近20 年我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展與實(shí)踐模式

劉桂環(huán)，王夏暉，文一惠，謝婧，張逸凡，華妍妍，朱媛媛，郝春旭

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心，北京 100012）

引言

20 世紀(jì)末21 世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)與環(huán)境問題成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。雖然國(guó)家采取了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政策措施，有力推動(dòng)了生態(tài)狀況的改善，但在實(shí)踐過程中，我國(guó)生態(tài)保護(hù)方面結(jié)構(gòu)性政策缺位的問題越來(lái)越突出，尤其是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策供給不足，這就使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配，導(dǎo)致受益者無(wú)償占有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本，受害者也沒有得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，要解決這類問題，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被提上日程。2006 年，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)合會(huì)）中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組給出了目前較為公認(rèn)的定義，即生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[1-3]。黨的十九屆五中全會(huì)提出，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，我們要乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍?，F(xiàn)代化的兩個(gè)重要標(biāo)志是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，進(jìn)入新發(fā)展階段，作為協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，研究建立聚焦人民共同富裕和人與自然和諧共生的新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是今后生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾较颉?/p>

隨著生態(tài)補(bǔ)償逐漸被提升到越來(lái)越重要的位置，學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯靠焖僭鲩L(zhǎng)，并取得豐碩成果，也出現(xiàn)了大量的研究綜述，但已有綜述文獻(xiàn)大多針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，或者回顧了某一研究領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟M(jìn)展[4-6]。有部分學(xué)者嘗試對(duì)國(guó)內(nèi)期刊已發(fā)表文獻(xiàn)進(jìn)行歸納統(tǒng)計(jì)和總結(jié)，分析的維度主要聚焦在文獻(xiàn)數(shù)量、文獻(xiàn)作者、研究機(jī)構(gòu)、研究領(lǐng)域、基金資助等方面[7,8]，較少專門圍繞研究領(lǐng)域、熱點(diǎn)區(qū)域、政策發(fā)展脈絡(luò)等進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間序列的系統(tǒng)回顧。本文以中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)（CNKI）為數(shù)據(jù)來(lái)源，借助文獻(xiàn)計(jì)量方法對(duì)2000—2020 年發(fā)表的學(xué)術(shù)期刊論文進(jìn)行了系統(tǒng)分析，總結(jié)回顧了具有中國(guó)特色的生態(tài)補(bǔ)償制度體系從起步到不斷成熟的發(fā)展過程，歸納總結(jié)了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫湍Ｊ?，并展望了未?lái)的發(fā)展趨勢(shì)，以期為我國(guó)新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展提供參考。

1 近20 年生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展

1.1 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究熱點(diǎn)領(lǐng)域的主要特征

（1）熱點(diǎn)領(lǐng)域直接受政策導(dǎo)向影響。研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域主要圍繞流域、森林、草原、濕地、耕地、海洋、礦產(chǎn)資源、生物多樣性等，其中以流域和森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯空贾鲗?dǎo)地位，占到了熱點(diǎn)領(lǐng)域總數(shù)的60%，濕地、礦產(chǎn)資源、耕地、草原、生物多樣性、海洋等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繜岫然鞠喈?dāng)，均處于5%～9%范圍內(nèi)（圖1）。森林生態(tài)補(bǔ)償在2000 年已經(jīng)具備一定的研究基礎(chǔ)，2004 年我國(guó)正式建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施之后，森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繑?shù)量驟增，先后在2008 年和2014年達(dá)到研究高峰，這期間正是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度不斷發(fā)展完善的階段。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯客碛趯?shí)踐，2000—2005 年，我國(guó)福建、浙江等省份開始探索流域生態(tài)補(bǔ)償；2005 年，生態(tài)補(bǔ)償被首次納入《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》之后，實(shí)踐需求強(qiáng)烈的流域生態(tài)補(bǔ)償研究逐漸進(jìn)入白熱化階段，到2020 年，該領(lǐng)域研究論文數(shù)量遙遙領(lǐng)先于其他領(lǐng)域，占到重點(diǎn)領(lǐng)域論文總量的1/4。濕地、耕地、草原、生物多樣性、海洋等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償研究大致呈逐年上升趨勢(shì)，且均于2016 年達(dá)到峰值，這與《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31 號(hào)）的政策導(dǎo)向有關(guān)。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償研究自2017 年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，其原因應(yīng)是2017 年先后建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫龋鞯孛鞒隽艘恍┥鐣?huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新模式，礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)的研究更加多元化。

圖1 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域時(shí)間分布情況

（2）不同領(lǐng)域的研究重點(diǎn)基本相同。不同領(lǐng)域的專家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償在概念內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償效果評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展了大量的研究，并在不同案例區(qū)開展實(shí)證研究，各領(lǐng)域因其相關(guān)政策背景和利益需求差異，研究側(cè)重點(diǎn)略有區(qū)別。例如，在流域領(lǐng)域，張惠遠(yuǎn)等[4]較早以實(shí)踐難點(diǎn)和需求視角，系統(tǒng)分析了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，之后對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饾u多元化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是研究重點(diǎn)，主要探討了基礎(chǔ)性的理論方法，或者基于具體的案例開展分析；在森林領(lǐng)域，因林農(nóng)是生態(tài)公益林的管護(hù)者和生態(tài)效益的提供者，學(xué)者對(duì)其參與意愿以及影響因素開展了較多的研究[5]，我國(guó)退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償開始較早且持續(xù)至今，對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)也一直是研究重點(diǎn)；在草原領(lǐng)域，因牧民行為響應(yīng)很大程度影響了政策實(shí)施效果，很多學(xué)者對(duì)牧民意愿、滿意度、期望偏好進(jìn)行了深入研究，2011 年國(guó)家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以后，政策實(shí)施對(duì)牧民生計(jì)影響逐漸成為研究熱點(diǎn)；在濕地領(lǐng)域，濕地銀行受到較多學(xué)者關(guān)注。

生態(tài)補(bǔ)償研究領(lǐng)域熱點(diǎn)如圖2 所示。

圖2 生態(tài)補(bǔ)償研究領(lǐng)域熱點(diǎn)

1.2 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究熱點(diǎn)區(qū)域的基本趨勢(shì)

（1）生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)證分析方興未艾。關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?，最早?cè)重于分析主體功能區(qū)劃背景下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用，國(guó)家實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策之后，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)成為研究的熱點(diǎn)區(qū)域。2013 年，李國(guó)平等[9]首次針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的效果開展了定性和定量分析，之后陸續(xù)有學(xué)者從生態(tài)學(xué)、財(cái)政學(xué)等不同角度分析轉(zhuǎn)移支付政策的成效、不足和改進(jìn)建議。2020年，劉桂環(huán)等[10]系統(tǒng)梳理了12年來(lái)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)了該政策演變特征及完善建議。一些學(xué)者選擇湖北、陜西、青海、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域開展實(shí)證分析，重點(diǎn)通過轉(zhuǎn)移支付政策在該省份的績(jī)效評(píng)價(jià)研究提出政策完善建議。此外，早在2004 年，就有學(xué)者圍繞具體自然保護(hù)區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償研究。2015 年我國(guó)啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)，關(guān)于國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究開始大幅增加，多數(shù)是以三江源、錢江源、神農(nóng)架、武夷山等國(guó)家公園為案例區(qū)開展實(shí)證研究，部分學(xué)者探討了國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償與減貧相結(jié)合的路徑[11,12]。圖3 為生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)。

圖3 生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

（2）區(qū)域重大戰(zhàn)略催生區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究熱潮。隨著國(guó)家啟動(dòng)系列區(qū)域重大戰(zhàn)略，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳仓饾u由省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償上升到促進(jìn)區(qū)域間融合互動(dòng)的層面。2014 年以來(lái)，研究生態(tài)補(bǔ)償如何成為京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的重要途徑是學(xué)界研究的熱點(diǎn)[13]。對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的研究集中在如何以生態(tài)補(bǔ)償解決上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償助推精準(zhǔn)脫貧等方面；長(zhǎng)三角生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯看蠖鄧@研究區(qū)域一體化下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，或基于長(zhǎng)三角城市群、新安江流域、太湖流域等具體區(qū)域開展生態(tài)補(bǔ)償研究。2019 年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展首次提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，之后黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍霈F(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，學(xué)界圍繞黃河流域生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算、水權(quán)交易等方面開展了大量研究?；浉郯拇鬄硡^(qū)因其特殊的地理位置，對(duì)其生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬?duì)較少。圖4 為生態(tài)補(bǔ)償研究區(qū)域熱點(diǎn)圖。

圖4 生態(tài)補(bǔ)償研究區(qū)域熱點(diǎn)

1.3 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)的研究特點(diǎn)

（1）補(bǔ)償主體研究由單一主體向多元主體演進(jìn)。對(duì)補(bǔ)償主體及對(duì)象界定的研究和實(shí)踐普遍將“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”作為原則[14]。對(duì)補(bǔ)償主體的研究通常從生態(tài)環(huán)境的公益性、生態(tài)效益、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等角度出發(fā)，將其分為政府、開發(fā)利用者、生態(tài)效益享用者等類型進(jìn)行研究。對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的研究通常將其分為生態(tài)保護(hù)者、減少生態(tài)破壞者等類型進(jìn)行研究。近5 年來(lái)，對(duì)多元補(bǔ)償主體的研究逐漸增多，逐漸豐富了補(bǔ)償主體研究的方向，與黨的十九大提出的“建立市場(chǎng)化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”相互促進(jìn)。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究?jī)?nèi)容主要包括補(bǔ)償上下限確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法研究、補(bǔ)償?shù)燃?jí)劃分、補(bǔ)償期限選擇、補(bǔ)償空間分配等方面[15]。其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，以使用機(jī)會(huì)成本法的研究最多；其次是使用意愿調(diào)查法和生態(tài)足跡法的研究（表1），二者均為國(guó)際上廣泛使用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法；文獻(xiàn)數(shù)量最少的是基于生態(tài)損害成本的研究，多以海洋、工業(yè)污染為研究對(duì)象，且均為2013 年以后，與2015 年中辦、國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》及近十年對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事故的重視有關(guān)。

表1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（EC）計(jì)算方法

（3）市場(chǎng)化多元化成為補(bǔ)償方式研究的關(guān)鍵詞。在生態(tài)補(bǔ)償方式研究中，以轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償、綜合補(bǔ)償?shù)葹橹?，?duì)補(bǔ)償支付方式進(jìn)行研究。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的研究開展較早，自2010 年開始進(jìn)入高峰期，可能與2009 年財(cái)政部正式印發(fā)《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕433 號(hào)）有關(guān)。在黨的十九大的影響下，對(duì)市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償?shù)难芯孔?015 年變得火熱，且多以碳匯、PPP、排污權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)稅費(fèi)制度、市場(chǎng)交易模式等為關(guān)鍵詞[23]。2008 年生態(tài)綜合補(bǔ)償開始進(jìn)入學(xué)者視野，前期主要側(cè)重于宏觀政策設(shè)計(jì)或綜合效果評(píng)估的研究，之后逐漸與轉(zhuǎn)移支付、多元化補(bǔ)償?shù)汝P(guān)聯(lián)研究較多，《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》（發(fā)改振興〔2019〕1793 號(hào)）印發(fā)以后，生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)难芯扛幼⒅貙?shí)操，以體系和機(jī)制建設(shè)為主。

（4）補(bǔ)償配套機(jī)制逐漸成為研究熱點(diǎn)。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償配套機(jī)制的研究自2005 年起逐漸增多，在近10 年保持較多研究，主要包括補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制等（圖5）。補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的研究常見于跨省域、跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和制度的研究中[24]，多以“組織化”“區(qū)域合作立法”“協(xié)商治理”“利益相關(guān)者”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行研究[25]，部分使用魯賓斯坦議價(jià)模型[26]等方法開展量化研究。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)估的研究由定性研究向定量研究發(fā)展，以指標(biāo)權(quán)重計(jì)算方法為主，評(píng)價(jià)結(jié)果通常為數(shù)值或數(shù)值段，評(píng)價(jià)結(jié)果越來(lái)越精確，但對(duì)時(shí)空尺度考慮較少[27]。

圖5 生態(tài)補(bǔ)償研究關(guān)鍵環(huán)節(jié)熱點(diǎn)

2 近20 年我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展脈絡(luò)

（1）各領(lǐng)域獨(dú)立探索的起步階段。2005 年以前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策相對(duì)分散，概念尚未統(tǒng)一。這一時(shí)期，我國(guó)資源環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)中，相對(duì)“碎片化”地體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?，相關(guān)規(guī)定分散在大氣、海洋、草原、水等各類環(huán)境與資源單行法中，且大多是圍繞某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)計(jì)，沒有統(tǒng)一的概念和主體。一方面是對(duì)污染排放、生態(tài)破壞和資源利用等行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行“以生態(tài)環(huán)境治理、恢復(fù)為目的”的補(bǔ)償性收費(fèi)，如我國(guó)《大氣污染防治法》《海洋法》等規(guī)定的排污費(fèi)、《水法》規(guī)定的水資源費(fèi)等；另一方面是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)助，如我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《退耕還林條例》《草原法》等規(guī)定對(duì)相關(guān)行為提供資金和糧食補(bǔ)助、減征或者免征增值稅等。

（2）政策概念逐漸統(tǒng)一的發(fā)展階段。2006—2014年，國(guó)家建立生態(tài)補(bǔ)償制度這一概念逐漸明確并固化。國(guó)家“十一五”“十二五”規(guī)劃綱要、國(guó)務(wù)院工作要點(diǎn)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要等文件均明確提出要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2009 年起我國(guó)正式建立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；2010 年，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布，明確了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的功能定位和管控要求，既對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供給者的作用進(jìn)行確認(rèn)和認(rèn)定，又對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償制度以維持主體功能提出了迫切需求。之后，在2010年修正的《水土保持法》、2013 年的中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“國(guó)家建立生態(tài)補(bǔ)償制度”這一統(tǒng)一表述逐步成型，2014 年的中央1 號(hào)文件——中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1 號(hào)）第一次在頂層設(shè)計(jì)中明確了全要素、全領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度，同年修正的《環(huán)境保護(hù)法》將“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”正式列為法定制度，2014 年、2015 年的政府工作報(bào)告明確提出要建立并擴(kuò)大上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。在此階段，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度初現(xiàn)雛形，包括森林、草原、濕地、耕地、水源地、流域、水土保持等在內(nèi)的補(bǔ)償范圍得到頂層設(shè)計(jì)的認(rèn)可。

（3）決策部署不斷明確的提速階段。從2015 年起，生態(tài)補(bǔ)償制度的重點(diǎn)領(lǐng)域得以明確，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)路線圖日益明朗。中央密集出臺(tái)了一系列關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要文件，明確重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域，鼓勵(lì)多元化探索（圖6）。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中關(guān)于完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)要求成為近年來(lái)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策的總綱和引領(lǐng)。2016 年印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)指導(dǎo)意見》則強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確了“以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持”的事權(quán)安排。2018 年印發(fā)的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》以及2019 年出臺(tái)的《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度提出新要求，將引導(dǎo)社會(huì)資本投入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域、發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)的自我發(fā)展能力等作為生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)一步拓展的重要突破口。至此，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)從分散、模糊趨于統(tǒng)一，森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域基本明確，生態(tài)補(bǔ)償政策脈絡(luò)基本清晰。2020 年11 月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》及起草說明已向社會(huì)公開征求意見，同年12 月制定發(fā)布的《長(zhǎng)江保護(hù)法》第七十六條對(duì)“國(guó)家建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”進(jìn)行界定和說明，在立法層面進(jìn)一步加快了形成符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的生態(tài)補(bǔ)償制度體系的進(jìn)程。

圖6 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)重要法規(guī)和政策

總體來(lái)看，20 年來(lái)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)從分散體現(xiàn)到明確聚焦、補(bǔ)償領(lǐng)域從單因素起步到綜合布局、補(bǔ)償模式從自上而下到多元參與，政策脈絡(luò)日益清晰，已成為我國(guó)調(diào)節(jié)保護(hù)和發(fā)展利益關(guān)系、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策手段。

3 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式總結(jié)

作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，既有全國(guó)屬性，又具有鮮明的地域?qū)傩浴Ｎ覈?guó)地域遼闊，境內(nèi)既有青藏高原、東北森林、三江源等對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域，又有黃河、長(zhǎng)江、珠江、海河等串聯(lián)市域、縣域乃至省域的區(qū)際利益的流域生態(tài)系統(tǒng)。全國(guó)性及地區(qū)性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并存，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者與受益者往往分屬于不同行政區(qū)劃和財(cái)政級(jí)次，為滿足我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品供給和需求關(guān)系多樣的現(xiàn)實(shí)條件，我國(guó)逐漸形成了政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償模式，市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)生態(tài)補(bǔ)償模式正在形成。

（1）以上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要特征的縱向生態(tài)補(bǔ)償模式。我國(guó)縱向生態(tài)補(bǔ)償主要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償。一方面，在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索的早期階段，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一般是中央政府對(duì)全國(guó)、各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，與生態(tài)建設(shè)工程緊密關(guān)聯(lián)。2001—2003年，國(guó)家陸續(xù)開始對(duì)森林生態(tài)效益、礦產(chǎn)資源、退耕還草、退耕還林開展資金和實(shí)物補(bǔ)償；其后，數(shù)次優(yōu)化政策，陸續(xù)設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、林業(yè)改革發(fā)展資金、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)基金，對(duì)生態(tài)公益林的營(yíng)造、撫育及保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償，并將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到濕地保護(hù)；之后，荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償也相繼建立起來(lái)。另一方面，2008 年起，我國(guó)開始開展國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)主體功能區(qū)劃中禁止開發(fā)區(qū)與部分限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍從2008 年的221 個(gè)縣域擴(kuò)展到目前的818 個(gè)縣，補(bǔ)償資金從60.51 億元提高到2020 年的794.5 億元[10]，用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生，加大生態(tài)扶貧投入，其本質(zhì)是彌補(bǔ)生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)喪失的部分發(fā)展成本，緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾[28]。縱向生態(tài)補(bǔ)償有力保障了重要生態(tài)系統(tǒng)和國(guó)家生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續(xù)增強(qiáng)，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

（2）以流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為主要形式的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式。為促使受益者向生態(tài)產(chǎn)品的提供者支付合理費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)外部性的內(nèi)部化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)不斷探索推動(dòng)生態(tài)關(guān)系密切但不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)間建立起橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，江河等水體串聯(lián)的地區(qū)行政區(qū)域多、利益關(guān)系相對(duì)明晰、良好水資源需求強(qiáng)烈，因此流域上下游地區(qū)政府間關(guān)于水質(zhì)、水資源的轉(zhuǎn)移支付成為橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕憩F(xiàn)形式。2010 年，新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)作為全國(guó)首個(gè)跨省區(qū)域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)正式啟動(dòng)，為地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)行突破性探索；到2020 年年底，福建、廣西、四川等15 個(gè)省份參與開展了10 個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；浙江、江西、四川、吉林、陜西等21 ?。▍^(qū)、市）建立了行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，陜西、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江等4 ?。▍^(qū)）主要針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的渭河、清水江、紅楓湖、赤水河、烏江、穆棱河和呼蘭河等重點(diǎn)流域開展了流域生態(tài)補(bǔ)償。廣西、甘肅、上海、青海等省（區(qū)、市）的部分地市自主開展了流域生態(tài)補(bǔ)償。西藏、新疆2 個(gè)自治區(qū)以及港澳臺(tái)地區(qū)尚未開展流域生態(tài)補(bǔ)償[29]。近期，國(guó)家對(duì)黃河、長(zhǎng)江建立全流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也做出了明確的頂層設(shè)計(jì)。流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償模式有效推動(dòng)和促進(jìn)了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)已成為調(diào)整流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要政策手段。

（3）調(diào)動(dòng)企業(yè)與社會(huì)主體參與積極性質(zhì)的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。單純依靠財(cái)政資金無(wú)法完全覆蓋生態(tài)產(chǎn)品供給成本，生態(tài)補(bǔ)償制度的良性發(fā)展需要全社會(huì)的投入和支持。市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式旨在充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、公眾各方面的積極性，將被保護(hù)的、潛在的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品以自愿交易的形式轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2014 年7 月，我國(guó)在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7 個(gè)?。▍^(qū)）啟動(dòng)水權(quán)試點(diǎn)，截至2020 年，已有15 個(gè)?。▍^(qū)）在省級(jí)或市級(jí)層面推動(dòng)水權(quán)交易建設(shè)[30]。2017 年，新安江綠色發(fā)展基金成立，并向生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化旅游三大領(lǐng)域投資；2020 年，國(guó)家綠色發(fā)展基金正式啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)投向環(huán)境保護(hù)和污染防治、生態(tài)修復(fù)和國(guó)土空間綠化、能源資源節(jié)約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發(fā)展領(lǐng)域。福建省南平市從2018 年起開展“森林生態(tài)銀行”試點(diǎn)，引入社會(huì)資本投入森林保護(hù)和林業(yè)經(jīng)濟(jì)連片運(yùn)營(yíng)。新安江流域上下游的杭黃綠色產(chǎn)業(yè)園合作、杭黃省際旅游合作示范區(qū)建設(shè)，天津與承德的承德應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院、勞動(dòng)力資源供需服務(wù)平臺(tái)共建等做法在產(chǎn)業(yè)、教育等“造血功能”上的新型補(bǔ)償方式取得了一定的成效。

（4）探索增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給者自我發(fā)展能力的生態(tài)綜合補(bǔ)償模式。生態(tài)綜合補(bǔ)償模式是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度提質(zhì)增效的最新探索，通過創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度、發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化等多項(xiàng)任務(wù)，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展更加協(xié)同的補(bǔ)償目標(biāo)，吸納更加多元的補(bǔ)償主體，建立更加高效的補(bǔ)償路徑。2020 年，西藏、甘肅、福建、安徽等10 個(gè)?。▍^(qū)、市）的50 個(gè)縣（市、區(qū)）開始啟動(dòng)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作，以系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作為目標(biāo)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償資金、降低生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成本、提升資金使用效率方面進(jìn)行了有益探索。

20 年來(lái)，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在理論研究支撐下不斷優(yōu)化完善，具有中國(guó)特色的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式逐步形成（圖7）。

圖7 具有中國(guó)特色的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式

4 未來(lái)展望

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”作為綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出了新要求，也給生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展指明了方向。生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度等，需要綜合運(yùn)用生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)以及資源科學(xué)等學(xué)科的交叉融合，目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒饕性趩螌W(xué)科領(lǐng)域，對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)與地理學(xué)、生態(tài)學(xué)相結(jié)合的交叉研究相對(duì)較少[31,32]。建議探索基于多學(xué)科交叉的創(chuàng)新性研究，同時(shí)，將生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)一步與制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等相結(jié)合，以法制化、多元化、市場(chǎng)化和信息化為核心，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償向更加立體、更加縱深和更加系統(tǒng)的方向發(fā)展[33]。

推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹ㄔO(shè)。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律系統(tǒng)性建設(shè)，明確法律關(guān)系主客體及權(quán)利義務(wù)，合理界定生態(tài)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)。不斷修訂完善環(huán)保法與單行法，使其相互銜接并增設(shè)可操作性條款，盡快出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，同時(shí)鼓勵(lì)各地因地制宜出臺(tái)地方立法，科學(xué)設(shè)定補(bǔ)償模式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各相關(guān)單行法和部門法在修編過程中，應(yīng)適時(shí)調(diào)整和納入新的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，例如在正在制定的“黃河保護(hù)法”中，建議明確黃河流域上中下游各方生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任和權(quán)利、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)等基本準(zhǔn)則，為流域生態(tài)補(bǔ)償提供剛性約束。

推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣ㄔO(shè)。進(jìn)一步完善縱向生態(tài)補(bǔ)償制度，根據(jù)不同生態(tài)資源階段性保護(hù)需求和區(qū)域性保護(hù)差異，綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、保護(hù)和治理投入、機(jī)會(huì)成本等因素，確立生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)目標(biāo)。在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等生態(tài)功能重要區(qū)域探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值與資金分配相掛鉤的補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，持續(xù)提升生態(tài)產(chǎn)品“增量”。探索建立“雙向”異地開發(fā)的橫向生態(tài)補(bǔ)償及機(jī)制，在目前保護(hù)地區(qū)到受益地區(qū)共建園區(qū)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品受益地到生態(tài)產(chǎn)品供給地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立合作園區(qū)，形成與供給地資源環(huán)境特點(diǎn)相協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)集群，助推這些地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。圍繞生態(tài)補(bǔ)償顯著的推動(dòng)共同富裕效應(yīng)，注重解決多元主體之間的利益分配問題，確保生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效率最大化，充分體現(xiàn)出補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)出價(jià)值[34]。

推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化建設(shè)。探索建立生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推廣生態(tài)票交易制度，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易，建立更加全面、豐富的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易機(jī)制。積極探索生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)有效融合的創(chuàng)新模式，提升關(guān)聯(lián)土地開發(fā)的市場(chǎng)“溢出”價(jià)值。建立健全保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制及反哺模式，加大對(duì)生態(tài)修復(fù)績(jī)效優(yōu)良地區(qū)和保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升和價(jià)值“外溢”[35]。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化所需的政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)條件、市場(chǎng)條件等實(shí)施保障體系建設(shè)。

推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒒ㄔO(shè)。依托自動(dòng)化、數(shù)字化、信息化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木?xì)化管理。開展生態(tài)產(chǎn)品總量、類型、時(shí)間、空間等方面的監(jiān)測(cè)工作，動(dòng)態(tài)更新生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理投入、機(jī)會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成生態(tài)補(bǔ)償全周期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)提供依據(jù)，為生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)估及預(yù)警、管理提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。