芬蘭放射性廢物地質(zhì)處置公眾溝通經(jīng)驗與啟示

張海洋， 陳 亮， 張永梅， 馬利科， 馬嘉翌

(1. 核工業(yè)北京地質(zhì)研究院 環(huán)境工程研究所, 北京 100029；2.蘭州大學 哲學社會學院，甘肅 蘭州 730000)

核能作為環(huán)境友好型能源，其發(fā)展對優(yōu)化我國能源結構、促進經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。安全處置核能應用過程中產(chǎn)生的放射性廢物是核工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障，更是生態(tài)環(huán)境保護的必然要求。然而，放射性廢物處置場/庫的建設不僅技術難度大，在公眾接受度方面也面臨嚴峻挑戰(zhàn)[1]。

核與輻射事故涉及看不見、聞不著的放射性物質(zhì)，易于使公眾產(chǎn)生恐懼和不安，長崎、廣島原子彈爆炸以及三大核電廠事故更加劇了公眾的“恐核”心理[2]。隨著公眾安全意識的提升，公眾積極參與社會事務的訴求與科學素養(yǎng)的長期缺失難免形成沖突[3]，外化為盲目的抗議和反對。特別是在新媒體時代，涉核謠言往往傳播快、波及廣，辟謠難度較大[4]。此外，在復雜的風險利益關系背景下，涉核工程等鄰避項目容易陷入“一鬧就?！钡墓秩5]。江門鶴山反核燃料廠事件[6]、江蘇連云港反核廢料后處理大廠事件[7]和一系列反PX事件[8]為放射性廢物處置項目敲響了警鐘，即公眾接受性已成為放射性廢物處置場/庫落地的關鍵制約因素。

近年來，核電企業(yè)開展了卓有成效的公眾溝通工作[9，10]，但對于核工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈后端，特別是放射性廢物處置環(huán)節(jié)，公眾仍所知甚少。目前，我國第一座高放廢物地質(zhì)處置地下實驗室建設工程已經(jīng)開工，這對放射性廢物處置的公眾溝通工作既是機遇也是挑戰(zhàn)。為了切實實現(xiàn)從滿足公眾“知情權”到“反對權”和“決定權”的轉變[11]，本文深入調(diào)研了芬蘭在該領域的良好實踐和成功經(jīng)驗，以期為我國放射性廢物處置公眾溝通及參與工作提供借鑒。

1 芬蘭放射性廢物管理概況

芬蘭核電發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的三分之一，目前在運核電機組4臺，在建機組1臺，擬建機組1臺，截至2019年底，芬蘭已積存乏燃料2 261 tHM[12]。乏燃料不再進行后期處理，而是作為高放廢物直接處置。為積極應對核能應用引發(fā)的安全風險和核廢物處置等問題，芬蘭建立了一套完善的法律規(guī)章體系，規(guī)定了放射性廢物管理原則、相關機構職責、許可證制度和資金保障措施。1994年的核能法修正案進一步規(guī)定芬蘭產(chǎn)生的所有核廢物必須在境內(nèi)處理、貯存和處置，且不允許進口他國產(chǎn)生的核廢物。

芬蘭乏燃料處置審管部門為就業(yè)經(jīng)濟部(TEM，前身為貿(mào)易工業(yè)部KTM)。輻射和核安全中心(STUK)作為獨立監(jiān)管部門，對核設施安全及運行承擔監(jiān)管責任。本著“誰產(chǎn)生誰負責”的原則，兩大核電站運營商TVO和Fortum分別設計建造了各自的中低放廢物儲存庫和乏燃料中間暫存庫，并于1995年共同出資成立了Posiva Oy公司作為乏燃料最終處置的實施機構，負責在Olikiluoto的基巖中安全經(jīng)濟地處置其產(chǎn)生的乏燃料[13]。TVO和Fortum將征收電價中的一部分投入給“國家核廢物管理基金”，并定期調(diào)整基金目標總額。

芬蘭采用多重屏障系統(tǒng)(圖1)實現(xiàn)乏燃料的最終地質(zhì)處置。按照選址—特定場址地下實驗室—處置庫的技術路線，1983年開始選址，1993—2000年針對4個場址進行了詳細的場址特性研究，包括有核設施的城市Eurajoki、Loviisa和沒有核設施的城市Kuhmo、Aanekoski。

期間環(huán)評法生效，核能法案也進行了修正。根據(jù)規(guī)定，核設施許可申報遵循圖2所示流程，首先進行環(huán)境社會影響評價(environmental and social impact assessment，ESIA)，編制ESIA報告和技術報告一并提交就業(yè)經(jīng)濟部；經(jīng)專家評審并獲得批準后提請原則性決定，政府、議會和市政當局在該階段享有否決權；原則性決定通過后可向政府申請建造許可證，以及土地使用許可、環(huán)境許可和各種技術許可等；建設完工后再申請運行許可證。

在場址確認階段(1996—2000)，Posiva通過ESIA程序(圖3)公開項目信息，與各利益相關方開展綜合溝通和開放式互動，包括開通線上評論、舉辦新聞發(fā)布會、開展居民調(diào)查、發(fā)放小冊子、組織公眾會議、當?shù)鼐用窈吞厥饫鎴F體的研討會等。實踐證明，早期就積極尋求與利益相關方公開對話，能大幅提升公眾參與水平，并且降低了相關人士在后期提出異議的潛在風險，乏燃料處置庫項目最終在Eurajoki獲得了足夠的接受度。2001年，芬蘭政府做出了原則決定，批準將Eurajoki的Olkiluoto島作為乏燃料處置庫場址[14]；2004年Posiva開始建設ONKALO地下實驗室并在其中開展了場址驗證研究；2012年提交了處置庫建造申請，并于2015年獲批，成為世界上首個頒發(fā)高放廢物處置庫建造許可的國家[15]；隨后在ONKALO地下實驗室的基礎上開工建設處置庫，計劃在2022年申請運行許可證。

2 芬蘭放射性廢物處置公眾溝通經(jīng)驗

公眾接受度大致可劃為拒絕、接受、支持和心理認同四個層級。為了讓當?shù)毓姾蜎Q策者充分參與到處置庫選址中，探討可能的合作模式，逐步贏得公眾支持和認同，Posiva秉持著開放和透明原則，開展了全方位公眾溝通。

2.1 公眾溝通策略

放射性廢物處置庫的長期安全性是公眾的首要關注點，然而尚未有建成的處置庫，其長期安全性缺乏實證。鑒于此，公眾溝通主要是基于處置機構的技術實力、企業(yè)形象和相互信任。

Posiva不僅致力于處置技術研發(fā)，打造專業(yè)過硬的技術團隊和企業(yè)品牌，還著力于塑造良好的企業(yè)形象，即：Posiva能夠快速、開放、中立并且基于事實地就企業(yè)各項活動與社會各界溝通，聽取并考慮利益相關方的關切，最終提高利益相關方對乏燃料最終處置的認識并建立相互信任。為此，Posiva制定了三大溝通戰(zhàn)略目標，篩選了4類關鍵利益相關方，構建了以建立信任為核心的溝通策略框架(圖4)。其中，媒體溝通和員工參與特別值得關注。

圖4 Posiva在處置庫場址確認階段的溝通策略框架

2.1.1 媒體溝通

媒體作為中立的第三方，所傳播的信息將對公眾的認知和態(tài)度產(chǎn)生顯著影響。為了塑造放射性廢物處理權威專家的媒體形象，并有效地影響相關新聞內(nèi)容和論調(diào)，一方面，Posiva與關鍵媒體和記者保持緊密聯(lián)系，盡可能為其獲取業(yè)內(nèi)信息提供方便，如主動發(fā)布信息，及時回應媒體關切，更正不正確的報道，設立媒體接待日等；另一方面，與媒體溝通時有力把握話語主動權，如提前溝通訪談要點，統(tǒng)一口徑，準備演示材料等。

2.1.2 員工參與

為了保證員工為Posiva的溝通戰(zhàn)略目標共同努力，不僅將與利益相關方溝通、合作的相關要求納入企業(yè)員工的行為準則，還鼓勵部分員工(稱之為社交媒體大使)在LinkedIn、Twitter、Youtube等社交媒體上分享業(yè)務崗位和企業(yè)信息等，充分發(fā)揮員工的信息輻射作用。

除了管理層和溝通專家之外，Posiva還會安排合適的專家學者(地質(zhì)學家、化學家、物理學家等)接受演示、報告技巧等溝通方面的專門培訓，承擔現(xiàn)場參觀、公開展覽等活動中的公眾溝通工作，在為參訪者介紹放廢處置項目總體情況的同時，也就其自身在特定學科領域的深刻見解進行交流。這要求專家首先善于傾聽并理解公眾，并能就負責的問題開展簡單清晰的溝通。

2.2 信息公開，科普宣傳

信息公開和科普宣傳是開展公眾溝通的前提和基礎。向公眾及利益相關方提供足夠的科技背景知識和項目進展信息，既能保證在信息對稱的條件下對話，也表達了相應的尊重。

Posiva非常重視公開信息的一致性、及時性和專業(yè)性。Posiva公開信息需經(jīng)過主管人員和溝通部門審查批準，隨后通過網(wǎng)站、雜志、新聞稿等方式及時發(fā)布。官網(wǎng)(http://www.posiva.fi/en)上專設了定期更新的“媒體”板塊，包括新聞、圖片庫、宣傳冊和視頻等模塊，提供統(tǒng)一的宣傳素材和模板。從20世紀90年代起，每年刊發(fā)4—5期“Posiva tutkii”，并向周邊每戶家庭發(fā)放，介紹處置庫項目推進情況、技術問題、項目人員工作、各方見解等內(nèi)容。從2015年起，Posiva與TVO一同經(jīng)營“News from Olkiluoto”。Posiva對待信息的細致和嚴謹，不僅保證了所公開信息的準確一致，使其成為放廢處置領域的權威信源，也向公眾展現(xiàn)了嚴謹負責的企業(yè)形象，有助于公眾建立信任。

為了使公眾更直觀地了解核能和放射性廢物處置，Posiva還提供參訪服務，包括Olkiluoto訪客中心和現(xiàn)場設施兩部分，并將其打造為Eurajoki的旅游景點之一。2004年，訪客中心和ONKALO地下實驗室同期開建，2006年建成，每年接待約13 000名訪客。訪客中心占地1 728 m2，其中禮堂占地190 m2，可容納120余人；展示區(qū)占地640 m2，設計了鈾資源采購、核能發(fā)電、環(huán)境效益、輻射、乏燃料和放射性廢物、乏燃料最終處置等模塊，涵蓋了芬蘭核工業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)?，F(xiàn)場設施包括乏燃料中間貯存場、中低放廢物處置庫、ONKALO高放廢物處置示范巷道等，由受過培訓的現(xiàn)場專家擔任向?qū)?，按照?guī)范的參訪流程，結合自身工作經(jīng)驗向參訪者介紹各項廢物管理設施和處置技術。

2.3 互動溝通，融合發(fā)展

早在20世紀70年代，TVO就通過成立市政合作委員會與當?shù)亻_展互動合作。放射性廢物處置項目早期(1983—1992)主要關注候選場址的基本地質(zhì)特征，其間通過合作委員會持續(xù)與市政府和高層官員對話，主要目標在于保持“當?shù)氐娜萑獭倍黄谕@得完全接受。1995年起，Posiva開始在4個候選場址開展主動溝通來獲得當?shù)貙σ?guī)劃處置庫的支持，并在1997—1999年的ESIA過程中達到高潮。由此，2000年Eurajoki議會以20票贊成，7票反對通過了“確定Olkiluoto作為放射性廢物處置庫最終場址”的決定；2001年5月，議會進行原則決定時則有159票贊成，3票反對，37票棄權。

時至今日，Posiva仍舊和TVO一同利用各種可能的渠道和方法實現(xiàn)透明、迅速、主動和持續(xù)的溝通。其積極與當?shù)貙W校合作，針對不同級別的學生舉辦科技活動，如小學生科技營、Eurajoki中學的“水日”和“輻射日”等主題日活動、針對高中生的“地質(zhì)日”和職業(yè)講座等。另外，每年都會組織當?shù)鼐用瘳F(xiàn)場參觀，在市場集會上開展宣傳，贊助臨近地區(qū)的運動、文化、科學和非營利活動。通過這些互動，Posiva深入?yún)⑴c當?shù)毓姷娜粘Ｉ睿嗟嘏c公眾建立情感聯(lián)系，并且自2017年起每兩年開展一次利益相關方意見調(diào)查。

事實上，TVO和Posiva對地市層級的吸引力還在于和當?shù)亟?jīng)濟社會的融合發(fā)展，市政府關心的主要問題包括安全性、對區(qū)域經(jīng)濟和城市形象的影響。Posiva憑借其技術專業(yè)性消除了市政府對于放射性釋放、運輸事故及長期安全性的擔憂，放射性廢物處置設施的建設和運營還在商業(yè)、就業(yè)和收入、人口、市政經(jīng)濟和本地服務方面產(chǎn)生了積極影響。以Eurajoki市政收入中的房產(chǎn)稅為例，2018年，Eurajoki大部分非住宅建筑的房產(chǎn)稅率為0.93%—2%，而核電廠和處置設施稅率高達3.1%，繳納房產(chǎn)稅250萬歐元。同時，處置設施建設和運營的長期性，也為市政府帶來了可以合理預測的持續(xù)收益。

3 結論及建議

芬蘭的放射性廢物處置之所以得到公眾認可，進而取得世界矚目的實際性進展，其原因在于將良好的公眾溝通及參與理念落實到了國家、政府、企業(yè)及社會的各個層面。

3.1 法規(guī)體系完善，管理流程規(guī)范

出于永久安全處置放射性廢物的國家需求，芬蘭建立了完善的法律法規(guī)體系：規(guī)定了廢物處置遵循“誰產(chǎn)生誰負責”的原則，即核電運營商作為放射性廢物處置的實施主體，承擔全面責任；明確了審管部門就業(yè)經(jīng)濟部和獨立監(jiān)管部門STUK的權責；設立了核廢物管理基金；制定了清晰的項目審批流程(圖2)。

我國核工業(yè)主管部門幾經(jīng)調(diào)整，2008年起核電管理職責劃入國家能源局，包含放射性廢物管理在內(nèi)的其他職責劃入工信部(國家原子能機構)。放射性廢物處理、處置的安全和輻射環(huán)境保護工作的監(jiān)管部門則是生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)。雖然2017年頒布的《中華人民共和國核安全法》對放射性廢物處理、貯存、處置原則和放射性廢物處置設施做出了相應規(guī)定，并且設置了“信息公開和公眾參與”專章，但具體到放射性廢物的處置責任、實施方式、資金保障、公眾參與和激勵措施等方面，還需要通過制定規(guī)章和導則等進一步地明確和細化[16]，以便工作開展，積極應對我國嚴峻的放射性廢物管理形勢。以資金保障為例，我國于2010年設置了核電站乏燃料處理處置基金，對基金的征收、使用和管理作出了規(guī)定，但是針對的是核電站乏燃料，未涉及其他放射性廢物生產(chǎn)者；且基金涵蓋領域較廣，高放廢物處置僅是其中一環(huán)，各領域經(jīng)費占比不清；收費標準也明顯偏低。因此，我國乏燃料基金管理體系仍需進一步完善，特別是構建并完善費用估算和收費標準的動態(tài)管理、保值增值、費用申請與決策、政府監(jiān)督、風險控制等功能。

另外，在我國，當?shù)卣囊庠笇μ幹庙椖柯涞匕l(fā)揮著舉足輕重的作用，政府對公眾的影響力也不容低估。因此，處置庫項目責任單位在選址過程中更要爭取到當?shù)卣С?，同時按照規(guī)范的流程編制選址規(guī)劃、開展場址評價比選和環(huán)境影響評價，盡早確定候選場址并上報主管部門和國務院批準。

3.2 實施主體有力，企業(yè)形象良好

芬蘭核電運營商是安全處置核電站放射性廢物的責任主體，TVO和Fortum聯(lián)合成立了Posiva Oy作為核廢物管理的實施機構。在放射性廢物地質(zhì)處置領域，Posiva通過科技研發(fā)和嚴謹工作保障永久安全的同時，相當注重企業(yè)文化建設，并將公眾溝通融入企業(yè)管理中，不僅高質(zhì)量地開展技術研發(fā)，也成功地塑造了負責勝任、公開透明的企業(yè)形象。

我國現(xiàn)實情況與芬蘭有所不同。核電企業(yè)目前只負責乏燃料暫存，對乏燃料后處理和高放廢物的最終處置不負有直接責任。而在國務院主管部門這一層級上，核電管理和放射性廢物管理職責分屬于能源局和工信部。這就導致缺乏強有力的直接責任主體實施放射性廢物處置。因此，根據(jù)當前中低放和高放廢物處置的實際進展，適時確定實施主體，建立穩(wěn)定的人員與經(jīng)費支持機制，有利于盡早開展公眾溝通。

3.3 融合發(fā)展為先，誠信溝通保障

芬蘭的Olkiluoto場址已有核電機組運行，當?shù)卦S多居民直接或間接從事相關工作，對核活動較為熟悉，在公眾接受性方面具有先天優(yōu)勢。更關鍵一點在于TVO和Posiva的核設施為市政收入貢獻了可觀的房地產(chǎn)稅和政府補貼，同時還有力地促進了人口、就業(yè)、收入的增長，帶動了當?shù)厣虡I(yè)和服務業(yè)。在互惠互利的基礎上，TVO和Posiva始終秉持誠信溝通，為贏得公眾信任提供了有力保障。

我國核電站大多分布于東南沿海的經(jīng)濟發(fā)達區(qū)。而高放廢物處置預選區(qū)則主要位于西北戈壁荒漠，當?shù)貛缀鯖]有受到核電發(fā)展帶來的收益，卻要承擔處置高放廢物的責任，這種現(xiàn)存利益——風險的不匹配可能是公眾難以接受的關鍵。如果沒有利益驅(qū)動以補償相應風險，僅憑科普宣傳和溝通難以扭轉公眾的觀念。因此，結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和公眾現(xiàn)實需求，從基建、工業(yè)、人口就業(yè)、文教衛(wèi)生和旅游等方面入手，盡可能與當?shù)亟⒎€(wěn)定的互惠合作，實現(xiàn)長期融合發(fā)展是必要的。

4 結語

在國家需求的指引下，完善法律規(guī)章體系，明晰職責和管理流程；通過強有力的實施主體開展高質(zhì)量的科研和建設項目，保證選址過程的公開透明；積極開展誠信溝通，實現(xiàn)與當?shù)氐娜诤习l(fā)展，贏得公眾和各級政府的信任，將是切實提高放射性廢物處置接受性的可行之路。