基于陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境管理體系研究

姚瑞華，張曉麗，嚴(yán)冬，徐敏，馬樂寬，趙越

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院海洋生態(tài)環(huán)境管理研究中心，北京 100012）

引言

我國是陸地大國，也是海洋大國。新中國成立以來，黨中央和國務(wù)院高度重視國家海洋事業(yè)和海洋工作，并根據(jù)國內(nèi)外海洋發(fā)展與保護(hù)形勢，及時(shí)調(diào)整海洋管理思路和方略，取得了積極進(jìn)展。歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革，我國海洋生態(tài)環(huán)境管理體系經(jīng)歷了從無到有、從小到大、由弱變強(qiáng)的發(fā)展歷程，海洋生態(tài)環(huán)境綜合管理和協(xié)調(diào)能力顯著增強(qiáng)，國家海洋權(quán)益和海洋生態(tài)安全得到有效維護(hù)和保障。特別是2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將海洋環(huán)境保護(hù)職能調(diào)整到新組建的生態(tài)環(huán)境部，打通陸地與海洋，加強(qiáng)了流域海洋污染防治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，為系統(tǒng)解決陸海生態(tài)環(huán)境治理不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)、不平衡、不聯(lián)動等問題提供了根本保障。中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”的要求，為更有效地支撐陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)，本文回顧總結(jié)分析我國海洋生態(tài)環(huán)境管理歷史變革及特征，立足新時(shí)期我國海洋生態(tài)環(huán)境管理的實(shí)際，從制度體系、協(xié)調(diào)機(jī)制及政策聯(lián)動等角度開展了研究，可為構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)新格局提供參考。

1 我國海洋生態(tài)環(huán)境管理歷程及特征

1.1 管理歷程演變

1.1.1 起始期：海洋管理體系初步建立（20 世紀(jì)60—70 年代）

受新中國成立初期面臨較為惡劣國際形勢的影響，我國海洋事務(wù)的核心是“海防問題”。1964 年，國家海洋局成立（圖1），由海軍代管，主要職責(zé)為海洋科學(xué)調(diào)查，一定程度上限制了海洋局管理職能。這一時(shí)期，海洋生態(tài)環(huán)境管理以維護(hù)國家主權(quán)、海防安全、保障港口和近岸水域秩序?yàn)橹鳎槍π缘亻_展了海洋水文斷面調(diào)查、東海大陸架調(diào)查、遠(yuǎn)海和大洋調(diào)查等，并提出了查清中國海、進(jìn)軍三大洋、登上南極洲的奮斗目標(biāo)[1]。國家海洋局的成立，標(biāo)志著我國海洋生態(tài)環(huán)境管理體制的初步建立。隨著沿海觀測站、海洋氣象預(yù)報(bào)站等納入國家海洋局統(tǒng)一管理，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系初步形成[2]。

圖1 中國海洋生態(tài)環(huán)境管理歷程

1.1.2 發(fā)展期：海洋分級管理體系基本形成（20 世紀(jì)70 年代—21 世紀(jì)初）

1982 年8 月，《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施[3]，這是我國第一部關(guān)于保護(hù)和改善海洋環(huán)境、海洋資源，防治污染損害，維護(hù)海洋生態(tài)平衡的專門性法律，為我國依法開展海洋生態(tài)環(huán)境管理提供了重要的法律依據(jù)。同年12 月，第三次聯(lián)合國海洋法會議通過《聯(lián)合國海洋法公約》，規(guī)定一國可對距其海岸線200 海里的海域擁有經(jīng)濟(jì)專屬權(quán)。1988 年10 月，國務(wù)院確定國家海洋局是國務(wù)院管理海洋事務(wù)的職能部門。1989 年，國家海洋局明確了直屬的北海、東海和南海分局10 個(gè)海洋管區(qū)和50 個(gè)海洋監(jiān)察站的職責(zé)，形成了國家海洋局—海區(qū)海洋分局—海洋管區(qū)—海洋監(jiān)察站4 級管理體系[4]。1998 年，國土資源部成為國家海洋局的主管部門，國家海洋局在海域使用監(jiān)督管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋權(quán)益維護(hù)等綜合管理職能不斷提升。同時(shí)，為了完善海洋管理體制，沿海各省級地區(qū)相繼成立了專司地方海洋工作的廳局級管理機(jī)構(gòu)，海洋生態(tài)環(huán)境分級管理局面初步形成，有效彌補(bǔ)了國家海洋管理機(jī)構(gòu)的不足，提高了管理時(shí)效。1999 年，國家海洋局成立了中國海上監(jiān)察總隊(duì)，依法行使海洋監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，對破壞海洋生態(tài)環(huán)境、侵害海洋合法權(quán)益等相關(guān)違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰。

1.1.3 拓展期：海洋綜合管理及協(xié)調(diào)能力顯著加強(qiáng)（21 世紀(jì)初—2018 年）

隨著國際海洋事務(wù)的發(fā)展變化以及我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢的加劇，《海洋環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)一次修訂（1999 年）、三次修正（2013 年、2016 年、2017年），銜接了國際公約有關(guān)要求，充實(shí)了海洋環(huán)境監(jiān)督管理內(nèi)容，增加了保護(hù)海洋生態(tài)的具體要求，完善了海洋污染事故應(yīng)急制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度等管理規(guī)定[5]。2002 年施行的《海域使用管理法》通過海洋功能區(qū)劃制度、海域使用權(quán)制度、海域有償使用制度等，解決了海域使用中長期存在的“無序、無度、無償”等問題，為加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要的作用。伴隨著海洋管理的工作重心從傳統(tǒng)的資源開發(fā)與利用管理向集中于維護(hù)國家海洋權(quán)益與安全、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境以及應(yīng)對突發(fā)事件等公共事務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)施海洋綜合管理已經(jīng)成為國際和國內(nèi)海洋管理共識[6]。2013 年的機(jī)構(gòu)改革成立了國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)；同時(shí)，重新組建了國家海洋局，全面提升了海洋綜合管理、統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)等職責(zé)能力。2013 年7 月，中國海警局成立，海上綜合執(zhí)法效能日益提升。

1.1.4 深化期：陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系及治理能力初步建立（2018 年至今）

由于長期以來陸海分割管理，導(dǎo)致海洋缺乏從山頂?shù)胶Ｑ蟮南到y(tǒng)保護(hù)和綜合治理，近岸局部海域水質(zhì)長期為劣四類水質(zhì)，已經(jīng)成為制約美麗中國建設(shè)的主要短板之一。2018 年3 月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護(hù)職能調(diào)整到新組建的生態(tài)環(huán)境部；將國家海洋局的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)等自然資源管理職責(zé)整合至國家林業(yè)和草原局，由新組建的自然資源部（對外保留“國家海洋局”牌子）管理，不再保留國家海洋局；中國人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)（對外稱為“中國海警局”），統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)[7]。此次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，基本實(shí)現(xiàn)了陸地和海洋統(tǒng)一監(jiān)管，為陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系及治理能力建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1.2 主要特征

1.2.1 海洋生態(tài)環(huán)境管理體制得到不斷優(yōu)化和整合

近60 年來，我國海洋生態(tài)環(huán)境管理體制不斷完善和發(fā)展，特別是2018 年以來，我國陸地和海洋生態(tài)環(huán)境管理體系和監(jiān)測體系實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌和銜接，執(zhí)法體系實(shí)現(xiàn)了整合和提升。海洋環(huán)境管理體系扭轉(zhuǎn)了“環(huán)保不下海”“海洋不上陸”的局面，基本實(shí)現(xiàn)了與陸域生態(tài)環(huán)境管理的融合和整合，形成了從山頂?shù)胶Ｑ蟮木C合保護(hù)體系；監(jiān)測體系實(shí)現(xiàn)有效銜接和整合，實(shí)現(xiàn)了近岸海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，執(zhí)法體系改變了原有“五龍治?！本置?，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)管與海上維權(quán)執(zhí)法的有機(jī)統(tǒng)一，提升了執(zhí)法權(quán)威和力度。

1.2.2 綜合管理能力與時(shí)俱進(jìn)不斷提升和發(fā)展

隨著認(rèn)識海洋、經(jīng)略海洋能力的不斷提升，國際、國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢的不斷發(fā)展，我國綜合保護(hù)和管理海洋的能力也在不斷提升。我國海洋管理從最初的海洋調(diào)查到海域使用監(jiān)督管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋權(quán)益維護(hù)綜合管理，再到海洋生態(tài)壞境的陸海統(tǒng)籌監(jiān)管、海洋資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的協(xié)同管理，海洋生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制得到不斷健全和發(fā)展。特別是“十四五”以來，生態(tài)環(huán)境部對流域和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)行一體謀劃、一體設(shè)計(jì)和一體推進(jìn)，陸海統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)機(jī)制更順、工作機(jī)制更活。

1.2.3 多層次立體化的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不斷完善和加強(qiáng)

海洋具有整體性、復(fù)合性、流動性、跨區(qū)域性等特點(diǎn)，不能簡單地進(jìn)行人為分割管理，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立海洋生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同部門、不同行政區(qū)之間的協(xié)同共治，共同開展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。國際上普遍是建立高級別協(xié)調(diào)機(jī)制來加強(qiáng)海洋保護(hù)事務(wù)跨部門的協(xié)調(diào)[8]，如美國于2010年成立了高級別的國家海洋委員會[9]、俄羅斯于2004年成立了聯(lián)邦政府海洋委員會、澳大利亞于2003 年成立了海洋戰(zhàn)略管理委員會[10]。我國2013 年成立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會，主要負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。另外，我國還通過建立部門環(huán)保責(zé)任清單、強(qiáng)化海洋執(zhí)法協(xié)作和風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動等措施，不斷加強(qiáng)和完善部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。

2 我國海洋生態(tài)環(huán)境管理存在的主要問題

2.1 陸海統(tǒng)籌的制度體系有待健全

陸源排海缺少以海定陸機(jī)制。重陸地、輕海洋，流域區(qū)域海域聯(lián)防聯(lián)控的思想不統(tǒng)一、目標(biāo)指標(biāo)不銜接、任務(wù)行動不一致等，是長期以來陸海生態(tài)環(huán)境治理效益不疊加、效益不突出的主要原因?；趩栴}導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向確定治理任務(wù)及措施，是生態(tài)環(huán)境管理的主導(dǎo)思路，其中基于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，合理確定陸源排海的目標(biāo)任務(wù)是陸海統(tǒng)籌治理的關(guān)鍵。目前，入海河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)制定多以水功能區(qū)目標(biāo)以及近年來水質(zhì)變化趨勢等確定，對于基于海洋保護(hù)要求的陸源排?？偟⒖偭椎任廴究刂齐m有加強(qiáng)，但仍有不足。

海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域缺乏頂層設(shè)計(jì)。對陸海交互影響、海洋命運(yùn)共同體等內(nèi)在機(jī)理及規(guī)律認(rèn)識不夠，沒有完全落實(shí)好整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的理念和要求。海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域缺乏頂層設(shè)計(jì)，海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)與污染防治的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制尚未建立，部分海洋生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)目標(biāo)、工程內(nèi)容和治理措施相對單一，一些建設(shè)項(xiàng)目還存在拼盤、拼湊等問題，部分區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)成效不顯著。

海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系尚不完善。圍繞生態(tài)環(huán)境部門“政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施、生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督和執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的督察和問責(zé)”四項(xiàng)職能的海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系尚存在諸多不足，陸海銜接的功能區(qū)劃及空間管控體系欠缺，陸海統(tǒng)籌的河口區(qū)監(jiān)測評價(jià)體系缺失，權(quán)責(zé)對等的灣長制管理體系尚未建立，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系與新時(shí)期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要還有一定差距。

2.2 協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制有待完善

國家海洋委員會綜合決策及宏觀調(diào)控能力有所弱化。2013 年機(jī)構(gòu)改革賦予國家海洋局承擔(dān)國家海洋委員會的工作職責(zé)，而在2018 年的機(jī)構(gòu)改革中不再保留國家海洋局，只是對外還保留著“國家海洋局”的牌子，難以繼續(xù)承擔(dān)國家海洋委員會的具體工作，國家海洋委員會綜合決策與宏觀協(xié)調(diào)等功能在一定程度上弱化，不利于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理。

高效順暢的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制亟待完善?，F(xiàn)有的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制多依靠部門間的協(xié)作配合辦法與聯(lián)合行動①如《生態(tài)環(huán)境部與中國海警局協(xié)作配合辦法》，中國海警局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動等。、區(qū)域間框架協(xié)議（如環(huán)北部灣—瓊州海峽海洋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等公益司法協(xié)作的框架協(xié)議等）[11]，在應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及災(zāi)害防治時(shí)發(fā)揮了積極的作用，但是在陸海污染防治與海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的協(xié)同推進(jìn)時(shí)，表現(xiàn)為一定的滯后性和不協(xié)調(diào)性。迫切需要部門間、區(qū)域間、河海間建立“上下互動”“協(xié)作推進(jìn)”“交叉互補(bǔ)”“左右聯(lián)動”的協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建形成權(quán)責(zé)清晰、銜接順暢、協(xié)同高效的聯(lián)動共治格局。

2.3 政策聯(lián)動的疊加效益有待發(fā)揮

陸海政策不協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的問題依然廣泛存在。目前，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策涉及污染源監(jiān)管、生態(tài)空間管控、風(fēng)險(xiǎn)防范以及監(jiān)督管理等領(lǐng)域，陸域政策與現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策在同頻共振、協(xié)調(diào)聯(lián)動和政策疊加等方面還有一定差距，尚未實(shí)現(xiàn)“十個(gè)指頭彈鋼琴”的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有形成有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的政策合力。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，也尚未形成涵蓋規(guī)劃引領(lǐng)、系統(tǒng)施治、嚴(yán)格保護(hù)、防范風(fēng)險(xiǎn)、提升能力、執(zhí)法督察、科研攻關(guān)等方面的一整套政策“組合拳”，迫切需要完善、整合、優(yōu)化和發(fā)展。

3 陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境管理體系框架

陸海統(tǒng)籌是構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境管理體系的根本原則。構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境管理體系就是要不斷鞏固和發(fā)揮體制優(yōu)勢，強(qiáng)化“制度—機(jī)制—政策”之間聯(lián)動，突出體制基礎(chǔ)性、制度約束性、機(jī)制協(xié)同性和政策指導(dǎo)性，核心是建設(shè)陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系及治理能力，途徑是鞏固機(jī)構(gòu)改革形成的體制優(yōu)勢、強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)、完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和增強(qiáng)政策宏觀引導(dǎo)等（圖2）。

圖2 陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境管理體系框架

3.1 發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革形成的體制優(yōu)勢

機(jī)構(gòu)改革將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能并入新組建的生態(tài)環(huán)境部，從管理方式上打通了陸地和海洋，也為系統(tǒng)構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境管理體系奠定了基礎(chǔ)。推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境管理體系建設(shè)的首要任務(wù)是鞏固和深化生態(tài)文明體制改革成果，充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，立足生態(tài)環(huán)境部門職能，圍繞“科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污、依法治污”，不斷提升人員能力、技術(shù)水平、裝備能力等，提升海洋生態(tài)環(huán)境治理能力。以河口海灣為管理單元，強(qiáng)化“河長制”和“灣長制”管理體系銜接，積極拓展和構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動的治理格局。

3.2 加強(qiáng)系統(tǒng)治理的頂層制度設(shè)計(jì)

完善陸海銜接的法律體系。隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深化和持續(xù)推進(jìn)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》正在積極修訂和完善，將重點(diǎn)解決原有體制障礙造成法律制度沖突、管理不協(xié)調(diào)等問題，重點(diǎn)強(qiáng)化陸地和海上污染物排放的統(tǒng)一監(jiān)管，突出入河排污口及入海排污口、入海河流及河口海灣質(zhì)量、陸海生態(tài)空間管控及物種棲息地保護(hù)等“陸海一盤棋”設(shè)計(jì)，確保各項(xiàng)法規(guī)制度執(zhí)行有力、有效。

完善陸海銜接的標(biāo)準(zhǔn)體系。因保護(hù)對象、功能要求等差異性，現(xiàn)行的地表水和海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在監(jiān)測指標(biāo)、取樣頻次、分析方法等方面存在較大差異，造成地方在河口區(qū)環(huán)境質(zhì)量評價(jià)時(shí)存在兩個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)混亂使用、數(shù)據(jù)結(jié)論打架等問題?？紤]到目前我國河口區(qū)邊界不清、河口類型多樣、排污狀況復(fù)雜、流域和海洋交互影響不規(guī)律等特征，國家層面不宜“一刀切”制定統(tǒng)一的河口區(qū)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，宜鼓勵地方積極開展河口區(qū)本底調(diào)查并研究確定河口區(qū)主要生態(tài)功能，建立以生態(tài)功能保護(hù)為核心的綜合評價(jià)體系和方法[11]。

3.3 強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控的工作協(xié)調(diào)機(jī)制

加強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。海洋具有較強(qiáng)的流動性和跨區(qū)域傳輸特點(diǎn)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)通常涉及多個(gè)責(zé)任主體，需要毗鄰海域內(nèi)相關(guān)省份強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)海域、海灣內(nèi)海洋環(huán)境信息、應(yīng)急資源共享和重大工程項(xiàng)目環(huán)評會商等機(jī)制建立，圍繞海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，協(xié)力加強(qiáng)污染防治、生態(tài)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范、災(zāi)害應(yīng)急和監(jiān)督管理等工作，共同保護(hù)同一片海域。

加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動。機(jī)構(gòu)改革把職能相近與業(yè)務(wù)趨同的部門進(jìn)行相對集中，以避免因職能交叉而出現(xiàn)重復(fù)與多頭管理問題。目前，我國涉海管理部門包括生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、交通運(yùn)輸部門等。加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要各職能部門各司其職、各盡其責(zé)，積極開展聯(lián)合執(zhí)法，共同打擊污染海洋環(huán)境和破壞海洋生態(tài)的違法行為，加強(qiáng)聯(lián)動協(xié)同應(yīng)對海上環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及海洋災(zāi)害等問題。

加強(qiáng)河海間統(tǒng)籌聯(lián)動。入海河流攜帶高負(fù)荷通量的污染物傳輸是近岸海域水質(zhì)差的主要原因之一，為有效改善近岸海域水質(zhì)，需要堅(jiān)持“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”原則，需要基于近岸海域水質(zhì)保護(hù)和改善需求，由入海河流流域涉及地市共同制定入海河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)及提升方案，實(shí)行系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌聯(lián)動，一體推進(jìn)、同向發(fā)力，達(dá)到減少入海污染通量，改善近岸海域水質(zhì)的目的。

3.4 完善協(xié)同增效的政策支撐體系

強(qiáng)化海域與陸域相關(guān)政策體系銜接。適時(shí)推動山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理政策向海延伸，系統(tǒng)謀劃美麗河湖及美麗海灣保護(hù)、建設(shè)與管理的配套政策體系，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)流域水生態(tài)恢復(fù)與海洋生物多樣性保護(hù)銜接的政策等，讓各項(xiàng)制度措施有效互動，形成聯(lián)動效應(yīng)，陸、海各項(xiàng)政策互相支撐、各就其位、各負(fù)其責(zé)，逐步構(gòu)建整裝成套政策體系，達(dá)到整合提升和系統(tǒng)集成，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的目的。

4 完善海洋生態(tài)環(huán)境管理體系的優(yōu)先任務(wù)

4.1 構(gòu)建以生物多樣性保護(hù)為核心的海洋生態(tài)環(huán)境管理分區(qū)

統(tǒng)籌中央、地方、高校、科研院所等力量，系統(tǒng)開展海洋生態(tài)本底調(diào)查，構(gòu)建全國海洋生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，實(shí)行常態(tài)化監(jiān)測和定期更新，實(shí)現(xiàn)科研調(diào)查及環(huán)境管理的數(shù)據(jù)整合；基于海洋生態(tài)本底調(diào)查，逐步掌握全國海洋生態(tài)家底，實(shí)現(xiàn)“三清楚”，即對海洋生態(tài)系統(tǒng)的分布格局清楚、對典型生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀與演變趨勢清楚、對重大生態(tài)環(huán)境問題和敏感物種等生物多樣性保護(hù)目標(biāo)及路徑清楚?；诤Ｑ笊鷳B(tài)本底調(diào)查，以生物多樣性保護(hù)為核心，構(gòu)建多層級的海洋生態(tài)環(huán)境管理分區(qū)，為海洋生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理、精準(zhǔn)治污提供支撐。

4.2 建立以氮磷污染物為重點(diǎn)的陸海協(xié)同排放管控制度

落實(shí)國家排污許可管理制度的要求，以海上固定源為重點(diǎn)，明確管理范圍、管理對象、確定管理目標(biāo)等，形成精細(xì)化的海洋污染物排放管控制度。銜接近岸海域海水水質(zhì)保護(hù)與改善要求，對無機(jī)氮及活性磷酸鹽超標(biāo)的近岸海域，以氮磷污染物控制為核心；在強(qiáng)化固定源氮磷污染排放管控的同時(shí)，堅(jiān)持入海河流流域、入海排污口、直排海污染源、海上氮磷污染源等排放控制一體謀劃和同步治理；強(qiáng)化涉氮磷行業(yè)企業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，從嚴(yán)從緊控制氮磷污染排放項(xiàng)目實(shí)施。

4.3 完善以監(jiān)測評估為核心的海洋生態(tài)監(jiān)管制度

圍繞生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的職責(zé)定位，以海洋生態(tài)保護(hù)紅線、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋自然保護(hù)地、關(guān)鍵海洋物種分布區(qū)等為重點(diǎn)，完善海洋生態(tài)監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建監(jiān)管平臺，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)和現(xiàn)場巡查等手段，定期開展海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)的跟蹤監(jiān)測、動態(tài)評估和形勢預(yù)警等，扎實(shí)推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)，全面遏制海洋生態(tài)退化趨勢，不斷提升典型海洋生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。試點(diǎn)推進(jìn)河口區(qū)基于生態(tài)功能保護(hù)的綜合評價(jià)體系[12]，逐步解決河口區(qū)統(tǒng)籌監(jiān)管不足等問題。

4.4 建立以入海河流和海灣為重點(diǎn)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

鼓勵同一海域范圍內(nèi)沿海地市或入海河流流域涉及地市簽訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議，建立跨區(qū)域的污染防治聯(lián)動機(jī)制、重大工程環(huán)評會商機(jī)制，定期組織開展流域、海洋生態(tài)環(huán)境形勢分析和會商，共同加強(qiáng)同一片海域的綜合治理和系統(tǒng)保護(hù)，相互間實(shí)現(xiàn)流域、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息和應(yīng)急資源共享，建立污染防治、生態(tài)保護(hù)和減災(zāi)應(yīng)急等協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成大范圍尺度協(xié)同保護(hù)海域及海灣生態(tài)環(huán)境的工作合力。無機(jī)氮及活性磷酸鹽超標(biāo)的近岸海域，探索在同一海域以及入海河流流域范圍內(nèi)，執(zhí)行嚴(yán)于國家排放標(biāo)準(zhǔn)的氮磷污染排放限值。

4.5 完善以海洋生態(tài)補(bǔ)償和賠償為核心的財(cái)政政策

研究建立綜合性的海洋生態(tài)補(bǔ)償和賠償制度，全面涵蓋海域使用、海洋環(huán)境生態(tài)損害賠償強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、海域水質(zhì)補(bǔ)償（賠償）、入海污染物賠償和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，資金主要用于陸源排海污染防治、海上污染防治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋應(yīng)急防控及海洋監(jiān)測監(jiān)管能力建設(shè)等領(lǐng)域；適時(shí)將跨省流域生態(tài)補(bǔ)償政策向海延伸，建立入海河流斷面水質(zhì)“交接”機(jī)制，根據(jù)河流斷面水質(zhì)及海灣水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行獎懲。同時(shí)，強(qiáng)化海洋生態(tài)損害司法鑒定機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及人才隊(duì)伍等機(jī)制建設(shè)，提升保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的能力和水平。