中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑探析

張夢瑤

[摘 要]從馬克思主義城市化思想出發(fā)，通過梳理中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變，闡明中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎和必然性，進一步總結(jié)中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐進展，并分析當前中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的實踐難題。最后，基于新發(fā)展理念視角提出今后一段時期中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑：以改革創(chuàng)新、多元開放、集約協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、公平共享為實踐內(nèi)核，注重提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、提升新型城鎮(zhèn)化資金保障能力、優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模及空間布局、加強國土空間規(guī)劃與管理、合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及公共資源。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化;新發(fā)展理念;高質(zhì)量發(fā)展;實踐路徑

[中圖分類號]F299.21;F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0075-06

黨的十八大以來，中國面臨著全球經(jīng)濟持續(xù)低迷、外部環(huán)境不穩(wěn)定性增加以及國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出的復雜形勢。伴隨全面建成小康社會目標的如期實現(xiàn)，我國已進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期。城鎮(zhèn)化作為通往現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，蘊藏著我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能[1]。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達到60.60%、44.38%①，按照世界城市化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城市化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間。但是，慮及我國人口眾多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景，延續(xù)以往高消耗、高排放、高擴張的傳統(tǒng)粗放外延型城鎮(zhèn)化模式，勢必會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，不僅會降低城鎮(zhèn)化的綜合效益，還可能落入“中等收入陷阱”進而影響現(xiàn)代化進程。為了突破現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，以習近平同志為核心的黨中央敏銳研判我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特征，提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為引領的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路?；诖?，本文從馬克思主義城市化思想出發(fā)，通過梳理中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變，闡明中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎和必然性，進一步結(jié)合現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題，運用新發(fā)展理念探析中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑，以期為今后一段時期推進新型城鎮(zhèn)化建設工作提供參考。

一、中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎和必然性

（一）理論基礎：馬克思主義城市化思想

馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》以及《共產(chǎn)黨宣言》等著作中多次論及城市和鄉(xiāng)村的關系，并站在對資本主義城市化實踐的批判和未來城市發(fā)展構想的基礎上揭示城鄉(xiāng)關系從分離、對立走向融合的歷史必然規(guī)律，其關系演變的實質(zhì)是人類生產(chǎn)與生活方式的城市化，而城市化最終服務于人的全面發(fā)展[2]。在考察城市化動力的來源上，馬克思和恩格斯認為城市化的初始動力是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，根本動力是工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，加速動力是商品經(jīng)濟的發(fā)展。在實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的路徑上，馬克思和恩格斯認為城鄉(xiāng)分離對立僅僅適應于工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還不夠高的階段，消除城鄉(xiāng)之間的對立需要推動生產(chǎn)力極大發(fā)展以奠定物質(zhì)基礎，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來使大工業(yè)盡可能在全國均衡分布以奠定產(chǎn)業(yè)基礎，廢除私有制為社會全體成員共享福利、全面發(fā)展提供制度保障[3]。同時，其指出通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠有效治理由城鄉(xiāng)對立所引起的環(huán)境污染[4]。馬克思和恩格斯關于城鄉(xiāng)融合的觀點表明城鎮(zhèn)化建設應站在人全面發(fā)展的角度，大力發(fā)展生產(chǎn)力、激發(fā)市場主體活力、促進社會合理分工，在發(fā)展中保障和改善民生，避免陷入資本主義城市化過程中因城鄉(xiāng)對立產(chǎn)生的“城市病”等弊端。這與“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化思想存在很大契合之處，成為其重要理論來源。

（二）必然性：中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變

中國化馬克思主義者在吸收馬克思和恩格斯關于城鄉(xiāng)融合觀點的基礎上，從人多底薄、農(nóng)業(yè)大國的實際出發(fā)，根據(jù)所處時期的關鍵問題和主要任務，在中國經(jīng)濟社會建設過程中對中國城鎮(zhèn)化進行了不斷的探索和實踐，為走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路打下了堅實基礎。從城鎮(zhèn)化的提法來看，我國不少鎮(zhèn)級行政單位的人口規(guī)模與國外小城市相當[5]，但其城市化水平和質(zhì)量與發(fā)達國家相比仍有較大差距[6]，人口不單向城市集聚并且向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這使小城鎮(zhèn)建設成為我國較長時期以來城市化發(fā)展的重要內(nèi)容，因而可視為具有中國特色的城鎮(zhèn)化特點。從中國城鎮(zhèn)化的建設歷程來看，我國經(jīng)歷了基于快速恢復國民經(jīng)濟和鞏固政權需求的高度集中經(jīng)濟計劃干預與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的蘇聯(lián)式城鎮(zhèn)化建設階段，再至和平與發(fā)展時代背景下出于大力發(fā)展生產(chǎn)力需求而形成由市場和政府雙重推進的中國特色城鎮(zhèn)化建設起步期，而后進入社會主義制度國際危機與國內(nèi)供給過剩背景下以堅持社會主義市場經(jīng)濟體制、擴大內(nèi)需為導向的中國特色城鎮(zhèn)化建設堅守推進期，邁入21世紀后，受全球資源環(huán)境惡化、能源危機加劇與國內(nèi)“三大差距”拉大的影響，我國進入了以“以人為本、科學發(fā)展”為價值目標的中國特色城鎮(zhèn)化建設全面推進期[7]。

由于西方發(fā)達國家城市化與工業(yè)化是在資本主義市場經(jīng)濟體制下自然同步進行的，而當前中國正處在向高水平社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的漸進性改革進程中，且自身城市化已處于發(fā)達國家的“后工業(yè)化社會”時期，還需要把尚未完成的工業(yè)化、有待提高的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和已經(jīng)到來的信息化合并推進，這使現(xiàn)階段中國特色城鎮(zhèn)化既明顯區(qū)別于資本主義市場經(jīng)濟體制下的城市化和計劃經(jīng)濟體制下的城市化，又創(chuàng)造出前所未有的新發(fā)展模式[8-9]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步明確提出以人為核心、提高質(zhì)量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，開啟了新階段中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之路——中國特色新型城鎮(zhèn)化道路[7，10]。從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的探索過程來看：2013年黨的十八屆三中全會首次明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，同年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上習近平總書記深入闡述了新型城鎮(zhèn)化建設的指導思想、基本原則和目標任務，并鮮明指出“必須從我國社會主義初級階段的基本國情出發(fā)推進城鎮(zhèn)化”;2014年中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，確定了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”;2016年國務院出臺《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，進一步提出要“樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質(zhì)量為關鍵，以體制機制改革為動力”;隨后著眼于鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化之間互促共生的關系，2019年中共中央、國務院在印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中強調(diào)“新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系要以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手”，這為推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展拓寬了思路。隨著黨中央、國務院相繼出臺一系列相關政策文件，中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍圖也愈加清晰。

二、中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐進展與難題

（一）實踐進展

在推動“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展進程中，中國特色新型城鎮(zhèn)化實踐取得了一些階段性成果。

1.新型城鎮(zhèn)化工作機制形成

國家發(fā)展改革委員會聯(lián)同有關部門分3批將兩個省246個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)[11]，并疊加農(nóng)村土地制度改革3項試點、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點等[10，12]，通過制定年度新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務形成了統(tǒng)籌推進的新型城鎮(zhèn)化工作機制，充分釋放了改革協(xié)同共振效應。

2.一億人口落戶城鎮(zhèn)目標實現(xiàn)

通過加大戶籍制度改革力度、擴大常住人口基本公共服務覆蓋面、深化“人地錢掛鉤”等配套政策，2019年常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率較2012年分別提高8個、9.08個百分點，且常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距較2012年下降1.08個百分點。目前，已推動1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口成為城鎮(zhèn)戶籍居民[13]。

3.以城市群為主體的城鎮(zhèn)化布局初步形成，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進

通過有序規(guī)劃城市群發(fā)展，“19+2”城市群格局基本建立，其中19個城市群以10.4%的國土面積承載約78%的人口、創(chuàng)造近90%的國內(nèi)生產(chǎn)總值[10-11]。分區(qū)域來看：2019年東部、中部、西部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為71.53%、57.37%、53.31%、62.43%，較2014年分別增長3.91個、6.82個、6.42個、2.47個百分點②，各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平進一步提升，且東部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度有所減緩而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程明顯加快，區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸協(xié)調(diào)。

4.城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，居民生活質(zhì)量明顯改善

城鄉(xiāng)居民收入消費差距有所減小，2020年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入比值、人均消費支出比值分別為2.56、1.97，較2014年分別下降6.91%、17.23%。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋面不斷擴大，2020年參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的人數(shù)分別達到54 244萬人、101 678萬人，較2014分別增加8.26%、223.31%。城鄉(xiāng)公共服務能力、基礎設施建設不斷增強，2019年社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)較2014年分別增加21.18%、17.37%，2020年城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率分別達到79.8%、55.9%[14]，較2014年分別增加7.3個、28.4個百分點[15]，且二者普及率差距較2014年縮小21.1個百分點。

（二）實踐難題

我國是世界上最大的發(fā)展中國家且長期處于社會主義初級階段，但是隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡與不充分既有區(qū)別又有聯(lián)系，區(qū)別在于發(fā)展不平衡強調(diào)結(jié)構而發(fā)展不充分強調(diào)程度，聯(lián)系在于發(fā)展不充分會加劇發(fā)展不平衡，二者密切相關。這種矛盾和關系映射到我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展中表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分和城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡這兩方面問題。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分

從人口城鎮(zhèn)化水平來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后。當前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率16%左右，而這個缺口主要源于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務工生活卻無法落戶形成的。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計：2015—2020年全國農(nóng)民工總量年均增長0.68%，其中外出農(nóng)民工人數(shù)年均增長0.15%，本地農(nóng)民工人數(shù)年均增長1.55%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量總體呈上升趨勢。但值得注意的是，受新冠肺炎疫情等因素的影響，2020年全國農(nóng)民工總量較上年下降1.8%，其中外出農(nóng)民工人數(shù)較上年下降2.7%，本地農(nóng)民工人數(shù)較上年下降0.4%，農(nóng)民工數(shù)量首次出現(xiàn)負增長。原因在于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不斷增加的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因未能及時市民化，導致其在面臨較大就業(yè)風險沖擊時易返鄉(xiāng)回流[16]。這表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量尚未充分解決，農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化的潛力亟待深入挖掘。

從城鎮(zhèn)化建設資金需求來看，基礎設施、居民生活服務和公共服務行業(yè)投資增速減緩。2015—2020年我國基礎設施投資年均增長10.35%，期間電力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)外商直接投資年均增長11.35%。但值得關注的是，2017年以后基礎設施投資年均增長速度急劇放緩至2.83%，電力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)外商直接投資在2019年和2020年持續(xù)出現(xiàn)負增長。此外，2015—2020年居民服務和其他服務業(yè)固定資產(chǎn)投資、外商直接投資年均增幅分別為-1.12%、-9.07%，同期公共管理、社會保障和社會組織固定資產(chǎn)投資年均增幅-4.77% 。這表明新型城鎮(zhèn)化建設資金投入不充足，外資參與城鎮(zhèn)化建設的水平不高。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

從城鎮(zhèn)化規(guī)模及格局來看，大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大。就城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，2019年全國地級及以上城市中大城市及以上規(guī)模、中等城市、小城市的數(shù)量較2014年分別增加13.29%、減少10.20%、減少7.84%，而縣級及以下行政區(qū)劃中市轄區(qū)、縣級市、縣、鎮(zhèn)的數(shù)量較2014年分別增加7.58%、增加7.20%、減少7.16%、增加3%，這表明當前我國大城市及以上規(guī)模城市發(fā)展相對過快而中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)育較緩慢。同時，小城鎮(zhèn)綜合承載能力不足也制約著城鎮(zhèn)化規(guī)模優(yōu)化。2019年全國縣城人口密度、人均生活用水量約為城市的0.8倍、0.7倍，但其人均生活用水量的增速（較2014年）卻是城市的2.13倍，說明以縣城為代表的小城鎮(zhèn)急需提升綜合承載能力來促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。就城鎮(zhèn)化格局而言，現(xiàn)階段我國區(qū)域城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出東高西低的空間分布特征，區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差距較大。2019年達到所屬東部、中部、西部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化平均水平的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）數(shù)量分別占其區(qū)域總數(shù)的30%、50%、50%、33.33%，表明我國東部、東北地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差異明顯，且中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有較大上升空間。

從生態(tài)環(huán)境和文化傳承狀況來看，資源能源消耗及環(huán)境污染治理壓力大、城鎮(zhèn)建設缺乏文化特色。就資源能源消耗壓力而言，2019年全國城市建成區(qū)面積較2014年增長21.18%，新型城鎮(zhèn)化建設用地供給壓力日益增大。同時，我國能源消費需求也迅速增長，能源發(fā)展可持續(xù)性凸顯不足。2018年我國人均生活能源消費量較2014年增長25.43%，但能源消費結(jié)構仍處于低可持續(xù)水平，至2020年清潔能源消費量僅占能源消費總量的24.30%，不及煤炭消費比重的一半。就環(huán)境污染治理水平而言，2019年我國工業(yè)污染治理投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.06%，較2014年下降0.09個百分點，2020年我國城市空氣質(zhì)量監(jiān)測達標率僅59.9%，仍有近一半監(jiān)測城市的空氣質(zhì)量不達標。這表明現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護仍不相協(xié)調(diào)。就城鎮(zhèn)建設風貌而言，當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展缺少鮮明的地域特色，部分地區(qū)甚至存在城市發(fā)展模式趨同、文化傳承缺失等現(xiàn)象，導致城鎮(zhèn)化建設“千城一面”“千樓一面”[17]。地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動力不足，不僅阻礙了當?shù)爻擎?zhèn)化效益的提升，還抑制了整體城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大、公共資源配置尚不均衡。2019年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入比值為2.64，其中城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民工資性收入比值為3.88、財產(chǎn)凈收入比值為11.64，這表明城鎮(zhèn)居民收入水平較農(nóng)村居民仍然偏高，特別是財產(chǎn)凈收入、工資性收入差距加重了二者可支配收入的不平衡。此外，農(nóng)村基礎設施建設和公共服務供給相比城鎮(zhèn)仍然落后薄弱。2019年每千城市人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)是農(nóng)村的1.83倍。截至2020年底，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率較城鎮(zhèn)地區(qū)還相差23.9個百分點。

三、中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實踐路徑

我國社會主要矛盾新轉(zhuǎn)變對城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑提出了新要求，2016年2月習近平總書記在深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的會議上強調(diào)“新型城鎮(zhèn)化建設要堅持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領”。雖然新發(fā)展理念源于應對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀需要，但是世界各國的經(jīng)驗表明城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關且互為因果[18]，因此用新發(fā)展理念指引中國特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有充分的合理性和必要性。其中，對照“創(chuàng)新、開放”理念著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分問題，對照“協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡問題。

（一）以改革創(chuàng)新為驅(qū)動，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量

由于我國較長時期內(nèi)實行嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度且社會福利緊緊依附于戶籍，這使未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務需求無法得到正常滿足，同時，這部分人的收入層次普遍偏低、就業(yè)狀況不穩(wěn)定，在收入與生存壓力疊加下其消費能力自然受到抑制，因而保有巨大的消費潛力待激活。因此，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量是釋放該潛力最直接有效的方式，但重點在于如何通過關鍵領域的改革創(chuàng)新，有序合理地推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿自由到城市落戶，并使其就業(yè)能力得到提升。具體而言，需要從以下幾點著手：一是深化戶籍制度改革促進基本公共服務均等化。全面取消中小城市落戶限制、推動大城市及以上規(guī)模城市基本取消重點人群落戶限制;簡化非戶籍人口落戶城市的審批手續(xù)及流程;以居住證制度為載體，根據(jù)未落戶常住人口所在地的基本公共服務需求逐步擴大其基本公共服務享有范圍等。二是穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障落戶城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村產(chǎn)權權益。探索有償退出農(nóng)村合法權益的路徑、合理放活進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權權益的實現(xiàn)形式等。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，合理分擔改革成本和分享改革收益。通過細化財政資金支持、完善城鎮(zhèn)建設用地新增指標分配等配套政策，促進中央與地方政府之間的改革激勵相容;借鑒龍港市“共同開發(fā)，共同受益”的城鎮(zhèn)化模式，探索中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口三者之間的市民化成本分擔模式等。四是推動土地利用法規(guī)與住房供給制度銜接，為低收入人群提供可負擔住房。有研究表明：農(nóng)民工在城市擁有品質(zhì)住房的最大障礙是經(jīng)濟承受能力而不是居留權[19]。政府可以通過完善土地利用法規(guī)，引導房地產(chǎn)開發(fā)商對現(xiàn)有老舊城區(qū)、廢棄建設用地進行改造以增加保障性住房供給，發(fā)展規(guī)范化住房租賃市場，完善長租房政策等。五是大力實施以滿足市場需求為導向的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的質(zhì)量。農(nóng)村剩余勞動力結(jié)構性短缺[20]是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市穩(wěn)定就業(yè)的重要因素，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行有針對性、系統(tǒng)化的就業(yè)技能培訓，不僅有利于加快其工資增長速度，也有助于擴大中等收入群體，帶動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（二）以多元開放為協(xié)助，提升新型城鎮(zhèn)化資金保障能力

新型城鎮(zhèn)化建設需要投入大量資金，在中央政府財政資金分配有限情況下，如何提升地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設中的資金保障能力，關系著中國特色新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。同時，隨著對外開放持續(xù)擴大，如何在高水平對外開放中利用外資助力新型城鎮(zhèn)化建設，也是一個值得深入思考的問題。具體而言，需要從以下幾點著手：一是拓寬城鎮(zhèn)化資金來源渠道，防范化解政府債務風險。通過構建多元可持續(xù)投融資模式，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，轉(zhuǎn)變依靠單一財政轉(zhuǎn)移支付、舉債擔保、土地財政等低效的城鎮(zhèn)化建設方式，降低地方政府債務風險，如：設立城鎮(zhèn)化政府引導資金、推動地方投融資平臺公司轉(zhuǎn)型經(jīng)營基礎設施建設、設計以股權、債權組合的城鎮(zhèn)化建設融資方式、推廣政府社會資本合作模式，探索新增政府債務全口徑納入預算管理的規(guī)范化舉債管理機制等[21]。二是發(fā)揮東部與中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，提高外資利用質(zhì)量。有研究表明：在對外開放過程中，外資成為我國現(xiàn)代化建設的重要驅(qū)動力，并在一定程度上影響著我國城鎮(zhèn)化水平的空間格局[18]。對此，城鎮(zhèn)化水平較高的東部地區(qū)應當更加注重外資引入質(zhì)量，通過吸收外資隱含的技術與管理經(jīng)驗發(fā)揮其溢出效應，推動當?shù)匕l(fā)展先進產(chǎn)業(yè)。而城鎮(zhèn)化水平較低的中西部地區(qū)應當通過整合優(yōu)質(zhì)資源、加強基礎設施建設、提高公共服務水平營造良好的投資建設環(huán)境，吸引外商企業(yè)投資并引導其聯(lián)動本地企業(yè)共同發(fā)展綠色高附加值的二、三產(chǎn)業(yè)，減少外資對經(jīng)濟的不利影響。

（三）以集約協(xié)調(diào)為標尺，優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模及空間布局

城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力密切相關，當城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力不相適應時，會產(chǎn)生“城市病”、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量下降等問題，累及城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。因此，推進新型城鎮(zhèn)化應當以集約高效為準則，注重平衡城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力之間的關系。同時，城市的空間分布對城市規(guī)模收益具有顯著影響，即處于鄰近城市組成的空間結(jié)構中，單個城市（或鎮(zhèn)）規(guī)模收益會發(fā)生很大改變，尤其是與大城市相鄰能夠享受到產(chǎn)業(yè)集聚在城市間的溢出效應，提高其經(jīng)濟效益[22]。所以，新型城鎮(zhèn)化建設過程中還應當重視發(fā)揮城市集聚的空間經(jīng)濟優(yōu)勢，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。具體而言，需要從以下幾點著手：一是節(jié)約集約利用資源，促進產(chǎn)城融合。通過節(jié)約集約利用能源、水和土地等資源提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)集聚來吸引人口集聚，使人口分布與產(chǎn)業(yè)分布相協(xié)調(diào)，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展活力。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設置，以縣城為重要載體。通過評估城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)綜合承載能力，采用“擴權”或“撤并”調(diào)整其行政建制以適應實際發(fā)展需要。發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化建設中的重要載體作用，對其公共基礎設施、產(chǎn)業(yè)基地配套設施和公共服務進行提質(zhì)增效。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，促進城市間協(xié)同發(fā)展。以區(qū)域中心城市和城市群作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間形態(tài)，提升經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的綜合承載能力，推動建設一體化程度高、協(xié)同效應明顯的現(xiàn)代化中心城市、都市圈和城市群，以中心城市帶動區(qū)域發(fā)展，依托大都市圈聯(lián)動城市群發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。

（四）以“綠色發(fā)展”為底色，加強國土空間規(guī)劃與管理

中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明、環(huán)境宜居、歷史文脈傳承的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化建設要以科學的城市規(guī)劃為底圖，與生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化遺產(chǎn)保護相融合。具體而言，需要從以下幾點著手：一是建立完善生態(tài)環(huán)境保護激勵和約束機制，嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線。通過建立健全多元化生態(tài)保護補償機制和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對生態(tài)環(huán)境進行激勵約束并舉的保護，如：針對城鎮(zhèn)化過程中大量占用耕地的現(xiàn)象，在堅持“占補平衡”的基礎上推動建立完善耕地保護補償和損害賠償機制[23]，嚴守耕地保護紅線和永久基本農(nóng)田劃定底線，促進城鎮(zhèn)化建設與耕地保護相協(xié)調(diào)。二是強化城市設計、數(shù)字科技等科學手段在國土空間規(guī)劃管理中的運用。城市規(guī)劃對城市發(fā)展具有重要的引領作用，以城市生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀為建設目標，利用計算機、互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感等信息化技術對城鎮(zhèn)土地利用、能源消耗、環(huán)境污染等監(jiān)測目標實施精細化管治，將城鄉(xiāng)自然人文景觀與城鎮(zhèn)化建設相融合[24-25]，避免“千篇一律”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)健康發(fā)展。

（五）以公平共享為宗旨，合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及公共資源

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關系發(fā)展的最高階段，充分體現(xiàn)了發(fā)展成果由人民共享的理念，這與中國特色新型城鎮(zhèn)化道路強調(diào)“以人為核心”的精神相通，也符合社會主義的根本目標。因此，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使廣大農(nóng)民能夠公平參與城鎮(zhèn)化進程、共享城鎮(zhèn)化建設成果。具體而言，需要從以下幾點著手：一是暢通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動渠道，引導城市要素入鄉(xiāng)促發(fā)展。通過明晰農(nóng)村各類資產(chǎn)權屬、豐富權能，利用市場機制有效盤活農(nóng)村資源要素，如，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地租賃、自然資源有償使用等;進一步采用激勵機制促進城市工商資本、人才等要素入鄉(xiāng)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如，通過城市工商資本與村集體公平協(xié)商建立完善的產(chǎn)業(yè)合作利益分配機制，依托鄉(xiāng)村特色利用集體經(jīng)營性建設用地、閑置宅基地帶動農(nóng)村剩余勞動力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電商、旅游、文創(chuàng)等二、三產(chǎn)業(yè);實行財稅信貸優(yōu)惠、入股獎補等政策吸引涉農(nóng)科研院所、高校和企業(yè)與農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體建立農(nóng)產(chǎn)學研一體化合作，充分發(fā)揮人才、技術、信息等優(yōu)勢，引導專業(yè)農(nóng)戶利用農(nóng)村承包地從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二是合理配置公共資源，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。推動優(yōu)質(zhì)公共資源向農(nóng)村傾斜、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均衡配置，健全城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系;加快推動鄉(xiāng)村基礎設施提檔升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃、建設、管理一體化。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來源于2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。本文中的數(shù)據(jù)，除了已經(jīng)標注來源及不需要特殊說明的外，均來自于歷年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報及《中國統(tǒng)計年鑒》。

② 受數(shù)據(jù)獲取限制，文中分區(qū)域年度城鎮(zhèn)化率由各區(qū)域所含省份的年度常住人口城鎮(zhèn)化率計算均值所得，其中東部、中部、西部、東北四大區(qū)域采用國家統(tǒng)計局的劃分方法。

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（責任編輯：張夢楠）