陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理現(xiàn)狀及建議

陜西省政府引導(dǎo)基金在投后管理方面主要存在行政化干預(yù)較重、種子期和初創(chuàng)期被投資企業(yè)投后管理亟須加強、早期投資機構(gòu)投后管理體系不健全、投后管理服務(wù)供需不匹配等問題。針對以上問題，應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)基金的政策性、引導(dǎo)性作用，積極推動私募基金的專業(yè)化、市場化發(fā)展，著力培育全省私募基金良好發(fā)展生態(tài)，支持和鼓勵私募股權(quán)投資基金行業(yè)健康快速發(fā)展，為引導(dǎo)帶動社會投資、促進金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有效服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)揮積極作用。

“十三五”期間，陜西省通過清理政府投資基金、建立陜西省政府投資引導(dǎo)基金和制定引導(dǎo)基金管理制度等舉措，進一步規(guī)范和促進了全省政府引導(dǎo)基金的設(shè)立、運營、管理，并通過實踐發(fā)揮了明顯成效。

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理現(xiàn)狀

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理的主要內(nèi)容是：基金管理公司按照協(xié)議約定開展投后管理工作，重點關(guān)注項目運行、出資權(quán)益、風險控制以及投資退出等。陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理遵循的政策依據(jù)相繼是《陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理辦法》和《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》。

（一）投后管理政策規(guī)定

1、《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》中的投后管理規(guī)定

2019年1月4日，陜西省出臺了《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》，同時，《陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理辦法》廢止?！蛾兾魇≌顿Y引導(dǎo)基金管理辦法》涉及投后管理的主要是對政府引導(dǎo)基金績效評價和投資退出做了明確的規(guī)定。

陜西省政府引導(dǎo)基金績效評價的政策規(guī)定見于第三十二條、第三十三條以及第三十四條。第三十二條主要就政府引導(dǎo)基金績效評價的方式方法做了規(guī)定：“基金主管部門根據(jù)基金投資協(xié)議按年度對引導(dǎo)基金、子基金開展績效評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果。根據(jù)需要可委托第三方機構(gòu)開展績效評價?！钡谌龡l主要就運用績效評價結(jié)果對社會出資方讓利作了規(guī)定：“引導(dǎo)基金以投資收益為限，可對社會資本出資方給予一定讓利。讓利與否及讓利幅度根據(jù)子基金所處行業(yè)及績效評價結(jié)果等因素合理確定，具體實施細則由省財政廳制定?！?第三十四條主要依據(jù)績效評價結(jié)果對基金管理人的獎懲作了規(guī)定：“根據(jù)績效評價結(jié)果，引導(dǎo)基金對未完成年度投資目標的子基金暫停投資，對出現(xiàn)重大投資失誤的停止投資乃至更換管理人，并對子基金管理人實行信用記錄管理。”

陜西省政府引導(dǎo)基金退出的政策規(guī)定見于第二十八條和第二十九條。第二十八條對引導(dǎo)基金退出的時機做了規(guī)定：“引導(dǎo)基金對子基金的投資，應(yīng)在子基金存續(xù)期滿、或存續(xù)期內(nèi)達到預(yù)期目標時，按照協(xié)議和章程約定的方式適時退出?！钡诙艞l對引導(dǎo)基金的退出方式及退出價格做了規(guī)定：“引導(dǎo)基金在退出時，應(yīng)按照國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)規(guī)定，采取拍賣、招投標、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進行。應(yīng)聘請有資質(zhì)的資產(chǎn)評估等專業(yè)機構(gòu)進行評估，評估結(jié)果作為確定引導(dǎo)基金投資退出價格的重要參考?！?/p>

2、《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實施細則》中的投后管理規(guī)定

2019年8月28日，陜西省財政廳印發(fā)了《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實施細則》，對政府引導(dǎo)基金投后管理主要涉及的項目運行、出資權(quán)益、風險控制以及投資退出等內(nèi)容做出了規(guī)定。

該細則第三章第十三條第九款規(guī)定，政府引導(dǎo)基金投后管理主要包括項目運行、出資權(quán)益、風險控制以及投資退出等內(nèi)容。

該細則第三章第十六條和第十七條關(guān)于項目運行的規(guī)定：“子基金應(yīng)按照市場化方式建立完善的投資決策機制，項目投資決策流程一般應(yīng)包括項目立項、盡職調(diào)查、決策復(fù)核等程序……子基金投資于外省的項目，子基金管理機構(gòu)應(yīng)向引導(dǎo)基金管理公司備案?！?/p>

該細則第四章第二十一條規(guī)定了政府引導(dǎo)基金出資權(quán)益：“子基金在退出或清算收回資金時，應(yīng)及時將引導(dǎo)基金出資和歸屬引導(dǎo)基金的收益、利息等全部交回引導(dǎo)基金，回收資金按照相關(guān)規(guī)定用于引導(dǎo)基金自身滾動發(fā)展或及時足額上繳國庫。”

該細則第五章第二十五條和第三十二條對政府引導(dǎo)基金風險控制做出了相應(yīng)的規(guī)定。其中，第二十五條規(guī)定：“基金管理機構(gòu)應(yīng)遵守國家法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，建立健全投資決策和風險約束機制，依法依規(guī)進行管理和投資運作，防范各類風險?！睘榉婪陡黝愶L險，第三十二條列出了子基金投資業(yè)務(wù)的負面清單，子基金在運作過程中，不得從事以下投資業(yè)務(wù)：一是融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù);二是投資二級市場股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、債項評級AAA以下或發(fā)債主體評級AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財產(chǎn)品、保險計劃以及其他金融衍生品;三是向任何第三方提供贊助、捐贈（經(jīng)批準的公益性捐贈除外）;四是吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借（以股權(quán)投資為目的的可轉(zhuǎn)債除外，但不得從事明股實債）;五是進行承擔無限連帶責任的對外投資;六是發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金;七是國家法律法規(guī)禁止從事的其他業(yè)務(wù)。

該細則第四章第二十一條、第二十二條、第二十四條分別對引導(dǎo)基金投資退出做出了較為詳細的規(guī)定。第二十一條規(guī)定了引導(dǎo)基金退出的方式有股權(quán)回購、轉(zhuǎn)讓、清算等。第二十二條規(guī)定退出價格按照子基金協(xié)議或章程規(guī)定的方式計算，但原則上不低于引導(dǎo)基金實繳出資本金及按同期銀行基準貸款利率計算的利息之和，并且規(guī)定了提前非正常退出的條件等內(nèi)容。第二十四條對引導(dǎo)基金退出時的收益分配規(guī)定為：“引導(dǎo)基金在收回本金和基本收益的基礎(chǔ)上，可以投資收益為限，對基金管理機構(gòu)和社會資本投資方給予一定的獎勵和讓利。獎勵、讓利幅度根據(jù)基金所處行業(yè)及管理績效等因素合理確定?！?/p>

（二）投后管理主要做法

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理的主要做法是：

一是通過合理讓利，引導(dǎo)基金投向。對于政府重點支持的項目或產(chǎn)業(yè)，財政出資資金的收益，通過獎補的形式讓利給基金管理公司和社會投資者，引導(dǎo)社會資金的流向，提高放大倍數(shù)，改善引導(dǎo)效果。

二是建立有效的約束機制，防止偏離政策目標，比如可以選擇合適的組織模式，可以按照規(guī)則參與基金內(nèi)部治理，還可以開展評估評價。向子基金投資決策委員會派駐委員，參與投資決策，對所投項目行使表決權(quán)。子基金參與被投企業(yè)董事會行使投票權(quán)和一票否決權(quán)，保證政府引導(dǎo)基金的政策目標有效實現(xiàn)和財政資金不受侵害。

三是定期（一般按季度）召開基金管理工作會議，及時了解基金運行情況并進行總結(jié)，建立共商機制，及時解決問題，促進基金管理健康發(fā)展。主要內(nèi)容包括：基金設(shè)立及投資運作情況、出資者資金退出及收益情況、基金運行過程中存在的困難、問題及建議。

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理存在的問題

陜西省政府引導(dǎo)基金在投后管理方面主要存在行政化干預(yù)較重、種子期和初創(chuàng)期被投資企業(yè)投后管理亟須加強、早期投資機構(gòu)投后管理體系不健全、投后管理服務(wù)供需不匹配等問題。

（一）行政化干預(yù)較重

由于政府引導(dǎo)基金運作管理涉及多個層級部門和機構(gòu)，委托代理鏈條過長，造成在子基金設(shè)立、募資、投資、合作、管理、退出等各個環(huán)節(jié)的決策需要層層審批，程序多而復(fù)雜，決策效率低下，很容易錯過最佳的市場投資機會和合作機會，甚至導(dǎo)致投資項目遲遲難以落地，投資者撤資等現(xiàn)象的發(fā)生。另外，由于缺乏盡職免責政策，投資風險的追責機制導(dǎo)致怕投資、不敢投資，政府引導(dǎo)基金大量資金沉淀現(xiàn)象嚴重。

（二）種子期和初創(chuàng)期被投資企業(yè)投后管理亟須加強

在激烈的市場競爭中，企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展會面臨市場、政策、技術(shù)、管理、法律訴訟等風險因素的影響，增加了項目投資的不確定性和風險。尤其是處于種子期、初創(chuàng)期企業(yè)，面臨創(chuàng)始人創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗不足、團隊人員有限、資金緊張、業(yè)務(wù)拓展迫切等現(xiàn)實情況，往往重業(yè)務(wù)發(fā)展輕風險控制，在財務(wù)核算、風險控制等方面投入資源不足，導(dǎo)致公司容易出現(xiàn)經(jīng)營風險過高、內(nèi)部管理混亂、財務(wù)監(jiān)控困難等一系列問題。因此，種子期和初創(chuàng)期企業(yè)不僅需要資金支持，投后管理也亟需加強。

（三）早期投資機構(gòu)投后管理體系不健全

早期投資機構(gòu)由于基金管理人運作時間較短，團隊成員較少，投后管理人員配置不足，所以投后服務(wù)難以滿足已投企業(yè)的相關(guān)需求，一定程度掣肘創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展;另一方面，早期投資機構(gòu)對所投項目的退出時機選擇比較依賴個人判斷和市場情況，缺乏對機構(gòu)在管項目整體的退出規(guī)劃，無法充分挖掘企業(yè)潛能和進行資源對接，影響其風險控制能力和盈利能力。

（四）投后管理服務(wù)供需不匹配

投后服務(wù)供給方投資機構(gòu)，作為基金管理人在現(xiàn)實中受限于人員配備和投后管理的復(fù)雜性，致使很多投資完成之后，與被投項目或企業(yè)的聯(lián)系就慢慢減少，并沒有很好地履行投后管理義務(wù)。投后服務(wù)的需求方，被投企業(yè)合伙人意識不強，沒有建立起現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu)，不能定期召開股東會、董事會，無法按照基金管理人的要求及時披露經(jīng)營信息，導(dǎo)致投資機構(gòu)難以及時掌握企業(yè)的發(fā)展經(jīng)營情況，與投后服務(wù)的需求對接。

加強陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理的建議

針對陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理存在的問題，建議該省以加強陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理為抓手，切實發(fā)揮引導(dǎo)基金的政策性、引導(dǎo)性作用，積極推動私募基金的專業(yè)化、市場化發(fā)展，著力培育全省私募基金良好發(fā)展生態(tài)，支持和鼓勵私募股權(quán)投資基金行業(yè)健康快速發(fā)展，為引導(dǎo)帶動社會投資、促進金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有效服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)揮積極作用。

（一）圍繞陜西省重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，提高引導(dǎo)社會資本的功能

積極發(fā)揮該省政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)撬動作用，募集資金用于支持符合陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)類項目。加快設(shè)立混合所有制的股權(quán)投資基金，引導(dǎo)撬動社會資本支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)項目盡快落地，做到“多供給、快釋放”。進一步加大政策支持和精準招商力度，優(yōu)選招商項目，讓優(yōu)質(zhì)項目落地帶動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。繼續(xù)加強專業(yè)人才引進和現(xiàn)有人員培訓，為后期資本運作儲備力量。降低返投比例、豐富返投方式，引導(dǎo)社會資本投資陜西省重點領(lǐng)域及薄弱環(huán)節(jié)，提高政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)社會資本的動能。

（二）推行基金管理人的市場化機制，強化引導(dǎo)基金的風險控制

在引導(dǎo)基金投后管理方面學習深圳、江蘇等地經(jīng)驗，大力發(fā)展引導(dǎo)基金，各級政府廣泛參與，管理模式更加市場化。一方面，陜西省政府引導(dǎo)基金在管理上應(yīng)盡量簡化常規(guī)決策流程，推行基金管理人的市場化機制。另一方面，加強政府引導(dǎo)基金的風險管理，可強化政府引導(dǎo)基金在子基金投決會的觀察員席位，把控對子基金的合規(guī)性、符合政策法規(guī)及協(xié)議約定的前置審查及事后控制，確保政府引導(dǎo)基金根據(jù)其管理要求把控關(guān)建環(huán)節(jié)，確保政府引導(dǎo)基金的規(guī)范運作。

（三）可根據(jù)對基金的績效考評結(jié)果實施讓利、提前或強制退出

在子基金偏離目標投資領(lǐng)域、基金績效不達預(yù)期、投資進度緩慢、資金長期閑置、募集社會資本困難的情況下，政府引導(dǎo)基金可提前退出。根據(jù)私募基金的運作模式和行業(yè)特點，建議省上進一步完善政府引導(dǎo)基金的運行機制和考核政策。對引導(dǎo)基金參與的風投基金等具有一定特殊性、政策性的基金，可為引導(dǎo)基金留出一定的虧損“容忍空間”;對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技成果轉(zhuǎn)化等行業(yè)的私募基金，引導(dǎo)基金出資部分可對其他出資人進行部分讓利。

（四）加強與私募基金合作，支持科創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展

政府適當加強與民營私募股權(quán)基金的合作，與民間資本加強合作，既提高投資決策效率又能有效把控風險。政府應(yīng)提高對私募股權(quán)基金的重視，鼓勵私募股權(quán)基金支持科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展壯大。通過政府引導(dǎo)基金流向私募股權(quán)基金，再通過私募股權(quán)基金流入科創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)，從而可以投資更多項目，為科技創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源。吸收更多的社會資本，鼓勵引導(dǎo)其價值投資和實體投資，形成支持科創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的完善的資本體系。

作者簡介

郭普松 陜西省社會科學院金融研究所副研究員，研究方向為私募股權(quán)投資、政府引導(dǎo)基金