“兩山理論”下水資源稅的省際協(xié)同研究
——一個完善新安江模式的設(shè)想

彭智軍，李軍改

（1.銅陵學(xué)院 財稅與公共管理學(xué)院，安徽 銅陵 244061；2.銅陵學(xué)院 會計學(xué)院，安徽 銅陵 244061）

1 問題的提出

“兩山理論”源自2005 年時任浙江省委書記的習(xí)近平在安吉縣考察時首次提出的“綠水青山就是金山銀山”這一論斷。經(jīng)過十多年的發(fā)展與豐富，“兩山理論”已成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，對馬克思主義人與自然關(guān)系思想作出了歷史性貢獻，并指導(dǎo)著我國當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)。而始于2011 年的新安江流域生態(tài)補償試點工作正是習(xí)近平生態(tài)文明思想的一次重要實踐[1]，由此形成的跨省流域生態(tài)補償試點經(jīng)驗被總結(jié)為“新安江模式”，入選《改革內(nèi)參》評選的“中國改革十大案例”，并在全國多地開展推廣工作。然而“新安江模式”在取得成功的同時，也有不足之處。曾凡銀從認知理念上的差異、法規(guī)和政策工具支撐不夠（稅收工具缺位）、社會力量參與不足等3個方面，指出“新安江模式”長效化所面臨的難題[2]；傅志華等則調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于上下游權(quán)利與義務(wù)不對稱，“生態(tài)產(chǎn)品”定價機制缺失等問題，導(dǎo)致“新安江模式”面臨不可持續(xù)的風(fēng)險[3]。

與此同時，2020 年9 月1 日，《資源稅法》開始施行，對水資源，《資源稅法》授權(quán)國務(wù)院統(tǒng)領(lǐng)水資源稅的試點征收工作，并要求國務(wù)院在2025年前向人大匯報試點情況，提出修改法律的建議。由此在“1+9”試點的基礎(chǔ)上，“十四五”期間水資源稅將在全國范圍鋪開。作為一項不以組織財政收入為目標的特定目的稅，水資源稅應(yīng)發(fā)揮其調(diào)節(jié)水資源合理利用、保護環(huán)境[4]的生態(tài)功能。因此，作為習(xí)近平生態(tài)文明思想重要實踐載體的“新安江模式”，在其向全國推廣、解決跨省流域的生態(tài)補償問題中，面臨一個重要的政策變量——水資源稅。在“兩山理論”的指導(dǎo)下，如何通過水資源稅的省際協(xié)同，來完善“新安江模式”，既是生態(tài)稅收制度建設(shè)的要求，也是完善生態(tài)補償制度的要求。

2 流域內(nèi)水資源稅省際協(xié)同基礎(chǔ)

為配合生態(tài)文明建設(shè)，2016 年5 月我國拉開了全面推進資源稅改革的帷幕；原資源稅征收的理論基礎(chǔ)與改革的目標定位不相適應(yīng)的問題日漸凸顯。在資源稅征收范圍的擴大，理順資源租、稅、費三者關(guān)系的基礎(chǔ)上明確資源稅功能定位，以及資源稅是否作為地方主體稅種等問題上，理論界遠未達成共識[5-7]。而作為擴大征收范圍改革中，唯一開展試點的水資源稅，也同樣面臨著功能定位與收益權(quán)屬的問題[8]?！端Y源稅改革試點暫行辦法》第一條規(guī)定的“促進水資源節(jié)約、保護和合理利用”基本是對《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》的沿用[9]；而對于《資源稅法》明確規(guī)定的“征收水資源稅的，停止征收水資源費”，也有學(xué)者從國家作為水資源所有權(quán)人與管理者的雙重身份出發(fā)，提出從水資源稅中抽取部分收入成立專項基金，以協(xié)調(diào)水資源稅費關(guān)系的權(quán)宜之計[10]。

學(xué)術(shù)界對于資源稅以及水資源稅，一般是基于傳統(tǒng)馬克思地租理論、產(chǎn)權(quán)理論，以及西方外部性理論、可持續(xù)發(fā)展理論等出發(fā)作出的目標判斷和政策建議，各有其邏輯自恰的依據(jù)，但也容易產(chǎn)生分歧。對于水資源稅試點改革，不管具體政策目標定位如何描述，服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)這一點是不變的，也是基本共識。因此，以當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)思想來作為水資源稅改革的理論基礎(chǔ)，可以跳出歷史理論窠臼，有利于厘清圍繞水資源的利益分配問題。而“兩山理論”是當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)思想的集中體現(xiàn)。

2.1 “兩山理論”下的水資源稅

當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)思想，即習(xí)近平生態(tài)文明思想，包括“人與自然和諧共生”的新生態(tài)自然觀；“保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力”的新綠色發(fā)展觀；“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”的新民生政績觀；“山水林田湖草是生命共同體”的新整體系統(tǒng)觀；以及“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境的”新法治觀[1]。“兩山理論”是社會主義生態(tài)文明觀的核心理念[11]，一般認為“兩山理論”體現(xiàn)的是新綠色發(fā)展觀，是對馬克思主義生產(chǎn)力理論中生態(tài)思想的當(dāng)代闡發(fā)，是中國化馬克思主義生產(chǎn)力理論的最新成果[12]。然而，從財政稅收角度出發(fā)，“寧要綠水青山，不要金山銀山”的表述，一方面表現(xiàn)出不以犧牲環(huán)境為代價謀取經(jīng)濟發(fā)展的理念；另一方面，也表現(xiàn)出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”這一基本民生觀；即政府把為每一位公民提供生態(tài)公共品，作為自己的基本義務(wù)。將這一理論用于生態(tài)稅收領(lǐng)域，即可得出生態(tài)稅收征收的目的，是為公民提供生態(tài)公共品的結(jié)論。

具體到水生態(tài)公共品，依據(jù)“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀，再結(jié)合《水法》以及我國目前水利行政管理的實踐，可以將其定位為一個包含水資源行政管理的概念，即包括水資源管理和水生態(tài)治理兩個層面。而對于生態(tài)稅收，學(xué)術(shù)界尚沒有一個公認的內(nèi)涵，一般從自然資源和環(huán)境污染這兩個課稅對象出發(fā)來加以界定。然而，隨著自然資源的生態(tài)價值被逐漸認可，使用自然資源生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)包含有生態(tài)價值；對其征收的增值稅與消費稅，也逐漸納入生態(tài)稅收考慮的范圍[6，13]。因此，水生態(tài)稅收不但包括水資源稅和對水污染征收的環(huán)境保護稅，還應(yīng)該包括對利用水資源生產(chǎn)的商品和提供的服務(wù)征收的流轉(zhuǎn)稅。前者具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，應(yīng)主要用于水生態(tài)治理；而后者是我國的主體稅種（尤其是作為中性稅收的增值稅），發(fā)揮組織財政收入功能，應(yīng)主要用于水資源管理，詳見表1。

表1 水資源生態(tài)稅收與水生態(tài)公共品

由此，在“兩山理論”下，通過擴大水生態(tài)稅收和水生態(tài)公共品的內(nèi)涵和外延，將水資源稅的功能定位為水生態(tài)治理，有利于在當(dāng)下“清費立稅”的資源稅改革大趨勢下，擺脫圍繞資源稅的“稅費”之爭，推進水資源稅試點開征向全國推廣。

2.2 水資源稅省際協(xié)同的理論基礎(chǔ)

依據(jù)上文基于“兩山理論”的分析，本文將水資源稅視作彌補水生態(tài)公共品的成本。而對于生態(tài)公共品這一近年來新興的研究領(lǐng)域，目前尚無成熟的、系統(tǒng)的研究結(jié)論。黨的十九大報告明確提出，既要創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富和精神財富，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。據(jù)此有學(xué)者按照消費屬性，將生態(tài)產(chǎn)品分為生態(tài)公共產(chǎn)品、生態(tài)私人產(chǎn)品以及生態(tài)準公共產(chǎn)品；又基于供給視角，將生態(tài)產(chǎn)品分為自然要素類、自然屬性類、生態(tài)衍生類以及生態(tài)標識類4 種[14,15]。本文基于稅收是公共品價格這一視角，結(jié)合已有生態(tài)公共品研究成果，按照是否投入勞動，將生態(tài)公共品分為自然生態(tài)公共品和社會生態(tài)公共品。自然生態(tài)公共品是沒有投入人的勞動，但具有一定稀缺性的國有自然資源，比如本文討論的水資源；社會生態(tài)公共品是在自然生態(tài)公共品基礎(chǔ)上投入人的勞動，促使自然生態(tài)公共品更好地滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，比如上文分析的水生態(tài)公共產(chǎn)品。自然生態(tài)公共品由于天然的地理位置分布，以及具體社會政策目標的影響（比如生態(tài)功能區(qū)的劃分等），會存在區(qū)域分配不均等的現(xiàn)象；因此要通過社會生態(tài)公共品的投入來加以調(diào)節(jié)。對于水資源而言，則是通過對水資源征稅籌集資金來提供水社會生態(tài)公共品，以平衡水自然生態(tài)公共品由于地理位置、政府規(guī)制等因素導(dǎo)致的不均，并實現(xiàn)水資源的循環(huán)使用和代際之間的公平分配。

從流域視角看水資源，將流域視做一個獨立的整體，則存在上游和下游兩個參與者，假定為了維護流域內(nèi)整體的水生態(tài)平衡，需要花費的成本為1，如果上游愿意承擔(dān)a，那么下游則需要承擔(dān)1-a 部分?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品”，對于上游和下游如何確定各自應(yīng)該承擔(dān)的部分，以實現(xiàn)流域內(nèi)上游和下游獲得的水生態(tài)公共品均等的問題，可以借鑒瑞典經(jīng)濟學(xué)家林達爾的均衡模型來進行分析。

圖1中Oa代表上游，Ob代表下游，以各自為原點，加上縱軸代表的稅金和橫軸代表的水生態(tài)公共品數(shù)量，形成兩個分別描述上下游行為的坐標圖，這兩個坐標圖構(gòu)成一個方框，方框內(nèi)曲線AA 和BB 分別代表上下游對水生態(tài)公共品的需求曲線，凸向各自原點。假設(shè)上游承擔(dān)的生態(tài)成本為t1，則下游需承擔(dān)1-t1部分；此時上游獲得的水生態(tài)公共品數(shù)量為G1，下游獲得的水生態(tài)公共品數(shù)量則為G2。從流域整體看，上游承擔(dān)了流域內(nèi)更多的生態(tài)治理成本，獲得了更少的生態(tài)公共品；反之下游承擔(dān)了更少的生態(tài)治理成本，獲得了更多的生態(tài)公共品。這種情形從理論上描述了中國財政科學(xué)研究院傅志華等通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)“新安江模式”所面臨的“不可持續(xù)風(fēng)險”[3]。新安江流域生態(tài)治理中，作為上游地區(qū)的黃山市，轄區(qū)內(nèi)7 縣（市、區(qū)）有5 縣（市、區(qū)）劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)，在短期內(nèi)限制了經(jīng)濟發(fā)展，同時又承擔(dān)了過高的流域環(huán)境治理成本；一方面向下游浙江輸出大量優(yōu)質(zhì)水資源，另一方面獲得的生態(tài)補償價值又過低；導(dǎo)致地方財政壓力巨大，社會矛盾凸顯。

圖1 流域內(nèi)上下游水生態(tài)公共品的林達爾均衡

圖1 中上游和下游各自的需求曲線，同時又是對方的供給曲線，上游為下游提供優(yōu)質(zhì)的水資源，而下游為上游提供水污染治理。稅收是公共產(chǎn)品的價格，理論上生態(tài)稅收就是生態(tài)公共品的價格。我國水權(quán)制度正處在構(gòu)建與完善時期，在基于市場經(jīng)濟的水權(quán)制度下，假定代表上下游的政府都是理性的經(jīng)濟人，在向?qū)Ψ教峁┥鷳B(tài)公共品的同時，有向?qū)Ψ秸鞫惖臋?quán)利；即上游政府向下游提供水資源，同時向下游征收水資源稅作為價款；上游造成的水污染部分隨水流進入下游，下游政府提供治污服務(wù)予以治理的同時，向上游征收環(huán)境保護稅作為價款。如此則形成一個上下游政府參與的水生態(tài)公共品市場，上下游政府通過調(diào)節(jié)稅率的方式調(diào)節(jié)水生態(tài)公共品的市場價格，使市場逐漸接近均衡。這種上下游政府通過水資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)稅收的相互協(xié)同，在理論上實現(xiàn)的均衡，即圖1 中的E 點。在該生態(tài)公共品的均衡點，上游政府承擔(dān)t*數(shù)量的環(huán)境保護稅，下游政府承擔(dān)1-t*數(shù)量的水資源稅，雙方都得到G*數(shù)量的水生態(tài)公共品。

2.3 水資源稅省際協(xié)同的制度基礎(chǔ)

2016 年資源稅全面從價計征改革推開以來，經(jīng)過3 年的運行和完善，相關(guān)政策趨于成熟和穩(wěn)定。2020年9月開始施行的《資源稅法》充分吸取了資源稅改革的經(jīng)驗做法，鞏固了改革成果，拓展了改革效應(yīng)，同時為正在進行的水資源稅改革試點、開展省際協(xié)同提供了法律依據(jù)。

首先，《資源稅法》下放了資源稅稅率確定權(quán)。在《資源稅法》之前，國務(wù)院發(fā)布的《資源稅暫行條例》第三條規(guī)定，納稅人具體適用的稅率，在《資源稅稅目稅率表》規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，根據(jù)納稅人所開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源品位、開采條件等情況，由財政部會商國務(wù)院有關(guān)部門確定。2016 年財稅53號文《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》，本著“賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”的原則，規(guī)定“對《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的資源品目，由省級人民政府在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)提出具體適用稅率建議，報財政部、國家稅務(wù)總局確定核準?！钡?020 年9 月開始施行的《資源稅法》，則規(guī)定“《稅目稅率表》中規(guī)定實行幅度稅率的，其具體適用稅率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮該應(yīng)稅資源的品位、開采條件以及對生態(tài)環(huán)境的影響等情況，在《稅目稅率表》規(guī)定的稅率幅度內(nèi)提出，報同級人民代表大會常務(wù)委員會決定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”這既賦予了地方稅權(quán)，同時也是稅收法定原則的進一步體現(xiàn)，有助于調(diào)動地方積極性，使得稅法的具體實施更加因地制宜，同時也充分尊重了省級立法機關(guān)的稅權(quán)。

其次，《資源稅法》第十四條規(guī)定“征收水資源稅的，停止征收水資源費”，并規(guī)定“水資源稅根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源狀況、取用水類型和經(jīng)濟發(fā)展等情況實行差別稅率”。通過稅收立法對資源利用行為進行引導(dǎo)，有助于推動實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，在環(huán)境保護和污染防治領(lǐng)域發(fā)揮作用，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時，資源稅法根據(jù)地方特點充分發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用，有利于因地制宜、精準施策，促進區(qū)域間資源開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展。《資源稅法》關(guān)于水資源稅的上述規(guī)定，為通過上下游差別稅率，優(yōu)化水資源在流域內(nèi)的配置，提供了法律依據(jù)。

2.4 水資源稅省際協(xié)同的實踐基礎(chǔ)

實踐中已開展試點地區(qū)對水資源稅跨區(qū)域分享作出較為詳細規(guī)定的，有內(nèi)蒙古自治區(qū)和四川省，其他水資源稅試點地區(qū)對跨區(qū)域水資源稅問題一般只在征管上作出“由調(diào)入?yún)^(qū)域所在地主管稅務(wù)機關(guān)征收”的規(guī)定。內(nèi)蒙古自治區(qū)由于轄區(qū)內(nèi)萬家寨、尼爾基等綜合水利樞紐工程分別與山西、黑龍江兩省交界，并已在《財政部關(guān)于跨省區(qū)水電項目稅收分配的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2008〕84 號）下分別與上述兩省達成增值稅、企業(yè)所得稅等稅收分配辦法；所以內(nèi)蒙古自治區(qū)開展水資源稅試點時，一并將水資源稅也參照上述分配辦法納入跨省稅收分配范圍內(nèi)。這一水資源稅的跨省分配辦法僅限于淹沒區(qū)域和壩址跨越兩個或兩個以上?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水電項目，按照因素法測算省區(qū)間分配比例。對壩址不跨省區(qū)的水電項目，按照移民人口（含壩區(qū)）、淹沒土地（含壩區(qū)）面積和壩址所在地為項目維護運轉(zhuǎn)承擔(dān)的公共支出成本3 個因素測算，權(quán)重分別為49.5%、40.5%和10%；對壩址跨省區(qū)的水電項目，按照移民人口（含壩區(qū)）和淹沒土地（含壩區(qū)）面積2 個因素測算，權(quán)重分別為55%和45%。這一分配辦法雖然是根據(jù)水利樞紐工程的特點而設(shè)計，但對于流域內(nèi)水資源稅的跨省協(xié)調(diào)仍然具有一定參考價值。

自2012 年最嚴格水資源管理制度實施以來，跨省界的流域內(nèi)水資源管理問題日漸突出。以新安江為例，2018 年《水利部關(guān)于批復(fù)新安江流域水量分配方案的通知》中，對新安江流域水量分配已經(jīng)作出明確的規(guī)定，但流域內(nèi)上下游用水量不均等問題仍然突出。根據(jù)水利部批復(fù)的《新安江流域水量分配方案》，2020 水平年，新安江流域河道外地表水多年平均分配水量分別為：安徽省4.66億立方米、浙江省3.92億立方米；2030水平年分別為：安徽省4.76億立方米、浙江省4.13 億立方米。然而作為新安江上游的黃山市，以新安江為主要用水源，下游的杭州市卻并不是以新安江為主要用水源。黃山市2016 年到2019 年水資源總量平均為115.04 億立方米，用水量平均為4.53 億立方米，用水量占水資源總量的4%左右，與新安江流域的水資源使用情況大體相當(dāng)；杭州市2016 年到2019 年水資源總量平均為173.58 億立方米，用水量平均為32.79 億立方米，用水量占水資源總量的19%左右，遠高于黃山市和新安江流域。

表2 新安江流域上下游水資源使用情況（單位：億立方米）

3 水資源稅省際協(xié)同的制度設(shè)計

對水資源稅制度的現(xiàn)有研究，在我國開始試點之前，學(xué)者主要從國外經(jīng)驗借鑒、國內(nèi)水資源費征收實踐、模型估算稅率等角度或方法考慮構(gòu)建我國的水資源稅制度[16-18]。在水資源稅開始試點，以及在水資源相對匱乏的地區(qū)擴大試點范圍之后，學(xué)者通過總結(jié)試點經(jīng)驗，分析試點中出現(xiàn)的問題，以及實證評估試點改革效應(yīng)等方法，從制度設(shè)計、完善征管以及收入分配等方面提出推進水資源稅改革的政策建議[19-21]。這些建議有利于水資源稅的全面實施，但極少涉及跨省域水資源稅的協(xié)同征收問題，也很少分析流域內(nèi)水資源的公平配置問題。

3.1 水資源稅稅制要素的設(shè)計

從目前10 個試點省份看，對水資源稅的課稅對象、納稅人、計稅方法以及征稅范圍的規(guī)定大體一致，且適合向全國推廣。在計稅依據(jù)上各試點省份略有差異，流域內(nèi)上下游省份應(yīng)作出統(tǒng)一規(guī)定。一般情況下，水資源稅計稅依據(jù)為實際取用水量，而特殊情況包括城鎮(zhèn)公共供水、發(fā)電、疏干排水和地源熱泵4 種情形。對于城鎮(zhèn)公共供水，河北、山東、四川等省份是允許扣除一定的合理損耗率（河北省市級17%，縣級及以下15%；山東省為17%；四川省為12%），山西省、河南省則用城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)的銷售水量來界定實際取用水量，而北京市、內(nèi)蒙古自治區(qū)等則直接按照實際售水量來確定計稅依據(jù)。從便于流域內(nèi)協(xié)同征收視角來看，水資源稅向全國推廣，對于城鎮(zhèn)公共供水的計稅依據(jù)，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定按照實際售水量來確定。對于發(fā)電企業(yè)，不管是水利發(fā)電還是貫流式火力發(fā)電，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定將實際發(fā)電量作為計稅依據(jù)。對于疏干排水和地源熱泵，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定分別區(qū)分回收利用（含回灌）和直接排放兩種情形，回收利用（含回灌）按照實際取用水量確定計稅依據(jù)，而直接排放按照實際排水量確定計稅依據(jù)，以促使這兩種特殊用水行為符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。這樣水資源稅計稅依據(jù)就形成1 種一般情形和3 種特殊情形的結(jié)構(gòu)，一般情形即實際取用水量，3種特殊情形即實際售水量、實際發(fā)電量和實際排水量。

對于稅率的設(shè)置，理論上以水生態(tài)治理成本來測度水資源稅稅率的方法在技術(shù)上不可行，水生態(tài)治理成本難以度量，而且即不符合當(dāng)前市場主體對水資源稅的負擔(dān)能力，也不符合“兩山理論”的要求。綠水青山就是金山銀山，依據(jù)“兩山理論”水生態(tài)治理成本應(yīng)部分來源于水資源稅，部分依然從水資源中獲取，可以通過水利風(fēng)景區(qū)、水文化弘揚等項目來市場化獲取水生態(tài)治理成本。短期內(nèi)，水資源稅稅率應(yīng)按照稅費平移原則確定。從流域內(nèi)水資源稅協(xié)同征收視角出發(fā)，稅率應(yīng)依據(jù)上下游關(guān)系，設(shè)置高低不等的稅率結(jié)構(gòu)，通過稅率差引導(dǎo)水資源的損耗性開發(fā)從上游轉(zhuǎn)移到下游。

《資源稅法》賦予了地方稅率確定權(quán)，對水資源而言，《水資源費征收使用管理辦法》規(guī)定了類似的權(quán)屬分配，在稅費平移時，只需要將“報本級人民政府批準”改為“報同級人民代表大會常務(wù)委員會決定”即可；但對于由流域管理機構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費征收標準，則是由國家發(fā)展改革委會同財政部、水利部制定。目前各省試點都沒有考慮這個流域管理的跨省稅率設(shè)計問題。對于跨省流域的水資源稅稅率，應(yīng)由流域管理部門牽頭，聯(lián)合上下游地方政府協(xié)商，統(tǒng)籌制定上下游水資源稅稅率標準。

3.2 構(gòu)建流域內(nèi)跨省區(qū)水資源稅稅收分配機制

水資源與礦產(chǎn)資源的顯著差異在于它的流動性和跨區(qū)域性，再加上生態(tài)功能區(qū)等政策目標的約束，流域內(nèi)會形成水生態(tài)公共品的分配不均；另一方面，上游投入的水社會生態(tài)公共品，會隨著水自然生態(tài)公共品的流動而轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)受用，下游的水資源稅的稅源部分來源于上游的公共支出，從而導(dǎo)致地區(qū)間稅收與稅源的非均衡；所以應(yīng)通過構(gòu)建跨省區(qū)稅收分配機制加以調(diào)節(jié)。構(gòu)建跨省區(qū)水資源稅收分配機制，應(yīng)遵循以下原則：一是水資源在流域內(nèi)各地區(qū)間公平分配，堅持生態(tài)優(yōu)先、協(xié)同發(fā)展，避免生態(tài)功能區(qū)即承擔(dān)了過多的生態(tài)治理成本，又犧牲了發(fā)展；二是以地區(qū)間平等協(xié)商為主，經(jīng)協(xié)商難以達成一致意見的，經(jīng)有關(guān)省申請，由國家稅務(wù)總局聯(lián)合水資源管理部門研究處理；三是應(yīng)考慮各省區(qū)維護流域整體水生態(tài)環(huán)境做出的貢獻和承擔(dān)的公共支出成本。

依據(jù)以上原則，對納入跨省區(qū)分配范圍的流域內(nèi)整體水資源稅，可以按照因素法測算省區(qū)間分配比例，按照常住人口、區(qū)域面積和區(qū)域維護流域水生態(tài)環(huán)境承擔(dān)的公共支出成本3 個因素測算，按照區(qū)域公共服務(wù)均等化的基本要求，3 個因素的權(quán)重也因大體相當(dāng)。同時政府部門要建立流域內(nèi)各區(qū)域之間的稅收協(xié)調(diào)機制，在上下游間相互協(xié)調(diào)的過程中，相關(guān)部門要制定完善的稅收管理制度，在中央集權(quán)制度的支持下，堅持生態(tài)優(yōu)先、協(xié)同發(fā)展的大原則。另外應(yīng)同時完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域內(nèi)水資源稅收轉(zhuǎn)移問題，對財政進行合理的分配，制定利益主體之間目的協(xié)調(diào)機制，在財政與利益主體之間權(quán)益劃分的情況下，遵循“正外部性共享，負外部性共擔(dān)”的原則構(gòu)建流域內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。同時，加強稅收征管與收稅歸屬地的管理。在稅收征管與稅收歸屬地相互分離的過程中，也就是在統(tǒng)一管理的過程中，將二者之間的參與權(quán)限分離，以便于開展管理工作。

4 結(jié)語

作為國內(nèi)首個跨省流域生態(tài)補償成功案例，“新安江模式”正在沱湖流域等地推廣；而水資源稅也即將全面鋪開。現(xiàn)行稅制導(dǎo)致的稅收與稅源分離的問題，在對流域內(nèi)的水資源征稅上體現(xiàn)得更為直觀，也是區(qū)域間財稅失衡的原因之一。通過構(gòu)建水資源稅的省際協(xié)同機制，部分的緩解區(qū)域間的財稅失衡，既可以完善稅制，也是對生態(tài)補償機制的完善；從而改善區(qū)域間的財稅失衡局面，推進長三角一體化、高質(zhì)量發(fā)展。