內(nèi)蒙古排污權(quán)有償使用和交易工作實(shí)踐與思考

邵潤蛟，高涵，葉維麗，包菡

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境低碳發(fā)展中心，內(nèi)蒙古呼和浩特010011；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村生態(tài)能源環(huán)保站，內(nèi)蒙古呼和浩特010010）

內(nèi)蒙古自治區(qū)是國家批復(fù)的排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)省份之一。內(nèi)蒙古具有跨越中、東、西部的地理特征，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)為主，能源結(jié)構(gòu)以原煤占據(jù)主導(dǎo)地位，是全國典型的能源輸出基地，也是大氣污染物總量減排潛力較大的重點(diǎn)省份。通過開展排污權(quán)交易試點(diǎn)可以對全國開展區(qū)域性的大氣污染物排污權(quán)交易工作提供經(jīng)驗支撐。自2011年起，經(jīng)過“十二五”至“十三五”多年的努力，內(nèi)蒙古完成了排污權(quán)有償使用和交易政策體系的搭建，并開展了初始排污權(quán)核定、排污權(quán)有償使用和回購等工作，基本建立了交易制度體系。

1 工作推進(jìn)實(shí)踐

1.1 政策實(shí)施范圍

內(nèi)蒙古自治區(qū)排污權(quán)有償使用與交易的實(shí)施范圍為境內(nèi)所有排污單位，國家和省級生態(tài)環(huán)境部門審批環(huán)境影響評價文件的排污單位均納入試點(diǎn)范圍。規(guī)定排污單位有償獲得主要污染物排污權(quán)方可向環(huán)境直接或間接排放主要污染物，污染物排污權(quán)憑證為排污許可證。

內(nèi)蒙古目前已實(shí)現(xiàn)二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮四項主要污染物排污權(quán)指標(biāo)的核定和有償使用，并批準(zhǔn)了鄂爾多斯市、赤峰市和烏海市三個地級市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。自2011年全面實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易管理后，新（改、擴(kuò)）建企業(yè)需通過有償使用獲得排污權(quán)，用經(jīng)濟(jì)和管理手段助推污染物排放總量控制，在管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)中初步樹立了積極開展污染減排以及環(huán)境資源有價的理念。

1.2 初始排污權(quán)核定與分配

2015年，內(nèi)蒙古出臺《主要污染物排污權(quán)核定技術(shù)方案》（內(nèi)環(huán)辦〔2015〕248號），規(guī)定現(xiàn)有排污單位的初始排污權(quán)采用排放績效、排污系數(shù)或標(biāo)準(zhǔn)定額等方法予以核定，核定量超過環(huán)評批復(fù)總量指標(biāo)的，按照環(huán)評批復(fù)量確定；新、改、擴(kuò)建項目的排污權(quán)直接根據(jù)環(huán)評批復(fù)量核定。現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)核定之和不得超過區(qū)域可分配排污總量，超過的按照等比例削減或重污染行業(yè)重點(diǎn)削減等方式重新核定排污權(quán)。同年，內(nèi)蒙古對現(xiàn)有企業(yè)開展了第一輪排污權(quán)初始核定與分配，正式確定了初始排污權(quán)狀況，將總量控制指標(biāo)及排污權(quán)落實(shí)到的具體企業(yè)。通過排污權(quán)初始排污權(quán)核定工作，逐步樹立了環(huán)境資源稀缺的理念，掌握了內(nèi)蒙古初始排污權(quán)核定總量，初步實(shí)現(xiàn)了新（改、擴(kuò)）建污染源的總量替代。第二輪初始排污權(quán)核定是自2017年造紙、火電行業(yè)排污許可證核發(fā)開始至今，隨排污許可證的核發(fā)，將涉及的行業(yè)初始排污權(quán)以排污許可量的方式予以確定，并在排污許可證中載明。

內(nèi)蒙古對現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)核定的行業(yè)覆蓋熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供暖、水泥、平板玻璃、鋼鐵、焦化、有色金屬冶煉、造紙、畜禽養(yǎng)殖、污水處理廠及其他行業(yè)。截至2015年12月底前，4253家企業(yè)完成核定；2016年至今又核定25家，共計4278家；核定二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮總量分別為35.8萬噸/年、42.3萬噸/年、9.9萬噸/年、1.3萬噸/年，具體見圖1及表1。

表1 內(nèi)蒙古初始排污權(quán)核定表

圖1 內(nèi)蒙古初始排污權(quán)核定企業(yè)數(shù)量分布

1.3 排污權(quán)定價

關(guān)于對排污權(quán)有償使用費(fèi)和交易基準(zhǔn)價格的確定，內(nèi)蒙古最初是綜合考慮污染物總量控制要求、測算的實(shí)際治污成本及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，確定了排污權(quán)有償使用費(fèi)價格和交易基準(zhǔn)價格。

內(nèi)蒙古在2011年試點(diǎn)開始前便開展了排污權(quán)定價工作，確定了排污權(quán)有償使用價格和交易價格確定規(guī)則。在定價之初，內(nèi)蒙古對自治區(qū)中、東、西部典型排污企業(yè)排放的廢氣、廢水中三類污染物治理成本進(jìn)行了調(diào)查和測算，依據(jù)污染治理成本確定排污權(quán)價格。其中廢水污染物為化學(xué)需氧量、氨氮；廢氣污染物為二氧化硫；氮氧化物因當(dāng)時未有實(shí)際治理實(shí)例未納入統(tǒng)計。核算結(jié)果見表2。從核算結(jié)果可以看出，二氧化硫平均治理成本相對穩(wěn)定，均價在2000元/噸以上，化學(xué)需氧量污染治理成本平均2600元/噸左右，氨氮的治理成本差異較大，但總體在化學(xué)需氧量治理成本的10倍以上。從通過征收有償使用費(fèi)彌補(bǔ)排污費(fèi)對企業(yè)污染治理成本覆蓋不足的角度考慮，內(nèi)蒙古2011年制定的主要污染物排污權(quán)有償使用價格相對合理的。但2012年開始，考慮到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力，內(nèi)蒙古的水污染物排污權(quán)有償使用價格降為原先的1/2，大氣污染物排污權(quán)有償使用價格降為原先的1/3，無法覆蓋企業(yè)的污染治理成本，具體情況見表3。

表2 內(nèi)蒙古污染治理成本測算

表3 內(nèi)蒙古主要污染物排污權(quán)有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（元/噸·年）

1.4 有償使用費(fèi)的征收

內(nèi)蒙古規(guī)定排污權(quán)有償使用費(fèi)按事業(yè)性收費(fèi)管理，嚴(yán)格按照非稅收入收繳管理制度納入財政預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。排污權(quán)有償使用費(fèi)主要用于環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和恢復(fù)、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、排污權(quán)回購和交易平臺建設(shè)運(yùn)行等。

排污權(quán)有償使用和交易資金包括排污權(quán)有償使用費(fèi)和政府儲備排污權(quán)出讓收入。內(nèi)蒙古規(guī)定自治區(qū)級環(huán)境部門征收自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有火電企業(yè)排污權(quán)價款，盟市環(huán)境部門征收國家、自治區(qū)級現(xiàn)有重點(diǎn)環(huán)境監(jiān)控企業(yè)（國控源、區(qū)控源）中非火電企業(yè)排污權(quán)價款，旗縣（區(qū)）環(huán)境保護(hù)部門征收其他現(xiàn)有企業(yè)排污權(quán)價款。企業(yè)原則上需購買5年期限以上排污權(quán)，排污權(quán)使用費(fèi)一次性繳清。對于需要交納排污權(quán)有償使用費(fèi)1000萬元以上且一次性繳清存在困難的企業(yè)，可在排污權(quán)有效期限內(nèi)分期繳納。

自內(nèi)蒙古排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施以來至今，共有531家企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)有償使用和交易，總金額3.48億元，涉及二氧化硫12.55萬噸，氮氧化物16.66萬噸，化學(xué)需氧量2575.68噸，氨氮216.83噸，具體情況見表4?？偟膩碚f，內(nèi)蒙古實(shí)施的新（改、擴(kuò)）建企業(yè)通過購買排污權(quán)獲得總量控制指標(biāo)的做法，推動了總量替代工作，有效控制了新增項目的排放量。各盟市開展總量替代時，基本上實(shí)現(xiàn)了項目替代，明確了排污權(quán)新（改、擴(kuò)）建項目替代指標(biāo)來源，總體上控制了內(nèi)蒙古的主要污染物新增排放。

表4 內(nèi)蒙古排污權(quán)有償使用數(shù)據(jù)

1.5 排污權(quán)交易探索

在內(nèi)蒙古排污權(quán)頂層設(shè)計過程中，考慮了開展排污權(quán)交易的需求，對交易規(guī)則、交易流程均進(jìn)行了設(shè)計，并發(fā)文予以確認(rèn)。明確規(guī)定了各利益相關(guān)方的職責(zé)、交易平臺的建設(shè)與要求，并對電子競價設(shè)計了具體程序與要求。依據(jù)內(nèi)蒙古排污權(quán)交易管理相關(guān)規(guī)定，排污權(quán)交易在內(nèi)蒙古排污權(quán)交易平臺上進(jìn)行，可采取競拍、掛牌交易等方式進(jìn)行。對于位于環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域或流域、環(huán)境污染重點(diǎn)整治區(qū)域、限批區(qū)域的排污單位以及環(huán)保信用不良、環(huán)保掛牌督辦、污染源限期治理的排污單位實(shí)行限制性交易，交易方式原則上采用平臺上交易，采取電子競價、掛牌、協(xié)商等交易方式。年度投放交易市場的排污權(quán)指標(biāo)總量以上年度主要污染物減排量為基數(shù)，根據(jù)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增長、能源消耗及環(huán)境政策等要求，經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門審核確認(rèn)后，適時對進(jìn)入交易市場的排污權(quán)指標(biāo)量調(diào)整。有償獲得排污權(quán)的現(xiàn)有排污單位出售結(jié)余排污權(quán)指標(biāo)，收益全部歸排污單位；無償使用排污權(quán)指標(biāo)的現(xiàn)有單位出售結(jié)余排污權(quán)指標(biāo)，收益中70%上繳財政，30%屬排污單位。

總體來說，雖然內(nèi)蒙古未開展實(shí)際意義上的排污權(quán)交易，但支撐排污權(quán)交易工作開展的交易規(guī)則、交易流程已經(jīng)基本設(shè)計完成，思路清晰明確、設(shè)計合理有效，基本可以支撐二級市場交易工作的實(shí)際開展。此外，內(nèi)蒙古對排污權(quán)抵押貸款投融資也開展了探索，并與興業(yè)銀行進(jìn)行了多次洽談，就排污權(quán)抵押貸款的融資形式、融資額度、排污權(quán)擔(dān)保形式等展開了研究探索。

1.6 排污權(quán)指標(biāo)回購

內(nèi)蒙古的排污權(quán)指標(biāo)回購工作在國內(nèi)起步較早，執(zhí)行也較為正規(guī)，在全國試點(diǎn)范圍內(nèi)屬于領(lǐng)先范疇。早在2013年便設(shè)計了排污權(quán)回購的規(guī)則，出臺了相關(guān)管理文件，完善了排污權(quán)回購的管理要求。內(nèi)蒙古的排污權(quán)回購工作以排污單位為基本單元，記錄了每個回購項目的指標(biāo)數(shù)量、指標(biāo)來源，將儲備的排污權(quán)從“數(shù)字賬”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱刹橘~”“可溯源”的具體企業(yè)項目?；刭徟盼蹤?quán)工作的開展很大程度上保障了排污權(quán)指標(biāo)流轉(zhuǎn)的合理性，為建立排污權(quán)管理臺賬奠定了良好的基礎(chǔ)?；刭彽馁Y金來源是國家的財政資金，回購的排污權(quán)用于政府儲備，在滿足排放總量控制要求的前提下，根據(jù)市場需求、購買方所在地環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素出售儲備的排污權(quán)指標(biāo)。

開展排污權(quán)回購是真正將總量控制指標(biāo)與排污單位掛鉤，將排污權(quán)流轉(zhuǎn)與建設(shè)項目掛鉤的重要舉措。當(dāng)政府的排污權(quán)儲備主要來源于回購時，排污權(quán)的流轉(zhuǎn)體系才是完善的，排污權(quán)回購能體現(xiàn)其稀缺性和對環(huán)境資源占有的排他性，從而穩(wěn)固排污權(quán)的價值。

截至2020年，內(nèi)蒙古已完成11家企業(yè)排污權(quán)儲備，收儲范圍包括企業(yè)通過減排措施實(shí)現(xiàn)的污染物減排量、新改建企業(yè)購買或申請排污權(quán)但企業(yè)未正式建設(shè)或投產(chǎn)的排污量等，回購價格方面，以有償使用的基準(zhǔn)價格為參考，保證了回購排污權(quán)的穩(wěn)定性與合理性。累計儲備二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮3073.34噸、6218.43噸、728.43噸、77.75噸，支付回購金額1072萬元，主要覆蓋能源、水泥等行業(yè)。

2 排污權(quán)有償使用和交易工作存在的客觀障礙

2.1 排污權(quán)的權(quán)利屬性不明確

從國內(nèi)范圍來看，目前“排污權(quán)”的概念一直未獲得法律授權(quán)，排污權(quán)究竟是政府的行政許可還是企業(yè)的無形資產(chǎn)，法律界定不明。排污權(quán)屬于誰、是否屬于用益物權(quán)、排污權(quán)是否可以抵押等缺乏法律規(guī)定，阻礙了排污權(quán)交易市場的發(fā)展。

2.2 排污權(quán)基準(zhǔn)價格偏低

2012年以來，由于考慮到企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受能力、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境在西部省份內(nèi)的競爭力及經(jīng)濟(jì)下行的壓力，內(nèi)蒙古降低了有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相較于國內(nèi)大部分試點(diǎn)省份出于片低水平。以化學(xué)需氧量為例，湖南省均價在230元/噸·年左右；湖北省價格在8790元/噸·年左右；山西省價格則在29000元/噸左右，使用年限為0.5年。過低的排污權(quán)有償使用費(fèi)無法樹立企業(yè)環(huán)境資源有價的理念，長期偏低的有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)未能重視排污權(quán)，未能起到通過經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)企業(yè)減排的目標(biāo)。

2.3 排污權(quán)與排污許可制銜接不暢

2015年排污許可制度改革后，管理部門向工業(yè)企業(yè)核發(fā)的排污許可量是按照行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)總量控制指標(biāo)制定的，屬于企業(yè)合法排污的“天花板”，與排污許可證掛鉤的排污權(quán)，基本也將確定的許可排放量作為企業(yè)的排污權(quán)量。這雖然賦予了排污權(quán)以載體，但同時也降低了基于技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生的排污權(quán)交易需求。按照行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)確定許可排放量的企業(yè)，在達(dá)到“天花板”的排放水平后便算合法排污，無動力再做進(jìn)一步的減排；按照企業(yè)總量控制指標(biāo)確定許可排放量的企業(yè)，其許可排放量接近實(shí)際排放水平，在短期內(nèi)沒有再一次技術(shù)進(jìn)步的空間，無法提供大量排污權(quán)出售，因此市場上的排污權(quán)供給只能依靠企業(yè)關(guān)停騰挪指標(biāo)。

2.4 排污權(quán)有償使用征收存在爭議

2017年以來，由于國家層面對排污權(quán)有償使用費(fèi)是否繼續(xù)征收存在爭議卻遲遲未發(fā)文明確規(guī)范，內(nèi)蒙古的排污權(quán)有償使用費(fèi)征收力度也有所減弱。2017年對核發(fā)許可證的火電行業(yè)征收了有償使用費(fèi)后，2018年至今，內(nèi)蒙古有償使用費(fèi)征收額度及涉及的指標(biāo)量均有顯著減少。這一方面是受國家政策影響，另一方面也體現(xiàn)了內(nèi)蒙古并未完全發(fā)揮排污權(quán)有償使用費(fèi)的污染治理效能，因此對是否繼續(xù)征收存在顧慮。

3 思考和建議

3.1 明確排污權(quán)政策定位與目標(biāo)

依據(jù)國家排污許可制的改革目標(biāo)、污染源的環(huán)境管理體系及碳排放權(quán)交易政策實(shí)施方向，確定排污權(quán)有償使用和交易與碳排放權(quán)交易協(xié)同推進(jìn)的定位與目標(biāo)，以排污許可證為載體，用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)污染物和溫室氣體同時削減，間接實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善目標(biāo)。隨著排污許可制度的改革，逐步轉(zhuǎn)變政策設(shè)計和實(shí)施的目標(biāo)，從政府有償出讓排污權(quán)到鼓勵企業(yè)與企業(yè)之間的排污權(quán)交易轉(zhuǎn)變，從政府征收有償使用費(fèi)到企業(yè)自由競價、形成交易市場轉(zhuǎn)變；從政府操持排污權(quán)有償使用和交易市場，到企業(yè)自發(fā)交易排污權(quán)、活躍交易市場轉(zhuǎn)變。

3.2 合理測算排污權(quán)基準(zhǔn)價格

通過實(shí)地調(diào)研與核算，進(jìn)一步論證征收有償使用費(fèi)是否會對企業(yè)帶來較大負(fù)擔(dān)，從而明確下一步是降低有償使用費(fèi)價格乃至停止征收，為企業(yè)減負(fù)；還是提高有償使用費(fèi)價格，充分體現(xiàn)排污權(quán)的稀缺屬性及排污權(quán)對總量的市場調(diào)節(jié)能力。在開展排污權(quán)二級市場建設(shè)工作前，應(yīng)充分考慮排污權(quán)價值屬性，制定更為合理的排污權(quán)交易基準(zhǔn)價格。排污權(quán)是生產(chǎn)要素資源，可將排污權(quán)作為生產(chǎn)要素投入決策，模擬企業(yè)在不同政策條件下的生產(chǎn)決策，測算出的有償使用最優(yōu)價格，能夠體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺特性，同時也能夠避免早期企業(yè)以低價獲取排污權(quán)后產(chǎn)生“惜售”的現(xiàn)象。

3.3 加強(qiáng)排污權(quán)與總量控制和排污許可制度的銜接。

在執(zhí)行國家總量控制政策的前提下，嚴(yán)格控制排污指標(biāo)審批及出讓量，所有排污權(quán)政府出讓指標(biāo)均需明確來源。在重點(diǎn)行業(yè)排污許可證基本完成發(fā)放后，基于環(huán)境納污能力，通過優(yōu)化排污權(quán)核定，進(jìn)一步削減各污染源許可排放量和排污權(quán)、減少出讓指標(biāo)總量的方式，激發(fā)排污權(quán)交易二級市場積極性，增強(qiáng)企業(yè)對排污權(quán)信心、體現(xiàn)排污權(quán)的稀缺價值、促進(jìn)企業(yè)自主減排和自主交易的動力，為排污權(quán)交易二級市場注入活力，實(shí)現(xiàn)真正“企業(yè)?企業(yè)”點(diǎn)對點(diǎn)的排污權(quán)交易。

3.4 發(fā)揮政府部門保障交易市場有序運(yùn)行的作用

政府部門應(yīng)盡力創(chuàng)造充分競爭的環(huán)境，維護(hù)市場規(guī)則的嚴(yán)肅與自由，減少行政干預(yù)和其他行政命令手段對交易政策的影響，避免成為交易過程的參與者。政府部門主要分配初始排污權(quán)、核準(zhǔn)可交易排污權(quán)、記錄交易的排污權(quán)、審核企業(yè)持有的排污權(quán)、監(jiān)督和評估企業(yè)的實(shí)際排放情況等方面發(fā)揮作用。加強(qiáng)交易信息公開，重點(diǎn)公開交易范圍內(nèi)的企業(yè)污染物初始排污權(quán)、可交易排污權(quán)、持有排污權(quán)以及實(shí)際排放情況等，調(diào)動全社會力量加強(qiáng)監(jiān)督。

3.5 實(shí)施完備的排放信息監(jiān)管

在排污權(quán)交易制度實(shí)施中加強(qiáng)基礎(chǔ)排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、收集、校核的相關(guān)配套措施，確保排污權(quán)交易的可信度。同時要嚴(yán)格落實(shí)超總量執(zhí)法處罰，嚴(yán)厲的執(zhí)法與處罰是保障排污權(quán)交易順利實(shí)施的重要保障。要加強(qiáng)對排污權(quán)交易參與單位排污行為的執(zhí)法監(jiān)管，結(jié)合排污許可管理工作，對于超總量排污行為按照相關(guān)法律規(guī)定落實(shí)處罰。