美國的彈劾制度

[美]凱斯·桑斯坦/著 林微云/譯

誰可以被彈劾？

總統(tǒng)、副總統(tǒng)和全體文官。

“文官”是個寬泛的術(shù)語，它包括聯(lián)邦法官和聯(lián)邦政府行政官員，無論職位高低。司法部長當(dāng)然可以被彈劾，國務(wù)卿如此，美國首席大法官亦如此。為了簡單起見，這里只說總統(tǒng)，但大多數(shù)答案也適用于副總統(tǒng)和全體文官。人們普遍認(rèn)為，國會議員不是美國文官，因此不受彈劾。陸軍軍官、海軍軍官以及武裝部隊(duì)其他職位亦不被視為美國文官。

誰來彈劾總統(tǒng)？

眾議院。通過簡單多數(shù)投票來實(shí)現(xiàn)。

為什么制憲者們選擇眾議院？

其成員每兩年選舉一次，因此眾議院比參議院更能反映人民的想法。因?yàn)楣埠椭髁x原則非常重視自治，所以眾議院是觸發(fā)罷免總統(tǒng)程序的機(jī)構(gòu)。

為什么采取簡單多數(shù)原則？

制憲者們和憲法批準(zhǔn)者不想讓彈劾變得太難。難度要有，但不要太難。

彈劾是否意味著總統(tǒng)必須離職？

并不是！彈劾有點(diǎn)類似于起訴，而后參議院會像法庭一樣運(yùn)作，進(jìn)行審判并判決是否給他“定罪”。如果參議院判定總統(tǒng)有罪，他就會被罷免。如果他是無罪的，即使被彈劾，他也會留任。

此外還有更多細(xì)節(jié)：根據(jù)憲法，彈劾投票將全國性辯論從眾議院轉(zhuǎn)移到參議院，參議院可以撤換總統(tǒng)，但只有三分之二多數(shù)投票才可以罷免總統(tǒng)。門檻非常高。因?yàn)殚T檻是如此之高，任何彈劾都可能是徒勞的，至少在以罷免總統(tǒng)為目的之時。在某些情況下，甚至在眾議院許多議員對總統(tǒng)非常不滿的情況下，彈劾的潛在無效性也可能阻礙眾議院的進(jìn)程。

為了理解參議院在整個彈劾過程中的作用，還要注意到根據(jù)憲法，為審訊彈劾案而開庭時參議員需宣誓，即“按照憲法和法律公正斷案”。這個宣誓與參議員的就職宣誓是不同的。它標(biāo)志著這一場合的獨(dú)特莊嚴(yán)性。強(qiáng)調(diào)一下“公正”這個詞，這表明參議員應(yīng)該像法官而非政治家那樣行事。

如果總統(tǒng)被彈劾且由參議院進(jìn)行審判，眾議院議員將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，即挑選像檢察官一樣的“管理人員”。他們負(fù)責(zé)提出定罪論據(jù)。基于這個角色定位，眾議院選擇優(yōu)秀律師作為成員是很有意義的。事實(shí)上，在少數(shù)的幾個彈劾案例中就試圖做到這一點(diǎn)。

這種非常復(fù)雜的制度安排的目的是什么？

支持彈劾和罷免總統(tǒng)的制憲代表們想要完成一件很困難的事情。他們試圖建立一個安全閥，在保持權(quán)力分立的同時，確保總統(tǒng)不會成為國會的附庸。

“重罪和嚴(yán)重行為不端”這個門檻是促進(jìn)這些目標(biāo)的第一種方式。第二種方式是建立制度保障，確保除非存在總統(tǒng)必須離職的全國性的共識，否則他無需離職。約翰遜總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)的彈劾案件表明，參議院三分之二多數(shù)投票是一項(xiàng)重要而且強(qiáng)大的保障措施。

因?yàn)閰⒆h院成員任期六年，是不那么平民主義的機(jī)構(gòu)，制憲者們認(rèn)為它會更加審慎、更慢、更冷靜，不那么激情，也更具有反思性。對于如何罷免最高長官，這是一個具有強(qiáng)烈共和主義色彩的答案。正如一份謹(jǐn)慎的歷史記載所說：“憲法把這份工作交給了參議院，因?yàn)榇韨兿Ｍ献h院依靠自己的智慧、信息、恒心甚至性情……因此，美國彈劾審判三分之二多數(shù)的要求，是美國本土原創(chuàng)與英國慣例的混合，表達(dá)了真正的共和妥協(xié)?！?h3>彈劾是刑事訴訟嗎？

不完全是，即使總統(tǒng)因刑事犯罪行為被彈劾和罷免，他也不會因彈劾而受到刑事處罰。他失去的是工作，而非自由。如果他因刑事犯罪行為被彈劾，而后被定罪，在離職后他將在普通法院受到刑事起訴?？偨y(tǒng)可以因不是刑事犯罪的罪行而被彈劾。

彈劾不就是一個政治問題嗎？倘若如此，我們?yōu)槭裁催€要如此關(guān)注法律標(biāo)準(zhǔn)呢？

多么憤世嫉俗的問題。

當(dāng)然，民主黨眾議院更有可能彈劾共和黨總統(tǒng)，而非彈劾民主黨總統(tǒng)。當(dāng)然，民主黨可能因?yàn)檫_(dá)不到憲法要求的原因彈劾共和黨總統(tǒng)，即使彈劾的憲法標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯達(dá)標(biāo)，共和黨占多數(shù)的眾議院也可能會拒絕彈劾共和黨總統(tǒng)。因?yàn)槿魏慰偨y(tǒng)都可能得到自己黨派和相當(dāng)比例的選民的忠誠支持，所以任何彈劾調(diào)查都會有很大的政治維度。這是在歷史上一清二楚的教訓(xùn)。

但是，人們不要反應(yīng)過度。即使法律標(biāo)準(zhǔn)并不總是被遵守，法律還是很重要，法律標(biāo)準(zhǔn)也很重要。在克林頓總統(tǒng)被彈劾期間，那些違反法律標(biāo)準(zhǔn)并對其進(jìn)行抨擊的人仍然努力表明他們遵守了這一標(biāo)準(zhǔn)。法國思想家弗朗索瓦·德·拉羅什?？菩Q：“偽善是邪惡向美德的致敬?！奔词狗ㄖ斡袝r會產(chǎn)生偽善，至少讓人知道什么是邪惡，什么是美德。

了解彈劾的合法理由會對政治進(jìn)程產(chǎn)生自律效應(yīng)。有一部分原因是因?yàn)閺椲赖拈T檻如此之高，以至于總統(tǒng)的政敵很少訴諸彈劾機(jī)制。被鄙視的總統(tǒng)和糟糕的總統(tǒng)幾乎從未被彈劾，這是對法治的致敬。

總統(tǒng)在職期間可以被起訴嗎？

我不這么認(rèn)為。

這也是個尚未解決的問題，至少如果起訴是以非公務(wù)行為為基礎(chǔ)的話。假設(shè)檢察官想起訴，但承認(rèn)總統(tǒng)在職期間不能受審。換而言之，檢察官想提起公訴，但主張于總統(tǒng)在職期內(nèi)暫停訴訟。

一方面，可以主張彈劾條款中沒有任何規(guī)定禁止起訴，只要總統(tǒng)不受刑事審判，他當(dāng)然可以履行職責(zé)。為了支持這一論點(diǎn)，檢察官可以爭辯說他并非談及可彈劾的罪行，因此彈劾不能成為唯一的補(bǔ)救辦法。另一方面，條文可能被解讀為暗示彈劾是憲法規(guī)定的“起訴”在職總統(tǒng)的方式，而且不包括刑事起訴。雖然這樣的起訴遠(yuǎn)不如實(shí)際審判那么令人煩擾，但并不容易被忽視。

雖然理性的人各持己見，但我的結(jié)論是，總統(tǒng)在職期間不能被起訴。

總統(tǒng)可以赦免自己嗎？

可能不行吧。唉，算了，來個痛快話：不行。

憲法規(guī)定：“總統(tǒng)有權(quán)頒布緩刑和赦免反對聯(lián)邦的行為，彈劾案件除外。”閱讀該條款，你可以輕易地把法條解讀成總統(tǒng)可以赦免任何人（彈劾案件除外），這也能推導(dǎo)出自我赦免。這是一個有爭議性的理論。

該理論有一個條件是，如果總統(tǒng)用某種特定方式行使赦免權(quán)，那么他可能因此而被彈劾。如果總統(tǒng)說他會赦免任何被指控或定罪為強(qiáng)奸罪的人，他可能會被彈劾。如果總統(tǒng)因嚴(yán)重不當(dāng)行為接受調(diào)查時赦免自己，以此來消除任何被起訴的風(fēng)險(xiǎn)，可以認(rèn)為他犯下了憲法意義上的嚴(yán)重行為不端。這可以視為是濫用職權(quán)。

但這并沒有回答這個問題。反對自我赦免的最佳論點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)古老的法律諺語——“任何人不能做審判自己的法官?！比绻偨y(tǒng)自我赦免，那么他就違反了這條法律諺語。當(dāng)然你可能會堅(jiān)持認(rèn)為制憲者們和憲法批準(zhǔn)者們對君主制的整個理念深感敵意，不可能讓總統(tǒng)把自己凌駕于正義之上。誠然，赦免條款似乎賦予了總統(tǒng)無限的權(quán)力（彈劾案件除外），但不能認(rèn)為他可以免受刑法的管轄。

（摘自《彈劾：如何罷免一位總統(tǒng)》）