中華人民共和國(guó)成立以來(lái)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策：階段特點(diǎn)、主要問(wèn)題與優(yōu)化路徑

李 良，吳雪萍，章凌凌

（1.江西陶瓷工藝美術(shù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333001；2.上海體育學(xué)院 體育教育訓(xùn)練學(xué)院，上海 200438；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 體育教學(xué)部，上海 200433）

2019年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的體育發(fā)展建設(shè)進(jìn)行了回顧和總結(jié)，為制訂實(shí)施青少年、婦女、老年人、農(nóng)民、職業(yè)人群、殘障人士等群體的體質(zhì)健康干預(yù)計(jì)劃指明了方向，標(biāo)志著殘障人體質(zhì)測(cè)試由倡導(dǎo)到具體實(shí)施的落地生根，具有重大深遠(yuǎn)的理論與實(shí)踐意義。國(guó)家政策是國(guó)家作為分配或調(diào)整各種社會(huì)資源的調(diào)節(jié)器，具有合法配置資源和導(dǎo)向功能（陳振明，2011）51-52?！毒V要》作為國(guó)家政策，對(duì)殘障學(xué)生接受教育和參與體育活動(dòng)具有重要的指引作用，是全面貫徹發(fā)展五育的重要舉措，彰顯了黨和國(guó)家對(duì)體育事業(yè)發(fā)展的關(guān)切與對(duì)學(xué)校體育、學(xué)生體質(zhì)健康的高度關(guān)注。然而，學(xué)校體育工作和青少年體質(zhì)健康“并未在黨和政府的高度重視以及系列法規(guī)、政策的支持下實(shí)現(xiàn)預(yù)期狀態(tài)”（張文鵬等，2015），發(fā)展過(guò)程不經(jīng)意間契合了民間流行的說(shuō)法：“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。殘障學(xué)生學(xué)校體育作為國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，相關(guān)政策也在逐漸落實(shí)，但殘障學(xué)生學(xué)校體育的發(fā)展相比健全學(xué)生而言存在明顯的滯后性，其政策的執(zhí)行力度、內(nèi)容布局、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌等也存在不足，無(wú)法應(yīng)對(duì)殘障學(xué)生不斷變化的體育需求。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，殘障學(xué)生學(xué)校體育政策也必然在國(guó)家運(yùn)行體制大環(huán)境下不斷變化發(fā)展，政策演變的理念、歷程、特點(diǎn)、模式等都在歷經(jīng)重大變革。同時(shí)，人們對(duì)不同歷史時(shí)期頒布的殘障學(xué)生學(xué)校體育政策有著不同的理解和認(rèn)識(shí)，針對(duì)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策演變?nèi)狈ο到y(tǒng)梳理和深入探討。因此，在中華人民共和國(guó)成立70年和體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的雙重有利背景下，對(duì)70年來(lái)的殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的階段特點(diǎn)與存在的問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)，并提出具有針對(duì)性地優(yōu)化路徑，有利于繼續(xù)發(fā)揮政策的引領(lǐng)作用，補(bǔ)齊殘障人體育事業(yè)發(fā)展的短板，為全面推進(jìn)我國(guó)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)事業(yè)推波助力。

1 我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策階段特點(diǎn)

1.1 百?gòu)U待興中孕育發(fā)展（1949—1959年）

中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教等方面建設(shè)才剛開始起步?！坝捎谂f中國(guó)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等原因，人民的體質(zhì)健康狀況還不能滿足各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)的需要”（劉崢，2011）24，國(guó)民體質(zhì)健康總體水平較低，尤其在校學(xué)生體質(zhì)健康問(wèn)題日趨嚴(yán)重。1949年頒布的《共同綱領(lǐng)》、1951年的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》以及1956年的《關(guān)于盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的通知》都對(duì)殘障學(xué)生學(xué)校教育做出了明確規(guī)定，如《關(guān)于改革學(xué)制的決定》提出，“各級(jí)人民政府并應(yīng)設(shè)立聾啞、盲目等特種學(xué)校，對(duì)生理上有缺陷的兒童、青年和成人，施以教育”。但有關(guān)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容并未涉及，只是初步要求各級(jí)學(xué)校保障殘障學(xué)生接受教育的權(quán)利。出現(xiàn)這種癥結(jié)的關(guān)鍵在于中華人民共和國(guó)成立初期我國(guó)科教文化建設(shè)處于百?gòu)U待興階段，人民的物質(zhì)文化需求同落后的生產(chǎn)力矛盾不斷激化，具體而完善的國(guó)民教育體系尚未完全建立。更何況殘障學(xué)生體育教育屬于普通教育體系的一個(gè)分支，與建設(shè)教育體系相比，學(xué)校體育建立和完善在時(shí)間上具有一定的滯后性，殘障學(xué)生體育更是如此。1959年毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》報(bào)告中指出，要德育、智育及體育三者并重協(xié)同發(fā)展，明確了黨的教育方針，打破了體育進(jìn)入學(xué)校的壁壘，為今后殘障學(xué)生學(xué)校體育建設(shè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。為此，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次發(fā)表重要講話、制定體育教育指導(dǎo)方針，要求全國(guó)上下重視國(guó)民體質(zhì)健康。政策的出臺(tái)數(shù)量相對(duì)平均，呈現(xiàn)出一年一策的特征（圖1）。

圖1 不同年份殘障學(xué)生學(xué)校體育政策數(shù)量（1949—2019年）Figure 1.The Number of School Sports Policies for Disabled Students in Different Years（1949—2019）

1.2 殘障學(xué)生體質(zhì)健康與體育保健課程緊密結(jié)合（1978—1994年）

在10年空白期之后，1979年頒布的《中、小學(xué)體育工作暫行規(guī)定（試行草案）》和《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定（試行草案）》首次把殘障學(xué)生納入政策主體進(jìn)行概述，明確指出體育工作必須與衛(wèi)生保健工作密切結(jié)合，從殘障學(xué)生的實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)調(diào)保健康復(fù)，酌情根據(jù)殘障學(xué)生身體情況實(shí)施免試；注重引導(dǎo)殘障學(xué)生參與體育活動(dòng)的，為殘障學(xué)生學(xué)校體育發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。在改革開放的東風(fēng)下，我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育教育迎來(lái)了發(fā)展契機(jī)，各種相關(guān)政策相繼頒布。譬如，國(guó)家教育委員會(huì)在1990至1993年期間頒布的《大學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)》《中學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)》《小學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定，對(duì)患病或有殘疾的學(xué)生，經(jīng)醫(yī)院證明，體育教研室（體育部）同意，可以免測(cè)部分項(xiàng)目，但須上保健課，換測(cè)其他項(xiàng)目，并注明原因和“保健”字樣。基于不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的屬性與場(chǎng)地、師資等因素，把保健作為殘障學(xué)生的必修課，突出對(duì)殘障學(xué)生參與體育活動(dòng)的過(guò)程性評(píng)價(jià)，開辟了體質(zhì)健康與保健課程緊密結(jié)合的新路徑。與1949—1959年相比，殘障學(xué)生學(xué)校體育政策逐漸從普通學(xué)校體育政策中獨(dú)立出來(lái)，政策重心由關(guān)注殘障學(xué)生入學(xué)問(wèn)題向落實(shí)體育保健轉(zhuǎn)移。雖然在一定程度上滿足了殘障學(xué)生體育需求，但政策內(nèi)容較為局限；同時(shí)未能針對(duì)不同的殘障學(xué)生群體設(shè)計(jì)出專門化的體育保健課程，課程的目標(biāo)與內(nèi)容未能確立，評(píng)估機(jī)制尚不完善。

1.3 殘障學(xué)生學(xué)校體育方針與國(guó)家法律政策相契合（1995—2007年）

1995—2007年，體育體制改革是這一階段的重點(diǎn)改革領(lǐng)域之一，特別是殘障學(xué)生學(xué)校體育政策方針有了重要的突破。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)體育法》對(duì)于整個(gè)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的保護(hù)與完善具有重要意義。體育法明確了殘障學(xué)生參與體育活動(dòng)的權(quán)利，彌補(bǔ)了既有政策過(guò)度重視人文關(guān)懷而造成殘障學(xué)生體育參與不足的問(wèn)題，為殘障學(xué)生的體育教育權(quán)利提供了法律保護(hù)。2002年頒布的《全國(guó)普通高等學(xué)校體育課程教學(xué)指導(dǎo)綱要》規(guī)定：“對(duì)部分身體異常和病、殘、弱及個(gè)別高齡等特殊群體的學(xué)生，開設(shè)以康復(fù)、保健為主的體育課程”。因而，政策從體育課程內(nèi)容改革出發(fā)，以學(xué)生為主體，堅(jiān)持把“健康第一”作為體育課程的最高目標(biāo)（譚華，2005）429，更加注重殘障學(xué)生鍛煉習(xí)慣養(yǎng)成、體育課程達(dá)標(biāo)以及體育情感意識(shí)的培養(yǎng)。本階段殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容較第二階段稍有擴(kuò)充，但政策的評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制未能建立。盡管政策以殘障學(xué)生體育課程為主線引領(lǐng)普通學(xué)校和特殊教育學(xué)校實(shí)施了保健與康復(fù)教育，但殘障學(xué)生學(xué)校體育課程的教學(xué)方法、內(nèi)容等該如何確立等該如何建立，不同殘障類型學(xué)生的課程個(gè)性化問(wèn)題沒有細(xì)化，導(dǎo)致可操作性與執(zhí)行力受限。

1.4 殘障學(xué)生學(xué)校體育發(fā)展與體育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)融合（2008年至今）

后奧運(yùn)時(shí)期，國(guó)民由關(guān)注金牌數(shù)量轉(zhuǎn)向自身生活健康質(zhì)量，尤其是黨的十八大以來(lái)，落實(shí)以“人民為中心”的體育觀是習(xí)近平新時(shí)代體育強(qiáng)國(guó)理論的實(shí)踐基礎(chǔ)，也是我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的核心主題。本階段政策基本圍繞著個(gè)別化體育教育、體質(zhì)健康干預(yù)與體育權(quán)利三大方面全面貫徹實(shí)施。2008年頒布的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法（2018年修訂版）》從涵蓋了康復(fù)、教育、文化生活、社會(huì)保障、無(wú)障礙環(huán)境、法律保障等7個(gè)方面，全方位地為殘障群體提供法律保障；同時(shí)，明確規(guī)定依法處置針對(duì)歧視殘障群體、損害其合法體育權(quán)益的行為。殘障學(xué)生學(xué)校體育政策在法律保護(hù)下不斷完善，政策涉及內(nèi)容逐步多元化，殘障學(xué)生的體育權(quán)利保障持續(xù)得到強(qiáng)化。健康成為殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的主題，并呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：1）依據(jù)殘障學(xué)生實(shí)際，制定個(gè)別化的體育教育計(jì)劃。2014年教育部頒布《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》，提出全面推進(jìn)融合教育，使每一個(gè)殘障孩子都能接受合適的教育，對(duì)全面實(shí)施個(gè)別化教育進(jìn)行了宏觀概述；2017年國(guó)務(wù)院頒布的《殘障人教育條例》從全局出發(fā)，要求制定符合殘障學(xué)生身心特性和需要的個(gè)別化教育計(jì)劃，實(shí)施個(gè)別化教學(xué)，總體形成“宏觀—微觀—宏觀”的個(gè)別化體育教育發(fā)展模式。2）以體促健，實(shí)施特殊人群的體質(zhì)健康干預(yù)計(jì)劃。《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出了“以提高人民健康水平為核心，把健康融入所有政策”的號(hào)召，為進(jìn)一步實(shí)施體質(zhì)健康干預(yù)計(jì)劃提供了良好的外部環(huán)境；2019年頒布的《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030年）》與《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》則重點(diǎn)提出要制定包括殘疾人在內(nèi)的特殊群體的體質(zhì)健康干預(yù)計(jì)劃，將提高身體素質(zhì)和養(yǎng)成健康生活方式作為殘障學(xué)生學(xué)校體育的重要內(nèi)容，把體質(zhì)健康水平納入政府、教育行政部門、學(xué)校的考核體系，全面實(shí)施殘障學(xué)生的體力活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃。3）保障學(xué)生權(quán)利。2016年國(guó)家體育總局頒布的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，保障殘障群體基本體育權(quán)利，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元主體參與適應(yīng)體育活動(dòng)保障體系，加大供給力度和提高精準(zhǔn)化服務(wù)水平，旨在解決殘障學(xué)生體育權(quán)利缺失的問(wèn)題，把“以人民為中心”的健康理念轉(zhuǎn)向?qū)嵺`。本階段，殘障學(xué)生學(xué)校體育政策深入貫徹國(guó)家指導(dǎo)方針，政策內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，繼而推行個(gè)別化體育教育和殘障學(xué)生體質(zhì)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)的研制等措施，進(jìn)一步彰顯了黨和國(guó)家對(duì)殘障學(xué)生體育參與的重視。與前3個(gè)階段相比，2008年后相關(guān)政策的頒布數(shù)量逐步提升，且具有一定的針對(duì)性，但尚未建立有效的實(shí)施監(jiān)管與效果評(píng)估機(jī)制。

綜上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育事業(yè)快速發(fā)展，殘障學(xué)生學(xué)校體育政策呈現(xiàn)出不同的階段特點(diǎn)，并逐漸得到完善（表1）。從入學(xué)需求滿足到保健康復(fù)落實(shí)，再到立法保護(hù)和個(gè)性化體育課程設(shè)計(jì)，政策有效聚焦了殘障學(xué)生學(xué)校體育基本需求，但內(nèi)容指向性略顯不足；同時(shí)，盡管政策數(shù)量逐年提升，但政策指向不明晰，導(dǎo)致可操作性較弱與執(zhí)行力不強(qiáng)的問(wèn)題一直存在；此外，相應(yīng)的評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制的缺位也阻礙了我國(guó)殘障體育事業(yè)發(fā)展。

表1 不同階段殘障學(xué)生學(xué)校體育政策數(shù)量及特點(diǎn)Table 1 Number and Characteristics of School Sports Policies for Students with Disabilities in Different Stages

2 我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的主要問(wèn)題

2.1 政策目標(biāo)不明確

政策目標(biāo)不明確、可操作性不強(qiáng)和權(quán)威性不足的特點(diǎn)，阻礙了政策的具體實(shí)施。通過(guò)總結(jié)歸納發(fā)現(xiàn)，大部分政策都強(qiáng)調(diào)各級(jí)學(xué)校要重視殘障學(xué)生的入學(xué)接收工作，更多的是宏觀倡導(dǎo)，缺乏具體、明晰的政策目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則。當(dāng)前我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策目標(biāo)的模糊性主要體現(xiàn)在兩方面：目標(biāo)設(shè)置籠統(tǒng)、要求闡述模糊，且配套性政策不足；政策在制定與修訂過(guò)程中通常采用漸進(jìn)式模式，僅在原有政策基礎(chǔ)上對(duì)局部文本內(nèi)容略做改進(jìn)和調(diào)適，有利于在維持學(xué)校體育政策體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上持續(xù)推進(jìn)，緩和學(xué)校體育開展與其阻礙因素之間的矛盾（張莉清等，2019）。如教育部等7個(gè)部門印發(fā)的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》指出，要“促進(jìn)醫(yī)教結(jié)合，建立多部門合作機(jī)制……提高殘疾學(xué)生評(píng)估鑒定、入學(xué)安置、教育教學(xué)、康復(fù)訓(xùn)練的有效性”，具有明顯的進(jìn)步意義；但未能明確醫(yī)教結(jié)合的基本目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制與實(shí)施細(xì)則部門協(xié)作的職責(zé)分配與利益平衡等問(wèn)題，可操作性有待提升。誠(chéng)然，“政策模糊無(wú)好壞之分，但組織會(huì)根據(jù)政策內(nèi)容的模糊程度選擇不同的執(zhí)行策略”（李聲宇，2016），進(jìn)而給政策執(zhí)行創(chuàng)造了“打擦邊球”的空間，從而導(dǎo)致醫(yī)教結(jié)合、康復(fù)訓(xùn)練等方面的行為掌控權(quán)和決策權(quán)完全在學(xué)校手中。因此，制定政策的出發(fā)點(diǎn)是盡最大努力促進(jìn)殘障學(xué)生的身心健康，卻在落實(shí)過(guò)程中因?yàn)槟繕?biāo)不明確使政策成了實(shí)施者相互推卸責(zé)任的“工具”。

2.2 政策內(nèi)容分布失衡

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，有關(guān)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策文件共計(jì)50件，其中大部分政策的頒布集中在第三階段經(jīng)濟(jì)體制改革之后。70%的政策文件緊繞體育活動(dòng)（9件）、隨班就讀（8件）、體質(zhì)測(cè)試（12件）、體育課程（4件）、義務(wù)教育和殘障適齡兒童入學(xué)（4件）6大類別，而涉及殘障學(xué)生核心體育權(quán)利保護(hù)的政策僅有2件，有關(guān)殘障學(xué)生的體育教學(xué)計(jì)劃、體育競(jìng)賽和課外體育運(yùn)動(dòng)等方面的政策極為鮮見（圖2）。在其他方面，部分政策從勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)歧視、撫養(yǎng)、醫(yī)療康復(fù)、無(wú)障礙等民生方面進(jìn)行規(guī)定，要求社會(huì)、協(xié)同各部門對(duì)殘障群體進(jìn)行關(guān)愛。由此看出，政策內(nèi)容布局與黨和國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的重心與關(guān)注點(diǎn)有很大影響。囿于不同時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，前期國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的重心在于掃盲，主抓入學(xué)接受教育，符合殘障學(xué)生的基本需求；中期以殘障學(xué)生身心健康為主線，采用康復(fù)保健的形式安置不同殘障類型學(xué)生；隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政策逐漸向課外體育活動(dòng)、康復(fù)保健、無(wú)障礙等領(lǐng)域拓展，始終與我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展方針相契合。綜上，我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的運(yùn)行實(shí)踐主要以學(xué)校體育為主線，而缺乏社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)保障、社區(qū)家庭等方面的支撐，抑制了殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的溢出效應(yīng)，不利于我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育事業(yè)整體可持續(xù)發(fā)展。

圖2 殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容分布統(tǒng)計(jì)圖（1949—2019年）Figure 2. Statistics of the Content Distribution of School Sports Policies for Disabled Students（1949—2019）

2.3 政策評(píng)估機(jī)制不完善

政策評(píng)估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)描述、解釋公共政策的影響，并確定一項(xiàng)政策的后果，它包括影響評(píng)估與結(jié)果評(píng)估（斯圖爾特等，2011）112-122，我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策評(píng)估的實(shí)質(zhì)是概述政策的預(yù)期影響效果，以及在執(zhí)行過(guò)程中尋求合理解釋與正確的評(píng)定。從殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的演進(jìn)特征來(lái)看，我國(guó)殘障學(xué)生體育政策歷經(jīng)了從無(wú)到有，從有到優(yōu)的發(fā)展過(guò)程，反映了國(guó)家對(duì)殘障群體及殘障學(xué)生全方位的人文關(guān)懷。但是，自上而下的行政命令式監(jiān)測(cè)與評(píng)估，容易引起政策執(zhí)行主體的防御意識(shí)和行為，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)信息失真，進(jìn)而影響監(jiān)測(cè)與評(píng)估的信度和效度，監(jiān)測(cè)與評(píng)估的重點(diǎn)更多地放在了政策活動(dòng)者“做了什么”上，忽視了“做得怎樣”（潘凌云 等，2019）。譬如，盡管基于人文關(guān)懷理念對(duì)殘障學(xué)生體質(zhì)測(cè)試奉行無(wú)差別“免測(cè)”的制度在2008年之后得到了改善，但殘障學(xué)生體質(zhì)評(píng)價(jià)體系的缺失導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳，體質(zhì)健康測(cè)試的進(jìn)行方式是否遵循殘障學(xué)生的實(shí)際成長(zhǎng)規(guī)律有待商榷。

綜上，國(guó)家政策執(zhí)行機(jī)制不完善甚至缺失是國(guó)家治理體系及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的短板。一方面，從政策頒布的主體來(lái)看，國(guó)家相關(guān)部門既是政策的制定者，又是政策的實(shí)施者，充當(dāng)“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，導(dǎo)致了雙重主體利益下政策評(píng)估機(jī)制未能起到良好的監(jiān)管作用。另一方面，“管辦分離”尚未稱為主流趨勢(shì)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)又要考慮各主體的利益需求，未能獨(dú)立行使監(jiān)管評(píng)估權(quán)力。更何況，一般學(xué)校學(xué)生體育評(píng)估機(jī)制且尚未建立，殘障學(xué)生作為少數(shù)群體，其相關(guān)政策評(píng)估機(jī)制的形成必然存在一定的滯后性。然而，隨著國(guó)家進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)及推行善治理念，殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的評(píng)估機(jī)制將會(huì)得到重視、確立和完善。

3 我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的優(yōu)化路徑

3.1 以殘障學(xué)生發(fā)展實(shí)際明晰政策目標(biāo)，創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制

何勁鵬等（2014）認(rèn)為，現(xiàn)階段，我國(guó)學(xué)校體育改革并不是在真正意義上的改革，而只是在落實(shí)國(guó)家的教育政策而已。實(shí)踐證明，以強(qiáng)化政策認(rèn)同和加強(qiáng)職業(yè)道德教育等方法明晰政策目標(biāo)為是“隔靴搔癢”且收效甚微的（潘凌云 等，2017a）。

首先，明確政策目標(biāo)，加強(qiáng)政策的可執(zhí)行性。明晰政策目標(biāo)過(guò)程中應(yīng)以殘障學(xué)生發(fā)展實(shí)際為基礎(chǔ)，與政策執(zhí)行主體協(xié)同合作，考慮不同執(zhí)行主體的利益訴求與實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的潛在現(xiàn)實(shí)困難。處理好殘障學(xué)生與體育組織之間的關(guān)系，把殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的目標(biāo)、價(jià)值與體育組織相融合，建立互信伙伴關(guān)系來(lái)增加目標(biāo)認(rèn)同。政策目標(biāo)的明晰不是一蹴而就的，要建立完善的頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)體系，支撐殘障學(xué)生學(xué)校體育政策目標(biāo)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和殘障學(xué)生內(nèi)生需求變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立殘障學(xué)生學(xué)校體育教育的短期、中期與長(zhǎng)期的目標(biāo)結(jié)構(gòu)體系，并持續(xù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)與優(yōu)化。

其次，落實(shí)政策執(zhí)行主體目標(biāo)責(zé)任制。目前，政策執(zhí)行的監(jiān)督以學(xué)校單方面匯報(bào)為主，或監(jiān)督人員“走馬觀花”，使督察流于形式，實(shí)際問(wèn)題很難真正顯現(xiàn)出來(lái)，從而造成常態(tài)化的監(jiān)督缺失（陳長(zhǎng)洲等，2019），這就需要落實(shí)政策執(zhí)行主體的目標(biāo)責(zé)任制。具體而言：1）在學(xué)校落實(shí)校長(zhǎng)執(zhí)行主體責(zé)任人制度，把殘障學(xué)生學(xué)校體育活動(dòng)納入校長(zhǎng)一級(jí)考評(píng)指標(biāo)體系，采取“一票否決”原則，形成執(zhí)行內(nèi)生動(dòng)力。2）將殘障學(xué)生學(xué)校體育政策目標(biāo)納入社區(qū)體育指南中，做好殘障學(xué)生的課外體育活動(dòng)對(duì)接工作；明晰適應(yīng)體育教師、殘障人社會(huì)體育指導(dǎo)員及殘障監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，實(shí)施社會(huì)體育指導(dǎo)員考核制度，激發(fā)他們對(duì)促進(jìn)殘障學(xué)生體育參與的使命感和投入度，實(shí)施貼近基層社區(qū)（村）的體育服務(wù)模式和服務(wù)項(xiàng)目。3）推行行政部門主體負(fù)責(zé)人“問(wèn)責(zé)制”，強(qiáng)化監(jiān)管，確保政策的順利執(zhí)行；行政部門負(fù)責(zé)人要以實(shí)現(xiàn)善治為目標(biāo)，改變政策執(zhí)行風(fēng)格，展開多元、民主的對(duì)話與協(xié)商，提高政策執(zhí)行過(guò)程中其他主體的認(rèn)同度與合作意愿；以全面把握殘障學(xué)生學(xué)校體育政策執(zhí)行中多元復(fù)雜的利益關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌處理（潘凌云 等，2017b）。

最后，創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制，拓展政策執(zhí)行渠道。1990年，美國(guó)《殘障人教育法》要求為每個(gè)殘障學(xué)生設(shè)計(jì)個(gè)別化的教育計(jì)劃（杜海燕等，2011），將體育教育計(jì)劃全部納入“學(xué)校-社區(qū)-家庭”聯(lián)動(dòng)的殘障學(xué)生體育政策執(zhí)行機(jī)制中，拓展政策執(zhí)行渠道。創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制的關(guān)鍵是在政策執(zhí)行主體之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，找到共同利益和核心需求。學(xué)校適應(yīng)體育教師應(yīng)構(gòu)建一體化的適應(yīng)體育課程及教學(xué)內(nèi)容設(shè)計(jì)；社區(qū)應(yīng)主動(dòng)彌補(bǔ)殘障學(xué)生課外體育活動(dòng)不足的缺憾，引領(lǐng)社會(huì)體育指導(dǎo)員組織融合體育活動(dòng)；殘障監(jiān)護(hù)人應(yīng)共同參與，營(yíng)造和諧的體育文化氛圍。此外，還需與政府、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)殘奧委員會(huì)等機(jī)構(gòu)形成合力，同時(shí)做好各項(xiàng)政策的銜接和行文標(biāo)準(zhǔn)化工作，避免殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制在時(shí)間節(jié)點(diǎn)、內(nèi)容銜接、體質(zhì)健康測(cè)試數(shù)據(jù)等方面出現(xiàn)誤解、矛盾或沖突，為拓展政策執(zhí)行渠道奠定基礎(chǔ)。

3.2 健全配套的政策法規(guī)，優(yōu)化殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容布局

截至目前，專門的殘障學(xué)生體育政策法規(guī)尚未頒布，相關(guān)配套的體育政策法規(guī)尚未健全，涉及殘障學(xué)生體育教育的政策條款僅是零散地分布在各項(xiàng)政策文件中，且內(nèi)容分布不均。雖然有些法律對(duì)殘障兒童的體育教育進(jìn)行了規(guī)定，但由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，各項(xiàng)法律、法規(guī)之間未形成有機(jī)的銜接和整合，對(duì)殘障學(xué)生的要求也不盡一致（曹烴等，2014）。一方面，國(guó)家長(zhǎng)期聚焦于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的治理體系改革，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，相較而言，體育體制改革具有一定的滯后性；另一方面，殘障學(xué)生學(xué)校體育長(zhǎng)期嵌入普通教育體系中，未完全獨(dú)立，政策制定考慮的首要問(wèn)題是殘障學(xué)生體育活動(dòng)的開展，導(dǎo)致殘障學(xué)校體育政策內(nèi)容出現(xiàn)覆蓋面局限、外延性不足等問(wèn)題。

首先，國(guó)家要重視殘障學(xué)生體育政策的建立和完善工作。積極與社區(qū)、學(xué)校、家庭、交通管理部門、公園休憩活動(dòng)中心、體育風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理等部門展開合作，嘗試制定《無(wú)障礙體育設(shè)施促進(jìn)法》《無(wú)障礙交通法》與《殘障家庭教育法》等法律法規(guī)，力爭(zhēng)建立一個(gè)多元化的配套政策法規(guī)體系，進(jìn)而能夠多角度、全方位地保障殘障學(xué)生的合法體育權(quán)益，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

其次，政策內(nèi)容構(gòu)建應(yīng)聚焦當(dāng)下殘障學(xué)生參與體育活動(dòng)面臨的困難。在構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)考慮到殘障學(xué)生與普通學(xué)生在身體、心理、場(chǎng)地設(shè)施使用與環(huán)境適應(yīng)等方面存在一定的差異，聚焦殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容制定的合理性、可行性及外延性，優(yōu)化殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容，突出政策實(shí)施的邊際效應(yīng)；積極調(diào)研、加強(qiáng)溝通，廣納立法機(jī)構(gòu)、中國(guó)殘奧委員會(huì)和不同地方政府、特殊學(xué)校、體育教師、社區(qū)與殘障家庭的意見與建議，確保法律條款的科學(xué)性。

最后，建立殘障學(xué)生學(xué)校體育政策落實(shí)執(zhí)行清單，厘定主體職責(zé)、明確權(quán)力賦予，提高各部門合作效率。例如，學(xué)校從教學(xué)設(shè)計(jì)、場(chǎng)地設(shè)施等方面為殘障學(xué)生開展體育活動(dòng)提供保障，積極向社會(huì)組織或體育部門提供場(chǎng)地設(shè)施資源；體育部門搭建多元化的殘障人體育競(jìng)賽來(lái)構(gòu)建融合平臺(tái)，為學(xué)校開展殘障學(xué)生體育訓(xùn)練和賽事提供科技服務(wù)與高水平教練員支持，通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)或其他激勵(lì)方式鼓勵(lì)社會(huì)組織參與殘障人體育公共服務(wù)建設(shè)，委托社會(huì)組織提供高質(zhì)量的體育公共服務(wù)；拓寬殘障學(xué)生體育參與的助力渠道，動(dòng)員和激勵(lì)體育社團(tuán)（四大殘障人體育組織）、體育民辦非企業(yè)單位、體育基金會(huì)等社會(huì)體育組織參與殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容的制定（徐劍等，2020），通過(guò)開展高質(zhì)量的殘障學(xué)生社會(huì)體育實(shí)踐活動(dòng)提升自身參與國(guó)家治理的能力。

3.3 完善監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，確保政策執(zhí)行落地生根

當(dāng)前我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策出臺(tái)數(shù)量逐年上升，但實(shí)施效果卻不盡如人意。政策本應(yīng)聚焦的“如何實(shí)施、怎樣實(shí)施、如何監(jiān)督與評(píng)估”等核心問(wèn)題未能深入改革與探討。與1949年相比，新時(shí)代殘障學(xué)生學(xué)校體育基層力量日趨壯大且充滿活力，擁有更為多元的適應(yīng)體育教育理念和豐富的體育教育資源，但殘障學(xué)生學(xué)校體育的政策執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估并非完全照搬學(xué)校體育政策及國(guó)家教育政策方針實(shí)施，自行尋找“校本化”出路，為進(jìn)一步完善監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，確保政策執(zhí)行落地生根帶來(lái)了阻力。

首先，要完善殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的頂層設(shè)計(jì)，注重政策制定前的評(píng)估，接納不同部門與群體之間的意見與平衡各主體之間的利益，尤其是著重考慮殘障弱勢(shì)群體的利益，政策溢出效應(yīng)要以“人文關(guān)懷”轉(zhuǎn)向“賦權(quán)增能”理念進(jìn)行調(diào)整；確保有關(guān)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的民主性與科學(xué)性。

其次，嚴(yán)格動(dòng)態(tài)把關(guān)政策執(zhí)行，對(duì)不作為、亂作為甚至瀆職的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。考慮到我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的執(zhí)行主體是校長(zhǎng)或教育部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，除了要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行主體的監(jiān)管外，還需建立合作執(zhí)行清單，厘定各部門與參與者的職責(zé)；通過(guò)行政契約的方式，將原本松散、臨時(shí)的部門間合作關(guān)系穩(wěn)固化、制度化；嚴(yán)格按照“誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)治理”“誰(shuí)失責(zé)，誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，建立分工明確、權(quán)責(zé)明晰的合作清單制度，減少甚至避免責(zé)任部門的懶政、怠政現(xiàn)象（馬德浩，2020）。

最后，完善政策的監(jiān)督與評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。除了需要進(jìn)一步完善復(fù)雜、立體、動(dòng)態(tài)的學(xué)校體育政策監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系外，還需要構(gòu)建由學(xué)校體育政策執(zhí)行者、跨部門政策監(jiān)測(cè)與評(píng)估委員會(huì)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、行政部門和公眾等組成的多元復(fù)合體，運(yùn)用以成本效益分析和統(tǒng)計(jì)抽樣分析為主的方法，對(duì)政策成本、政策需求與滿意度、政策執(zhí)行力以及政策影響與結(jié)果等進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)和質(zhì)性描述（潘凌云等，2019）。如以構(gòu)建殘障學(xué)生體質(zhì)測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)為契機(jī)，著重調(diào)研殘障學(xué)生與殘障家庭對(duì)政策內(nèi)容、執(zhí)行的意見和建議，細(xì)致歸納、認(rèn)真研判，確保政策內(nèi)容的科學(xué)化，執(zhí)行效果的最大化及監(jiān)督反饋的精準(zhǔn)化，為確保政策執(zhí)行落地生根夯實(shí)基礎(chǔ)。

綜上，要明確我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的政策目標(biāo)，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)的執(zhí)行實(shí)施機(jī)制，有效推動(dòng)政策實(shí)施；要健全配套政策法規(guī)，優(yōu)化殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容布局，為殘障學(xué)生參與體育活動(dòng)提供能全方位的有效保障；要完善監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，確保政策執(zhí)行落地生根。實(shí)現(xiàn)我國(guó)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的優(yōu)化，需要?jiǎng)討B(tài)把握“行動(dòng)者的多元化、關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化、制度的全面化和過(guò)程的協(xié)商化”（余軍華等，2013）等治理要素，構(gòu)建政策制定前評(píng)估、執(zhí)行中監(jiān)管及實(shí)施后評(píng)價(jià)的立體化評(píng)估體系，從而在深度、廣度和力度上突破殘障學(xué)生學(xué)校體育政策制定、實(shí)施和評(píng)估機(jī)制的盲區(qū)。

4 結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

本文以時(shí)間為線索，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景，歸納了殘障學(xué)生學(xué)校體育政策的4個(gè)發(fā)展階段及其特征，指出了殘障學(xué)生學(xué)校體育發(fā)展始終存在的內(nèi)容分布失衡，政策目標(biāo)不明確與政策評(píng)估機(jī)制不完善的主要問(wèn)題。為此，提出了健全配套的政策法規(guī)，優(yōu)化殘障學(xué)生學(xué)校體育政策內(nèi)容布局；以殘障學(xué)生發(fā)展實(shí)際明晰政策目標(biāo)，創(chuàng)建聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制和完善監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，確保政策執(zhí)行落地生根等優(yōu)化建議。

4.2 展望

1）殘障學(xué)生學(xué)校體育政策要以“賦權(quán)增能”為核心，滿足殘障學(xué)生的實(shí)際需求。相關(guān)體育政策在著重保護(hù)殘障學(xué)生體育權(quán)利的同時(shí)，要與法治緊密結(jié)合，延伸賦權(quán)領(lǐng)域，完善治理能力，實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化，提高政策的權(quán)威性與可操作性，進(jìn)而提高政策的邊際效應(yīng)。

2）殘障學(xué)生學(xué)校體育政策研究要從概念與定義視角出發(fā)，以適應(yīng)體育學(xué)科發(fā)展為引領(lǐng)，從學(xué)術(shù)稱謂上形成共識(shí)。國(guó)內(nèi)相關(guān)殘障人體育政策研究應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“殘疾人體育”“特殊體育”等帶有歧視色彩的學(xué)術(shù)稱謂，轉(zhuǎn)而以“適應(yīng)體育”這一包容性的學(xué)術(shù)稱謂來(lái)引領(lǐng)建立現(xiàn)代適應(yīng)體育學(xué)科發(fā)展體系。

3）需要加強(qiáng)對(duì)殘障學(xué)生學(xué)校體育政策路徑優(yōu)化的科學(xué)引導(dǎo)。拓展適應(yīng)體育科研隊(duì)伍與培養(yǎng)適應(yīng)體育人才，加大國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)適應(yīng)體育的認(rèn)同，打通原有殘疾人體育研究局限的“死胡同”，進(jìn)一步豐富學(xué)者的研究視角，對(duì)接國(guó)際適應(yīng)體育發(fā)展潮流，積極發(fā)揮學(xué)科導(dǎo)向作用。