我國區(qū)域大氣污染防治協(xié)作歷程與展望

燕麗，雷宇，張偉

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所，北京 100012；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境研究中心，北京 100012）

引言

自2013 年來，中國已經(jīng)發(fā)生多次區(qū)域性大面積嚴(yán)重灰霾污染事件，灰霾污染成為中國公眾關(guān)注度最高的環(huán)境污染問題[1,2]。研究顯示，在大氣污染最嚴(yán)重的京津冀區(qū)域，空氣質(zhì)量很大程度上受到周邊區(qū)域的影響。如北京和天津以及河北東部城市，PM2.5受外省（區(qū)、市）影響較大，區(qū)域傳輸對北京和天津的貢獻(xiàn)接近50%。通過模擬發(fā)現(xiàn)京津冀13 個城市O3污染受傳輸貢獻(xiàn)顯著（＞80%）[3,4]。建立橫向跨區(qū)域大氣治理的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制，是解決區(qū)域性大氣污染的重要手段[5]。

黨中央、國務(wù)院對區(qū)域大氣污染防治高度重視，作出了一系列重要部署。2015 年9 月11 日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，完善京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機制，在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出堅持源頭防治、綜合施策、強化多污染源協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理，持續(xù)改善京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、長三角地區(qū)空氣質(zhì)量。因此，建立健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，推動區(qū)域空氣質(zhì)量持續(xù)改善是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

本文系統(tǒng)回顧了我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展歷程，結(jié)合《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）以來我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控主要實踐，總結(jié)了空氣質(zhì)量改善、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、重污染天氣應(yīng)急體系建設(shè)、環(huán)境監(jiān)管模式創(chuàng)新、科技支撐等方面取得的主要成效，基于未來我國區(qū)域大氣環(huán)境管理需求，從綜合管理體系、立法保障、規(guī)劃統(tǒng)籌、信息共享等方面提出進(jìn)一步完善的對策建議。

1 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實踐與發(fā)展

我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)歷了提出、實踐、發(fā)展和完善四個階段，初步構(gòu)建了區(qū)域協(xié)作機制，區(qū)域協(xié)作能力得到提升，但由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控長效管理機制亟待完善，區(qū)域合力治污局面尚未形成。

1.1 區(qū)域協(xié)作理念形成階段（1996—2006 年）

我國區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控最早的實施案例，是在二氧化硫和酸雨控制地區(qū)實施分區(qū)域管理。1996 年，國務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》和《國家環(huán)境保護(hù)“九五”計劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，提出劃定酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)（“兩控區(qū)”）的要求。1998 年國務(wù)院《關(guān)于酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔1998〕5 號），明確了兩控區(qū)的劃定范圍、控制目標(biāo)和控制要求等。

我國大氣污染防治區(qū)域協(xié)作理念的形成始于21世紀(jì)初。2002 年，廣東省和香港特別行政區(qū)政府共同發(fā)布了《改善粵港珠江三角洲空氣質(zhì)素的聯(lián)合聲明（2002—2010）》，確定了區(qū)域空氣質(zhì)量改善的努力方向。在此基礎(chǔ)上，粵港雙方在珠三角地區(qū)，主要在空氣質(zhì)量監(jiān)測、能力建設(shè)、交流培訓(xùn)方面，共同組織開展了大氣環(huán)境管理合作。雙方合作持續(xù)至今，為推動珠三角地區(qū)空氣質(zhì)量率先達(dá)標(biāo)起到了重要作用。2006年《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》提出，將統(tǒng)籌規(guī)劃長三角、珠三角、京津冀等城市群地區(qū)的區(qū)域性大氣污染防治。

1.2 以重大活動為契機，積極探索區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控階段（2008—2020 年）

充分利用重大活動空氣質(zhì)量保障的契機，2008年“綠色奧運”保障，首次打破行政界限，華北六?。ㄊ校┖炇瓠h(huán)境保護(hù)合作協(xié)議，實施省際聯(lián)動、部門聯(lián)動，全面開展大氣污染綜合控制，確保奧運期間北京空氣質(zhì)量明顯優(yōu)于往年同期水平。2010 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），《意見》首次提出建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。《意見》的出臺為上海世博會、廣州亞運會等重大賽事和活動空氣質(zhì)量保障，打破長三角、珠三角地區(qū)行政界限，實施大氣污染省際聯(lián)動、部門聯(lián)動，提供了重要依據(jù)。此后，在2015 年北京“九三”大閱兵、2016年杭州 G20 峰會、2017 年廈門金磚會議、2018 年青島上合峰會、2019 年武漢軍運會等活動中，均開展了區(qū)域性臭氧污染防治實踐，重點針對聯(lián)防聯(lián)控范圍、精準(zhǔn)控制、濃度削峰、聯(lián)動方式等進(jìn)行了探索。根據(jù)舉辦地大氣污染特征和空氣質(zhì)量模擬等方法，劃定不同級別的管控范圍，摸排污染源底數(shù)，建立監(jiān)測預(yù)報、會商研判、應(yīng)急管控以及數(shù)據(jù)實時分享和跨區(qū)域跨部門的聯(lián)動機制[6]。上述成功經(jīng)驗使我國在科學(xué)認(rèn)識和防控能力上收獲了寶貴經(jīng)驗，實踐表明強有力的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與協(xié)同減排是有效遏制區(qū)域性大氣污染的根本出路。

1.3 政策法規(guī)推動區(qū)域協(xié)作不斷深化階段（2012—2020 年）

“十二五”以來，在一系列政策、法律、規(guī)劃的推動下，我國大氣污染防治區(qū)域協(xié)作不斷推進(jìn)。2012年，原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、財政部等聯(lián)合下發(fā)《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，劃定“三區(qū)十群”共13 個大氣污染重點控制區(qū)，提出“建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機制”，深入推進(jìn)大氣污染協(xié)同控制工作。2013 年，國務(wù)院發(fā)布了“大氣十條”，明確提出要建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境管理。在此要求下，京津冀及周邊地區(qū)和長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制先后成立，在實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部門聯(lián)動和地區(qū)協(xié)作，推進(jìn)大氣污染防治工作方面起到了重要作用。2015 年3 月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的治理措施，建立協(xié)調(diào)機制，形成有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的工作格局，為環(huán)境協(xié)同治理提供了政策依據(jù)。我國2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和2015 年修訂的《大氣污染防治法》均明確要求建立重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。2016 年，國家“十三五”規(guī)劃明確提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。2018 年6 月，國務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，更加關(guān)注區(qū)域治理，要求建立完善區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，并提出要制定京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治條例（圖1）。

圖1 政策、法律、規(guī)劃對大氣污染防治區(qū)域協(xié)作的要求

黨的十九屆四中全會將完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制作為堅持和完善生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過中共中央《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”。要求實施“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制就是其中的重要內(nèi)容之一。2020 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，在健全環(huán)境治理監(jiān)管體系中提出，推動跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控。污染防治聯(lián)防聯(lián)控已成為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要工作。

1.4 區(qū)域一體化發(fā)展推動協(xié)作機制不斷完善階段（2013 年至今）

按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，在充分借鑒北京奧運會、上海世博會等空氣質(zhì)量保障成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國先后建立了京津冀及周邊、長三角、珠三角等三大重點區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，建立了信息共享、預(yù)警預(yù)報、應(yīng)急聯(lián)動、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會議等工作制度，同時組織開展區(qū)域大氣污染傳輸影響機制研究，建立區(qū)域大氣環(huán)境管理平臺，推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的科學(xué)決策（圖2）。

圖2 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制

為深入貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展，整合京津冀區(qū)域資源，提升綜合治污能力，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，2018年7 月3 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，標(biāo)志著由國務(wù)院副總理韓正擔(dān)任組長的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，辦公室設(shè)在生態(tài) 環(huán) 境 部（圖3）。同時設(shè)立了京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理機構(gòu)。

圖3 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組組織架構(gòu)

2 聯(lián)防聯(lián)控的工作內(nèi)容和主要成效

為全面落實“大氣十條”和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，針對重點區(qū)域秋冬季污染突出問題，持續(xù)開展了重點區(qū)域秋冬季大氣污染治理攻堅，統(tǒng)一治污措施，推進(jìn)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)一體化建設(shè)、構(gòu)建了完善的重污染天氣應(yīng)急預(yù)警體系、創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管模式、強化科技支撐，從而推動重點區(qū)域空氣質(zhì)量顯著改善。

2.1 各項措施穩(wěn)步推進(jìn)，重點區(qū)域空氣質(zhì)量顯著改善

自2013 年以來，我國陸續(xù)出臺了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017 年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017 年大氣污染防治工作方案》和京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)和汾渭平原秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案等重要文件，對區(qū)域大氣污染防治工作目標(biāo)、重點任務(wù)措施和治理工程等實施統(tǒng)一要求和監(jiān)督考核。全面落實各項減排措施，標(biāo)本兼治，著力推動重點行業(yè)超低排放改造、北方地區(qū)清潔取暖試點、老舊柴油車淘汰等重點工程，推動重點區(qū)域空氣質(zhì)量得到顯著改善。

截至2020 年年底，三大重點區(qū)域共完成5.19 億kW 火電裝機容量超低排放改造、3.95億t 粗鋼產(chǎn)能超低排放改造；完成2532 萬戶散煤替代，實現(xiàn)了京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原兩區(qū)平原地區(qū)散煤基本清零；淘汰國三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)營運中型和重型柴油貨車100 萬輛以上。監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2020 年京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原PM2.5濃度分別為51.3 μg/m3、34.6 μg/m3和48.3 μg/m3[7]，與2015 年相比明顯降低，下降比例分別為35.4%、32.3%和13.5%（如圖4 所示），其中，北京市下降53%，珠三角PM2.5濃度率先達(dá)標(biāo)退出重點區(qū)域。2020 年京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原重污染天數(shù)明顯降低，與2015 年相比，分別降低5.7 個百分點、1.4 個百分點和1.4 個百分點。重污染過程的峰值濃度、污染強度、持續(xù)時間和影響范圍均明顯降低。尤為突出的是2019 年3 月9 日聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《北京二十年大氣污染治理歷程與展望》評估報告，其中強調(diào)北京市在五年內(nèi)實現(xiàn)了國內(nèi)外普遍認(rèn)為難以完成的目標(biāo)，2017 年的PM2.5年均濃度比2013 年下降了35.6%，為世界其他城市的空氣污染治理提供了寶貴經(jīng)驗。

圖4 2015—2020年重點區(qū)域PM2.5濃度變化趨勢

2.2 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)區(qū)域治污合力

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是跨省重點區(qū)域大氣污染治理的出路[8]，2013 年印發(fā)的《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》首次要求位于“三區(qū)十群”的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業(yè)以及燃煤鍋爐項目執(zhí)行大氣污染物特別排放限值；2018 年印發(fā)的《關(guān)于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，在“2+26”城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。目前，固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中有28 項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了大氣污染特別排放限值，基本實現(xiàn)了重點區(qū)域污染防治技術(shù)要求的統(tǒng)一。

重點區(qū)域積極推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2015 年京津冀三地標(biāo)準(zhǔn)化主管部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀區(qū)域共同制定地方標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事項的會議紀(jì)要》（京質(zhì)監(jiān)發(fā)〔2015〕25 號），確定了京津冀區(qū)域統(tǒng)一地方標(biāo)準(zhǔn)制定方式及要求，建立了京津冀區(qū)域環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)合作機制。2017 年京津冀三地共同制定了首個區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)《建筑類涂料與膠黏劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》，并同步發(fā)布實施；長三角出臺了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，積極開展能源供應(yīng)、建筑施工、汽車維修等領(lǐng)域行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定，研究和編制統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)修訂和發(fā)布流程等工作。2018 年 10 月，《長三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》正式簽署，明確了長三角區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的機制。2019 年11 月，長三角環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一體化研討會在上海市召開，在會議上達(dá)成了長三角區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一體化的工作計劃，其中將制藥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)一體化列為規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)之一[9]。2020 年6 月，長三角三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）共同簽署了《協(xié)同推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》，出臺了生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)范性文件，指導(dǎo)三省一市協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)工作。

2.3 區(qū)域重污染天氣應(yīng)對取得實質(zhì)進(jìn)展

2017 年以來，不斷完善重污染應(yīng)對體系建設(shè)，建立三大區(qū)域重污染監(jiān)測預(yù)警中心，形成覆蓋區(qū)域、省、市的三級空氣質(zhì)量重污染監(jiān)測預(yù)警能力，實現(xiàn)了空氣質(zhì)量預(yù)報業(yè)務(wù)化，建成了大氣環(huán)境“空天地”一體化綜合觀測網(wǎng)，實現(xiàn)了實施掌握污染狀況和傳輸規(guī)律，快速分析污染組分和來源。建成了京津冀、長三角、華中、西南、西北等區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報中心，具備7～10 天的空氣質(zhì)量預(yù)報能力，成功保障了北京APEC 會議、南京青奧會、杭州G20 峰會、廈門金磚會議、青島上合峰會、上海進(jìn)博會、武漢軍運會等重大活動的順利召開。

統(tǒng)一了重點區(qū)域預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了重點行業(yè)績效分級管控體系，實現(xiàn)科學(xué)指導(dǎo)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動。陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)對夯實應(yīng)急減排措施的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦大氣函﹝2019﹞648 號）、《重污染天氣重點行業(yè)應(yīng)急減排技術(shù)指南（2020 年修訂版）》（環(huán)辦大氣函﹝2020﹞340 號）等文件，按照分區(qū)指導(dǎo)、分類實施原則不斷推進(jìn)和指導(dǎo)重點區(qū)域開展重污染天氣應(yīng)急預(yù)案修訂工作，強化重污染天氣應(yīng)對，夯實應(yīng)急減排措施和清單；構(gòu)建了重點行業(yè)差異化分級管理體系，建立了覆蓋“2+26”城市、39 個重點行業(yè)、20 多萬家涉氣企業(yè)的應(yīng)急減排清單，不斷提高環(huán)境管理精細(xì)化管理水平，改變了各地應(yīng)急時間不同步、應(yīng)急級別不相同等“應(yīng)景式”混亂的重污染應(yīng)對模式。

集成了立體觀測、氣象、排放、應(yīng)急管控等多源大數(shù)據(jù)，建立重污染天氣應(yīng)急管理技術(shù)支持平臺，實現(xiàn)了污染成因?qū)崟r分析和應(yīng)急效果快速評估。構(gòu)建了預(yù)測預(yù)報、會商分析、預(yù)警應(yīng)急、跟蹤評估的區(qū)域重污染應(yīng)對機制，切實降低了重點區(qū)域重污染天氣發(fā)生頻率和嚴(yán)重程度。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015—2020 年，全國重污染天數(shù)降幅超50%，其中京津冀及周邊地區(qū)重污染天數(shù)比例降低約6%。

2.4 環(huán)境監(jiān)管模式得到不斷創(chuàng)新

為打破行政區(qū)限制，推動重點區(qū)域大氣污染防治工作有序推進(jìn)，自2013 年以來，通過開展聯(lián)查、互查行動，聯(lián)合打擊各類環(huán)境違法行為，妥善協(xié)調(diào)處理環(huán)境事件，并統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法尺度，每年冬季逐月對重點區(qū)域開展專項執(zhí)法檢查，并運用衛(wèi)星和無人機不定期開展檢查，產(chǎn)生了巨大震懾作用。此外，生態(tài)環(huán)境主管部門還與公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，提高執(zhí)法震懾力。2018 年以來，圍繞秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案，形成了強化督查、巡查、專項督查、量化問題規(guī)定、信息公開、宣傳方案“1+6”方案體系，建立了排查—交辦—核查—約談—專項督查的五步法工作機制，重點針對固定源污染環(huán)保設(shè)施運行情況、散亂污企業(yè)取締、自動監(jiān)測設(shè)施安裝運行情況、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行、排污許可證核發(fā)執(zhí)行、機動車及非道路移動機械冒黑煙、黑加油站情況等重點任務(wù)開展定點幫扶。此外，隨著夏季臭氧污染態(tài)勢日益加重，2020 年啟動了夏季臭氧監(jiān)督幫扶工作，旨在聚焦重點區(qū)域，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。

重點區(qū)域結(jié)合各地工作難點和需求，積極開展統(tǒng)一監(jiān)管。2015 年京津冀三地建立聯(lián)動工作機制，確立了定期會商、聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合檢查、重點案件“回頭看”、信息共享這5 項工作機制。每年召開一次聯(lián)動執(zhí)法工作聯(lián)席會，確定下一年的工作重點，不定期組織開展聯(lián)動執(zhí)法。2019 年京津冀三地的聯(lián)動層級進(jìn)一步下沉到縣（市、區(qū)）一級，通州、大興、房山等與河北、天津相鄰的10 個市縣建立了聯(lián)動執(zhí)法機制，對于交界處的環(huán)境問題的解決起到了巨大的推動作用。2021 年京津冀三地率先建立了“京津冀三地新車抽檢抽查協(xié)同機制”，針對三地市場銷售車型，協(xié)同開展環(huán)保一致性檢查和在用符合性抽查，提升監(jiān)管效率，共同推動區(qū)域新車排放達(dá)標(biāo)監(jiān)管。2020 年長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)啟動了“跨省統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法”模式，由浙江省嘉善縣、上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)三地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員組成的綜合執(zhí)法隊，對示范區(qū)開展跨界聯(lián)合現(xiàn)場檢查行動。川渝地區(qū)簽訂了《深化川渝兩地大氣污染防治協(xié)議》，組織毗鄰地區(qū)城市生態(tài)環(huán)境局，對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重大問題開展聯(lián)動交叉幫扶，推動川渝地區(qū)空氣質(zhì)量改善。

2.5 科技支撐取得顯著效果

為進(jìn)一步厘清大氣污染成因，推動京津冀及周邊地區(qū)大氣重污染的突出難點，2017 年原環(huán)境保護(hù)部啟動了“大氣重污染成因與治理攻關(guān)項目”。經(jīng)過三年的不懈研究和探索，初步實現(xiàn)空間上城市尺度、時間上污染過程尺度的大氣污染物理化學(xué)特征精細(xì)化描述，量化污染物一次排放和二次轉(zhuǎn)化對重污染天氣形成的具體作用；開展衛(wèi)星遙感監(jiān)測、網(wǎng)格化監(jiān)管、實地核查等，建立了各類空氣污染源活動水平數(shù)據(jù)庫，編制完成城市區(qū)縣級高精度、高分辨率涵蓋各項污染物的排放清單，實現(xiàn)污染源排放量動態(tài)更新，摸清了污染底數(shù)；建立了“預(yù)測預(yù)報—會商分析—預(yù)警應(yīng)急—跟蹤評估”全過程重污染天氣應(yīng)對技術(shù)體系，全面支撐多部門、多行業(yè)聯(lián)合應(yīng)對和區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動[10]。依托現(xiàn)有健康監(jiān)測項目，通過加密調(diào)查、回顧性分析，精確評估大氣污染，尤其是重污染天氣對不同人群生物效應(yīng)指標(biāo)的影響研究，深化大氣污染對居民健康影響研究。創(chuàng)新科研組織實施機制，開展了“一市一策”跟蹤研究，促進(jìn)科研與應(yīng)用深度融合，有力助推了藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)圓滿收官，為“十四五”大氣污染防治工作奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

3 完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的建議

我國重點區(qū)域大氣污染協(xié)作實踐體現(xiàn)了國家對區(qū)域環(huán)境治理的高度重視和參與，但區(qū)域協(xié)同組織結(jié)構(gòu)功能性不足，主體性因素單一，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)作內(nèi)在驅(qū)動力不足，治理效果持續(xù)性不夠[11-14]。隨著區(qū)域性大氣污染問題的日益復(fù)雜，需要從規(guī)劃、制度、法律、技術(shù)等層面加強統(tǒng)籌融合，逐步構(gòu)建區(qū)域性大氣污染綜合管理體系。

3.1 科學(xué)劃定重點區(qū)域，實行分類管理

當(dāng)前我國PM2.5污染形勢尚未根本好轉(zhuǎn)，O3污染形勢日益嚴(yán)峻，由于O3和PM2.5污染的區(qū)域既存在高度疊加又有一定差異，因此需要根據(jù)地形地貌、氣象條件、大氣污染傳輸?shù)忍卣?，科學(xué)劃定大氣污染防治區(qū)域，按照區(qū)域范圍、污染程度等①具體參見生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院內(nèi)刊2021 年第17 卷第3 期，《中國氮氧化物與揮發(fā)性有機物中長期減排路線圖》一文，作者為薛文博、史旭榮、雷宇等。，實行分級分類管理[21]。建議將京津冀晉魯豫地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、東北地區(qū)、成渝地區(qū)、烏昌石地區(qū)、烏海—石嘴山地區(qū)劃定為大氣污染防治重點區(qū)域，實行分類管理，協(xié)同控制PM2.5和O3。京津冀及周邊大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)京津冀晉魯豫地區(qū)大氣污染防治；繼續(xù)發(fā)揮長三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組作用；建立東北地區(qū)、成渝地區(qū)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，貫徹落實全國大氣污染防治總體要求，東北地區(qū)需加大秸稈禁燒監(jiān)管力度；烏昌石地區(qū)、烏?！焐降貐^(qū)大氣污染防治工作由所在省級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，重點加大燃煤和工業(yè)污染防治力度。將粵港澳大灣區(qū)設(shè)定為空氣質(zhì)量改善先行區(qū)，努力建成全國區(qū)域污染防治示范區(qū)，為未來全國空氣質(zhì)量持續(xù)改善積累重要經(jīng)驗。

3.2 建立區(qū)域大氣污染綜合治理體系

以重點區(qū)域空氣質(zhì)量改善和污染聯(lián)防聯(lián)控為工作重點，制定統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一污染防治措施。制定季節(jié)性區(qū)域大氣污染強化方案，建立季節(jié)性區(qū)域重污染天氣應(yīng)急機制。相關(guān)協(xié)作機制負(fù)責(zé)研究審議區(qū)域大氣污染防治實施方案、年度計劃、目標(biāo)、重大措施，以及區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項目建設(shè)等事關(guān)大氣污染防治工作的重要事項，部署區(qū)域重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作。積極推動制定區(qū)域統(tǒng)一的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各地在制修訂行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時要充分協(xié)商、步調(diào)一致，建議交界地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的管理要求。加強交界地區(qū)重點涉氣新建項目以及傳輸通道城市內(nèi)，對下風(fēng)向空氣質(zhì)量影響大的新建高架源項目環(huán)評會商。健全區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法信息共享平臺，實現(xiàn)區(qū)域監(jiān)管數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，開展跨區(qū)域大氣污染專項治理和聯(lián)合執(zhí)法。推進(jìn)區(qū)域環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，探索共建共治行政區(qū)劃邊界地區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。鼓勵創(chuàng)新區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的多元治理模式，發(fā)揮社會組織在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控中的作用。加強部?。▍^(qū)、市）聯(lián)動，建立問題導(dǎo)向、定期溝通、常態(tài)高效的協(xié)調(diào)對話機制，引導(dǎo)形成區(qū)域大氣污染治理合力。加大大氣污染防治專項資金支持力度，積極探索大氣污染生態(tài)補償機制，調(diào)動區(qū)域大氣污染治理的積極性。

3.3 盡快制定并出臺區(qū)域性大氣立法

作為區(qū)域環(huán)境治理的根本保障，中國現(xiàn)有的環(huán)境法律尚未清晰界定區(qū)域環(huán)境治理的主體和權(quán)責(zé)。我國新修訂的《大氣污染防治法》專門設(shè)立了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”的章節(jié)，但關(guān)于加強區(qū)域“聯(lián)防聯(lián)控”的相關(guān)規(guī)定較為空泛，法律責(zé)任模糊，可操作性不強，難以保障落地執(zhí)行，削弱了政策的效力。我國新《環(huán)境保護(hù)法》增加了建立跨行政區(qū)域聯(lián)合防治機制的原則性規(guī)定，但沒有設(shè)立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的章節(jié)甚至專門的條文。當(dāng)前，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是通過行政命令、指導(dǎo)意見和一些臨時措施來配置大氣污染聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)域的權(quán)力義務(wù)，這種制度設(shè)計決定了在短期內(nèi)可能會有效果，但從長遠(yuǎn)來看，必須用專項立法取而代之?！洞蜈A藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》提出制定京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治條例，為我國開展區(qū)域大氣立法研究提供了主要依據(jù)，2020年由京津冀三地協(xié)同起草、同步審議、同步施行的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，作為我國首部區(qū)域協(xié)同，統(tǒng)一對有關(guān)污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，為我國研究制定區(qū)域大氣立法奠定了良好基礎(chǔ)。建議盡快制定并出臺《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治條例》，明確界定各級人民政府和有關(guān)部門的權(quán)利和義務(wù)，提出區(qū)域大氣污染協(xié)同治理政策工具，統(tǒng)籌解決區(qū)域大氣污染的關(guān)鍵問題，并為地方立法提供上位法依據(jù)。

3.4 建立統(tǒng)籌融合的區(qū)域規(guī)劃體系

實踐表明，解決區(qū)域大氣污染防治不僅需要環(huán)保、發(fā)改、能源、工信、財政等相關(guān)部門分工合作，而且需要區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一行動[15-20]；但受傳統(tǒng)管理的限制，現(xiàn)行大氣污染防治規(guī)劃以行政區(qū)為基本單元，掣肘區(qū)域資源整合和一體化發(fā)展，區(qū)域內(nèi)各省份各自為政、封閉式發(fā)展，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)存在盲目競爭、結(jié)構(gòu)失調(diào)、規(guī)模失控、環(huán)境惡化等問題[17]。為此，需要從區(qū)域整體上進(jìn)行頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮區(qū)域資源稟賦、自然環(huán)境、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境管理水平等因素，堅持區(qū)域整體性和協(xié)同性，制定區(qū)域大氣污染防治統(tǒng)一規(guī)劃，確定區(qū)域中長期空氣質(zhì)量改善路線圖，同時考慮社會發(fā)展實際和目標(biāo)，以及民眾對于環(huán)境及其社會經(jīng)濟(jì)各方面的現(xiàn)實意愿，制定區(qū)域內(nèi)各行政轄區(qū)協(xié)商一致的整體目標(biāo)；基于區(qū)域整體大氣質(zhì)量目標(biāo)實現(xiàn)的社會成本最小化、減排責(zé)任公平化、控制標(biāo)準(zhǔn)一體化、發(fā)展權(quán)益均等化等基本原則，通過具體的政策手段推動區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量整體改善[22-25]。

3.5 完善區(qū)域信息共享平臺

大氣環(huán)境管理信息能夠及時、透明和完全共享是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控高效開展的前提和基礎(chǔ)。建議圍繞區(qū)域大氣環(huán)境管理要求，依托環(huán)境保護(hù)專網(wǎng)，建立區(qū)域環(huán)境信息共享平臺，集成區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測、重點源大氣污染排放、重點建設(shè)項目、機動車環(huán)保標(biāo)志等信息，完善區(qū)域環(huán)境信息共享機制。京津冀、長三角等重點區(qū)域可以依托中國環(huán)境監(jiān)測總站建設(shè)環(huán)境信息共享平臺，定期開展區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃、對策與決策分析，定期向區(qū)域內(nèi)各級人民政府、公眾發(fā)布區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管情況和質(zhì)量狀況。其他城市群依托各省份環(huán)境監(jiān)測中心等建立環(huán)境信息共享平臺，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地市之間的環(huán)境信息交流。

4 結(jié)論

國內(nèi)外實踐表明區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是解決區(qū)域大氣污染問題的重要手段，當(dāng)前我國PM2.5污染形勢尚未得到根本控制，O3污染形勢日益嚴(yán)峻，協(xié)同解決PM2.5和O3污染是我國“十四五”乃至未來很長時間的大氣污染防治重點。建議進(jìn)一步完善我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，通過構(gòu)建區(qū)域大氣污染綜合管理體系、立法保障區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作、加強頂層設(shè)計統(tǒng)籌融合各項環(huán)境管理制度以及推進(jìn)區(qū)域信息共享等工作，協(xié)調(diào)平衡區(qū)域環(huán)境治理利益機制，促進(jìn)NOx和VOCs 持續(xù)減排，有效降低京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原等重點區(qū)域PM2.5和O3濃度，促進(jìn)全國和重點區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量日益改善。