美國(guó)等地區(qū)使用，1 英畝=0.004 047 平方千米=4 046.864 798 平方米。的耕地休耕保護(hù)，通過(guò)與農(nóng)民簽訂合同促進(jìn)了更長(zhǎng)期的退耕還林還草。

1.1.2 德國(guó)

德國(guó)自1975 年以來(lái)就在污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控方面進(jìn)行了一系列探索，隨著德國(guó)魯爾區(qū)出現(xiàn)大量“棕地”，為了解決土地污染問(wèn)題，魯爾區(qū)對(duì)“棕地”進(jìn)行了大規(guī)模的修復(fù)整治和再利用，并逐步形成了污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策體系[12]。在污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控政策方面，德國(guó)實(shí)行的是“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，環(huán)保局在獲取土壤或地下水污染對(duì)人體健康或環(huán)境造成的損害事實(shí)后，會(huì)直接下達(dá)土壤調(diào)查和修復(fù)治理的命令。如果企業(yè)拒絕清除自身造成的污染危害，可以直接進(jìn)行處罰，如有異議，可以申請(qǐng)法院裁決。責(zé)任人不僅要承擔(dān)土壤修復(fù)治理的費(fèi)用，如果土壤和地下水對(duì)人體和周邊環(huán)境造成了危害，還需要承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)歷史遺留的無(wú)責(zé)任主體地塊，由土壤保護(hù)部門進(jìn)行調(diào)查和修復(fù)治理，費(fèi)用由政府承擔(dān)[13]。

為支持污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控政策，德國(guó)的聯(lián)邦與各州政府都有關(guān)于土壤保護(hù)與污染場(chǎng)地治理的專門法律和相關(guān)法律。為解決土壤保護(hù)以及歷史遺留問(wèn)題，1998 以來(lái)，德國(guó)制定了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》及《土壤保護(hù)和工業(yè)污染場(chǎng)地處理?xiàng)l例》等土壤保護(hù)的專門法律法規(guī)，明確了土壤污染基金等制度的詳細(xì)內(nèi)容，資金來(lái)源包括產(chǎn)品消費(fèi)稅、有害廢棄物特別稅、污染責(zé)任者的罰款及利息、政府和企業(yè)投資等，支持范圍包括土壤或地下水污染的場(chǎng)地，為土壤治理進(jìn)行保駕護(hù)航[2]。為解決污染場(chǎng)地修復(fù)資金短缺問(wèn)題，德國(guó)政府支持公司和城市政府形成了PPP 合伙制關(guān)系，共同推動(dòng)“棕地”治理和工業(yè)區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目。政府出資部分主要用于項(xiàng)目規(guī)劃、改善地塊及周邊環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)資金則用于地塊土壤修復(fù)治理及再開發(fā)。目前，德國(guó)每年大約會(huì)在土壤污染治理工作中投入16億馬克，另外還有一些政府財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及優(yōu)惠性貸款等[14]。

1.1.3 荷蘭

荷蘭的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控始于20 世紀(jì)80 年代，以Lekkerkerk 污染事件為開端①19 世紀(jì)70 年代荷蘭萊克科克地區(qū)（Lekkerkerk）發(fā)生土壤污染事件，迫使當(dāng)?shù)?500 名居民被緊急疏散。。Annemarie 等[15]分析了荷蘭污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控政策實(shí)施的社會(huì)成本效益，并提出了若干土壤修復(fù)資金替代方案，具體分析了每種方案的優(yōu)劣，對(duì)荷蘭土壤修復(fù)資金保障機(jī)制完善有重要作用。Tore 等[16]介紹了荷蘭污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)濟(jì)政策的基本原則，以及有效利用財(cái)政資源治理和修復(fù)被污染場(chǎng)地的路徑。Marjolein 等[17]指出城市重建屬于地方政府責(zé)任，通過(guò)一系列重點(diǎn)項(xiàng)目的分析，評(píng)估了荷蘭政府參與地方重建的情況。隨著民眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，荷蘭污染土壤修復(fù)法律制度也逐漸完善。從最開始的“一刀切”修復(fù)到統(tǒng)一“標(biāo)準(zhǔn)值”，采取因地施策的政策管理手段，再到基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施修復(fù)管理，最終形成了以土壤環(huán)境保護(hù)法和土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為核心，以土壤/場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)體系和監(jiān)管制度[18]。

1.2 典型投融資模式與機(jī)制

早在20 世紀(jì)70 年代，英國(guó)就開始對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行研究和治理[19]，隨后美國(guó)、法國(guó)緊跟其上。由于棕地治理需要龐大的資金投入，歐美國(guó)家除了財(cái)政投入，還引入各類社會(huì)資本，通過(guò)長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐，形成以下四種較為通用的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控投融資模式，如表1 所示。

表1 國(guó)外典型污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控投融資模式分析

近年來(lái)，在以上傳統(tǒng)的投融資模式之外，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家積極倡導(dǎo)污染場(chǎng)地治理中的EOD（Ecological Office District）模 式 和PPIP（Public Intermediary Private Partnerships）模式。EOD 模式以生態(tài)資源保護(hù)和利用為導(dǎo)向，兼顧生態(tài)環(huán)保建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)向公眾提供生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間及相關(guān)服務(wù)來(lái)獲取相關(guān)收益[22]，一般采用中央財(cái)政、地方財(cái)政、國(guó)家開發(fā)銀行、各類商業(yè)銀行貸款等作為污染場(chǎng)地的資金來(lái)源，其突出優(yōu)點(diǎn)就是可以利用生態(tài)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，并且因地制宜做出決策。PPIP 模式在政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式的基礎(chǔ)上引入第三方組織，作為政府與社會(huì)資本機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)者，為數(shù)量龐大的小額私人資本參與棕地治理提供途徑，PIPP 模式的資金來(lái)源廣泛，除了中央專項(xiàng)基金、稅收優(yōu)惠、企業(yè)資金，還鼓勵(lì)和提倡金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)外投資者前來(lái)投資[23]，其突出優(yōu)點(diǎn)就是可以減緩政府財(cái)政壓力，提高資金使用效率。

2 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與實(shí)施進(jìn)展

2.1 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究進(jìn)展

2.1.1 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策框架研究

隨著污染場(chǎng)地的治理修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐的不斷深入，資金匱乏成為阻礙我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控有效實(shí)施的瓶頸[14]，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)缺乏有力的政策驅(qū)動(dòng)，污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策逐漸得到學(xué)界重視，部分學(xué)者對(duì)污染場(chǎng)地的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的框架進(jìn)行了研究。高彥鑫等[24]在借鑒國(guó)外超級(jí)基金制度、棕地資金管理制度的基礎(chǔ)上，提出適用于我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的經(jīng)濟(jì)政策制定原則、管控融資機(jī)制、運(yùn)作模式和治理范圍等，初步構(gòu)建了我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的資金框架。王紅旗等[25]揭示了我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)產(chǎn)業(yè)面臨的資金瓶頸，如資金投入不足、來(lái)源單一、分配不合理等，對(duì)比了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在融資政策和機(jī)制上的差距，提出包括稅收減免政策、預(yù)算內(nèi)財(cái)政補(bǔ)助政策、專項(xiàng)發(fā)展基金政策、技術(shù)引進(jìn)減免關(guān)稅政策、政府綠色采購(gòu)政策等一系列污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策，并倡導(dǎo)推行PPP 模式和污染場(chǎng)地綠色金融。馬中等[26]基于《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中“受污染耕地安全利用率達(dá)到95%”目標(biāo)，測(cè)算了2021—2030年我國(guó)耕地安全利用和修復(fù)的資金需求，并從財(cái)政投入機(jī)制、充分發(fā)揮土地資源屬性、改變污染耕地土地使用性質(zhì)等角度提出耕地修復(fù)資金的有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

2.1.2 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控基金制度研究

在眾多類型的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策中，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)設(shè)立長(zhǎng)效、可持續(xù)的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控基金制度，作為風(fēng)險(xiǎn)管控和污染修復(fù)的資金來(lái)源保障，并以此為主題開展了一系列相關(guān)研究。藍(lán)虹等[27]首先提出構(gòu)建我國(guó)政府性土壤修復(fù)信托基金，并配套提出了基金運(yùn)行的法律基礎(chǔ)、資金來(lái)源和管理機(jī)制。董戰(zhàn)峰等[28]針對(duì)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》巨大的基金需求，在總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治基金實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)國(guó)家土壤污染防治基金方案，包括設(shè)計(jì)思路、資金來(lái)源、基金規(guī)模、管理機(jī)制、使用范圍和基金監(jiān)管等。在2020 年多部委出臺(tái)《土壤污染防治基金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2020〕2 號(hào)）后，周志方等[29]從“央地分權(quán)”視角研究了土壤重金屬污染修復(fù)基金組織機(jī)制，并基于收支平衡提出了我國(guó)土壤污染修復(fù)基金預(yù)算管理體系[30]，在《土壤污染防治基金管理辦法》的原則性要求上，拓展了污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控基金的應(yīng)用范圍和運(yùn)行形式。

2.1.3 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控投融資模式研究

投融資模式上，我國(guó)學(xué)者對(duì)于污染場(chǎng)地修復(fù)投融資方面的研究主要集中在投融資模式的類型、資金來(lái)源，以及對(duì)投融資模式創(chuàng)新的一些探討。王云[31]認(rèn)為我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控投融資模式包括污染方付費(fèi)、收益方付費(fèi)、政府財(cái)政出資回購(gòu)、PPP 模式、產(chǎn)業(yè)基金、專項(xiàng)治理債券等。在資金來(lái)源方面，張紅振等[32]提出污染場(chǎng)地修復(fù)投融資模式的資金來(lái)源包括五方面：第一，國(guó)家土壤專項(xiàng)資金的投入；第二，部分發(fā)達(dá)地區(qū)主要的資金來(lái)源為政府直接出資，而某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以PPP 等融資模式為主；第三，房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)污染場(chǎng)地修復(fù)投融資；第四，關(guān)于土地污染狀況調(diào)查和管理體系強(qiáng)化的投資；第五，園區(qū)工業(yè)環(huán)境管理等。雖然我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)投融資模式發(fā)展起步晚，但圍繞投融資模式創(chuàng)新的研究仍在不斷探索中，孫院貞[33]認(rèn)為污染場(chǎng)地修復(fù)投融資模式需注入社會(huì)資本從而得以創(chuàng)新，如修復(fù)+拿地、修復(fù)+開發(fā)+運(yùn)營(yíng)PPP、修復(fù)專項(xiàng)債、專項(xiàng)基金、農(nóng)田與礦山修復(fù)模式創(chuàng)新等。王妍[34]通過(guò)研究我國(guó)有色金屬工業(yè)土壤重金屬污染防治現(xiàn)狀，探索解決資金不足的方式，如EOD、PPP 等商業(yè)模式。

2.2 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐進(jìn)展

我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐與發(fā)達(dá)國(guó)家相比起步較晚，根據(jù)相關(guān)政策出臺(tái)和措施實(shí)踐情況，可大致分為兩個(gè)階段：

2.2.1 起步階段（2004—2015 年）

2015 年以前，我國(guó)對(duì)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策關(guān)注程度不足，只是對(duì)污染場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)管控提出了要求，這些要求散見于我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門出臺(tái)的指導(dǎo)意見中，如2004 年原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》（環(huán)辦〔2004〕47 號(hào)）[35]和原環(huán)境保護(hù)部于2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕48 號(hào)）[36]。2012 年，原環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，初步確定“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，將企業(yè)搬遷土壤環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)等所需費(fèi)用列入企業(yè)搬遷成本或土地整治成本[37]。

2.2.2 發(fā)展階段（2016 年至今）

2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確我國(guó)土壤污染防治思路為“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”，污染場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)管控制度及配套的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策逐漸得到重視。2018 年8 月，我國(guó)發(fā)布《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，將建立土壤污染防治基金制度從法律層面正式提上日程。

在國(guó)家層面，2020年1月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部委聯(lián)合印發(fā)了《土壤污染防治基金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2020〕2 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《基金管理辦法》）[38]，這是我國(guó)首次出臺(tái)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)域的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。《基金管理辦法》將土壤污染防治基金明確為政府投資性質(zhì)的基金，其設(shè)立、運(yùn)作、終止和退出需遵循市場(chǎng)化要求，并鼓勵(lì)社會(huì)資本的加入；基金運(yùn)營(yíng)和管理方案由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境等部門共同制定，采用績(jī)效管理模式，監(jiān)督機(jī)構(gòu)為省級(jí)財(cái)政部門和有關(guān)業(yè)務(wù)部門?！痘鸸芾磙k法》的出臺(tái)為各?。▍^(qū)、市）設(shè)立污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控基金提供了原則和框架。

在省級(jí)層面，吉林、湖南和江蘇等省份陸續(xù)設(shè)立了省級(jí)土壤污染防治基金，實(shí)施情況如表2 所示?？梢钥闯?，目前省級(jí)層面的土壤污染防治基金規(guī)模在數(shù)億至數(shù)十億之間，首期均為省級(jí)財(cái)政出資認(rèn)繳，后面陸續(xù)放開社會(huì)資本進(jìn)入。與各地區(qū)龐大的污染場(chǎng)地修復(fù)資金需求相比，目前的資金規(guī)模顯然遠(yuǎn)不能滿足，因此基金的投資運(yùn)營(yíng)原則一般為優(yōu)先投資有收益的風(fēng)險(xiǎn)管控項(xiàng)目，力推“滾動(dòng)回收使用”模式。但由于推出時(shí)間尚短，目前還未有明確項(xiàng)目支持的案例。

表2 我國(guó)省級(jí)土壤污染防治基金實(shí)施情況

2.3 小結(jié)

發(fā)達(dá)國(guó)家從20 世紀(jì)80 年代起即建立了污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策體系，經(jīng)過(guò)40 余年的完善，目前已形成了較為完善制度體系，并逐步融合可持續(xù)發(fā)展理念，在責(zé)任界定、管理模式、綠色治理等方面開展改革，在一定程度上達(dá)到了效率和公平的平衡。我國(guó)在此領(lǐng)域研究與實(shí)踐起步較晚，國(guó)內(nèi)研究主要著眼于梳理和總結(jié)國(guó)外相關(guān)政策制度的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)際需求提出政策建議。實(shí)踐方面，在2018 年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》中才正式提出建立土壤污染防治基金制度，2020 年發(fā)布了國(guó)家層面的《土壤污染防治基金管理辦法》，截至目前僅有三個(gè)省份出臺(tái)了《基金管理辦法》的省級(jí)實(shí)施細(xì)則；在實(shí)施角度，《基金管理辦法》也未能對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)、使用條件和監(jiān)督內(nèi)容等做出明確規(guī)定?？傊覈?guó)的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與國(guó)外相比尚存在較大差距。

3 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系完善建議

根據(jù)前文總結(jié)的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的國(guó)外實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐情況，對(duì)我國(guó)相關(guān)政策體系提出以下建議，并形成如圖1 所示的政策框架。

圖1 我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架建議

3.1 建立完善的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控體系

發(fā)達(dá)國(guó)家污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，已形成了包括基金、補(bǔ)貼、稅費(fèi)激勵(lì)、“土壤銀行”“5 年回顧”等多形式、全階段的政策體系，有效控制了污染場(chǎng)地對(duì)人居、農(nóng)耕和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國(guó)在2016 年確定“風(fēng)險(xiǎn)管控”的場(chǎng)地污染控制思路后，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尚處于起步階段，僅于2020 年出臺(tái)了基金的管理辦法，缺乏其他形式的經(jīng)濟(jì)支持政策。建議在全面總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快建立我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控體系，從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、基金、綠色金融等方面健全完善政策體系，并加強(qiáng)與場(chǎng)地調(diào)查、監(jiān)測(cè)、修復(fù)等相關(guān)制度和政策銜接。

3.2 明晰污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的權(quán)責(zé)歸屬

美國(guó)《超級(jí)基金法》自出臺(tái)以來(lái)就規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的責(zé)任歸屬，并明確了只有責(zé)任主體無(wú)法確定時(shí)，才使用基金來(lái)支付治理費(fèi)用，在2002 年又優(yōu)化了超級(jí)基金的無(wú)限連帶責(zé)任制度，更加明確了污染責(zé)任人和非責(zé)任人的界限。我國(guó)在《土壤污染防治法》中的多項(xiàng)條文中規(guī)定了土壤污染責(zé)任人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的一系列責(zé)任，但并未對(duì)“土壤污染責(zé)任人”進(jìn)行充分明確。在實(shí)踐過(guò)程，“污染者付費(fèi)”的原則并沒(méi)有得到充分落實(shí)，如常州“毒地”案最終判決結(jié)果為三家化工企業(yè)作為土壤污染責(zé)任人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，但3.8 億元的修復(fù)費(fèi)用則由新北區(qū)政府承擔(dān)，在加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)變相將風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了公眾。因此，建議未來(lái)在立法和政策頂層設(shè)計(jì)中進(jìn)一步明晰污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的權(quán)責(zé)歸屬，確定場(chǎng)地污染者和控制者的責(zé)任范圍，在保證風(fēng)險(xiǎn)管控資金充足的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平原則。

3.3 拓寬風(fēng)險(xiǎn)管控投融資資金來(lái)源

發(fā)達(dá)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)管控資金來(lái)源非常多元化，為污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控提供有效的財(cái)力保障。此外，在資金籌集中還注意發(fā)揮社會(huì)公眾作用，積極引入社會(huì)資金擴(kuò)充基金。相比之下，我國(guó)《土壤污染防治基金管理辦法》僅規(guī)定“省級(jí)財(cái)政通過(guò)預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立”，投融資渠道較為單一。資金不足是長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的重要原因，而這一事業(yè)其本質(zhì)還包含公益性質(zhì)，因此，建議在污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策框架中廣泛納入環(huán)境稅費(fèi)、土地出讓金、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)等政策工具，并積極引導(dǎo)社會(huì)資本出資，在政策層面擴(kuò)寬風(fēng)險(xiǎn)管控資金來(lái)源，保證資金支持的風(fēng)險(xiǎn)管控項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。

3.4 規(guī)范污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控資金運(yùn)營(yíng)

發(fā)達(dá)國(guó)家在污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，積累了豐富的資金運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)《超級(jí)基金法》對(duì)基金的支付范圍進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，并界定了適用的場(chǎng)地范圍；德國(guó)的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》也對(duì)基金的四項(xiàng)適用范圍進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，并規(guī)定由經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。我國(guó)在《土壤污染防治基金管理辦法》中僅將農(nóng)用地和土壤污染責(zé)任人（或土地使用權(quán)人）無(wú)法認(rèn)定作為土壤污染防治基金的適用范圍，沒(méi)有從土壤環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估角度對(duì)擬應(yīng)用對(duì)象進(jìn)行充分評(píng)估，也很難保證發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，能有充足的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)最小化管控。此外，對(duì)管控資金的申請(qǐng)主體、使用程序等也沒(méi)有做出具體的說(shuō)明。因此，建議規(guī)范污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控資金運(yùn)營(yíng)，從管理機(jī)構(gòu)、資金啟用條件、使用范圍等方面完善風(fēng)險(xiǎn)管控資金的運(yùn)作制度，使污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的資金支持得到良性管理。

3.5 拓展污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控投融資模式

近年來(lái)，歐美國(guó)家在傳統(tǒng)的政府出資模式之外，還積極開展了EOD 和PPIP 等新型污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控投融資模式，有效降低了政府在污染場(chǎng)地治理方面的財(cái)政壓力，提高了資金使用效率。建議我國(guó)在現(xiàn)有污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策中積極擴(kuò)展投融資模式，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控項(xiàng)目施行PPP 模式，創(chuàng)新綠色金融機(jī)制，借鑒大氣、水等其他污染介質(zhì)中的綠色債券、綠色信貸等實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，豐富污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的投融資模式，緩解污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的經(jīng)濟(jì)壓力。

3.6 構(gòu)建污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估機(jī)制

美國(guó)在《超級(jí)基金法》基礎(chǔ)上制定了較為完善污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控的費(fèi)用效益評(píng)估機(jī)制（《綜合5 年回顧指南》），具體評(píng)估的內(nèi)容包括評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)項(xiàng)目的投資、環(huán)境毒理學(xué)效益、周邊房地產(chǎn)效益，以及項(xiàng)目執(zhí)行的效率等，同時(shí)美國(guó)環(huán)保署等相關(guān)機(jī)構(gòu)開發(fā)了大量的費(fèi)用效益估算模型（如RACER、SmartSampling 等），有效支撐了污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策的高效實(shí)施。相比之下，我國(guó)污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、效益等方面尚缺乏考核評(píng)估機(jī)制，經(jīng)濟(jì)政策的評(píng)估機(jī)制更是空白。建議我國(guó)探索建立污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策的費(fèi)用效益分析機(jī)制，全面評(píng)估政策實(shí)施的投入成本、污染治理效益、經(jīng)濟(jì)效益、健康效益以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合影響等，為優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)濟(jì)政策和下一階段的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)工作提供依據(jù)。