代表資格審查的完善歷程及認識誤區(qū)初探

武春　武香君

關(guān)于地方各級代表資格審查委員會的職責(zé)及審查內(nèi)容，法律有一個不斷充實完善的過程，因而在不同時期不同階段，代表資格審查委員會的職責(zé)和審查的具體內(nèi)容也是不盡相同的。目前，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，實踐中我們要走出代表資格審查的四個認識誤區(qū)。

一、代表資格審查委員會的職責(zé)及審查內(nèi)容完善歷程

早在1954年通過的首部地方組織法就有設(shè)立代表資格審查委員會的規(guī)定，但當時并沒有代表資格審查委員會職責(zé)的規(guī)定，直到1995年修正地方組織法，增加了“代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”（第五十一條）。也即從1995年開始，地方組織法賦予了代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定的職責(zé)。

1992年頒布實施的首部代表法規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會常務(wù)委員會，由本級人民代表大會常務(wù)委員會予以公告。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告”（現(xiàn)第五十條）。2010年修正代表法增加規(guī)定：“代表有下列情形之一的，暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)，由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會報告”（第四十八條）。這表明，代表法賦予了代表資格審查委員會向本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告代表資格終止和暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)的職責(zé)。

1953年首部選舉法實施以來，雖多次修正，但并沒有關(guān)于代表資格審查委員會的規(guī)定，直到2015年修正選舉法才增加規(guī)定：“代表資格審查委員會依法對當選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為進行審查，提出代表當選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團報告?？h級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團根據(jù)代表資格審查委員會提出的報告，確認代表的資格或者確定代表的當選無效，在每屆人民代表大會第一次會議前公布代表名單”（現(xiàn)第四十七條）。這一規(guī)定，是目前為止對代表資格審查委員會審查內(nèi)容最明確最具體的規(guī)定。

二、代表資格審查委員會職責(zé)和審查內(nèi)容總結(jié)及要點

地方組織法、代表法、選舉法在不同時期對代表資格審查委員會的職責(zé)和審查內(nèi)容的規(guī)定歸納如下。

（一）代表資格審查委員會的職責(zé)

1.審查新選出的下一屆人大代表和補選的本屆人大代表的資格是否有效并向本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團提出報告。

2.對代表資格終止情況向本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告。

3.對暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)情況向本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告。

（二）代表資格審查委員會的審查內(nèi)容及要點

1.審查當選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件。

1953年實施的選舉法規(guī)定，凡年滿18周歲之中華人民共和國公民，不分民族和種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（第四條）。但同時規(guī)定，依法尚未改變成分的地主階級分子、依法被剝奪政治權(quán)利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權(quán)利者、精神病患者無選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

選舉法多次修正，但關(guān)于有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定至今未變，只是1979年新的選舉法對沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)人員的范圍略有調(diào)整，明確規(guī)定，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。精神病患者不能行使選舉權(quán)利的，經(jīng)選舉委員會確認，不列入選民名單。這一規(guī)定也是至今未變。

上述表明，當選代表的基本條件只有三項：（1）是否為中國公民，（2）是否年滿18周歲，（3）是否被剝奪政治權(quán)利。審查當選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件就是審查其是否符合這三個條件。

2.審查選舉是否符合法律規(guī)定的程序及要點。

選舉法對代表選舉中的各個環(huán)節(jié)都作了規(guī)定和要求，審查選舉是否符合法律規(guī)定的程序和要點就是審查：（1）代表候選人的提出，確定是否符合法定程序和時間;（2）代表候選人名額是否符合法定的差額比例;（3）選民聯(lián)名推薦的代表候選人是否都列入了代表候選人名單;（4）正式代表候選人名單是否按照較多數(shù)選民的意見確定或是否通過預(yù)選進行確定;（5）是否有未經(jīng)依法提名的人列入代表候選人名單;（6）參加投票人數(shù)是否符合法定人數(shù);（7）每個選區(qū)選出的代表是否超過了規(guī)定的應(yīng)選代表名額;（8）當選代表得票是否符合法定票數(shù)，是否由得票較多的當選，等等。

3.審查是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為。

關(guān)于代表的當選無效，地方組織法、代表法沒有規(guī)定。2004年修正選舉法增加規(guī)定：（1）以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;（2）以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;（3）偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)或者有其他違法行為的;（4）對于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對于提出要求罷免代表的人進行壓制、報復(fù)的。以上述所列違法行為當選的，其當選無效（現(xiàn)第五十八條）。

2015年修正選舉法又增加規(guī)定：公民參加各級人民代表大會代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機構(gòu)、組織、個人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助。違反前款規(guī)定的，不列入代表候選人名單;已經(jīng)列入代表候選人名單的，從名單中除名;已經(jīng)當選的，其當選無效（現(xiàn)第三十五條）。

三、走出代表資格審查委員會審查的四個認識誤區(qū)

對照代表資格審查委員會的法定職責(zé)和審查內(nèi)容要求，目前對代表資格審查還存在以下四個認識誤區(qū)：一是認為審查代表基本條件就是審查代表現(xiàn)實表現(xiàn);二是認為只要違法違紀就當選無效;三是認為不需要審查就可直接向人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報告終止代表資格、暫停代表職務(wù)情況;四是認為代表資格審查是臨時性工作。在今后的工作中我們一定要走出這些誤區(qū)。

（一）走出審查代表基本條件就是審查代表現(xiàn)實表現(xiàn)的誤區(qū)，是否優(yōu)秀是否違法不屬于當選代表的基本條件。代表是否先進、是否優(yōu)秀、是否違法違紀，是黨委及組織部門推薦代表候選人時該審查的內(nèi)容，代表法也對代表權(quán)利和義務(wù)作出了明確規(guī)定，但這不是法律規(guī)定的代表資格審查委員會審查代表基本條件的要求。只要符合憲法、法律規(guī)定的是中國公民、年滿18周歲、沒有被剝奪政治權(quán)利這三項基本條件，就有資格當選為人大代表，這也是確定代表是否當選、確認代表資格是否有效的基本條件，其他任何條件都不是法律規(guī)定的基本條件。當然，滿足這三項條件能否當選是另外一回事。

（二）走出只要違法違紀就當選無效的誤區(qū)，當選無效只能按選舉法第三十五條和五十八條的規(guī)定認定。對選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為進行審查，主要是審查代表選舉中各個環(huán)節(jié)是否符合選舉法的規(guī)定，審查的是原選區(qū)或原選舉單位選舉代表的程序是否符合法律規(guī)定，選區(qū)或下級人大常委會報來的代表選舉材料是否符合規(guī)范，涉及當選者個人和選舉工作部門等，審查的是代表當選的合法性。法定的當選無效只能按選舉法第三十五條和第五十八條的規(guī)定認定。除此之外，代表有無缺點錯誤或是否有違法違紀行為，并不是法定的審查內(nèi)容。不能因當選代表本人違法不予確認代表資格，代表如因違法行為不宜當代表的，可以勸其辭職，也可以由原選區(qū)或原選舉單位依法予以罷免。

（三）走出向人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只報告終止代表資格、暫停代表職務(wù)情況但不進行審查的誤區(qū)，應(yīng)審查核實后報告。根據(jù)代表法第四十九條的規(guī)定，當出現(xiàn)地方各級人大代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域等七種法定情形時，代表資格終止。根據(jù)代表法第四十八的規(guī)定，出現(xiàn)因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的;被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利、正在服刑的，暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)。當出現(xiàn)終止代表資格、暫時停止執(zhí)行職務(wù)的法定情形或出現(xiàn)相關(guān)信息的傳聞時，代表資格審查委員會得知后，應(yīng)先進行審查核實之后向本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告，不能不審查，想當然。如果不審查就可能出現(xiàn)報告情況不實的現(xiàn)象，導(dǎo)致人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的公告有誤。

（四）走出代表資格審查是臨時性工作的誤區(qū)，代表資格審查是常態(tài)性的工作。多年的實踐表明，代表在任期內(nèi)經(jīng)常會因故出缺，需要補選，或出現(xiàn)暫時停止執(zhí)行代表職務(wù)的情況，這都需要代表資格審查委員會做好相應(yīng)的工作。因而代表資格審查工作不是一項時段性、臨時性工作，而是常態(tài)性的工作。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會、安徽省鳳陽縣人民法院 ）