關于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修改的思考

張金垚

摘 要：近年來，瘟豬肉、病死雞、農(nóng)藥殘留西瓜等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故頻發(fā)，反映出農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管仍存在疏漏，有關農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)也與社會進步脫節(jié)。因此，與時俱進、及時修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患和市場混亂的當務之急。該文從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》制定和實施的現(xiàn)狀入手，分析其存在的漏洞，如宏觀監(jiān)管立法不完善、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系不健全、執(zhí)法力度疲軟等，進而論證修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的必要性，并有針對性地提出了具體的修法建議，以期為我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修改和完善提供參考，推進我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法治化進程。

關鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品;農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法;法律修改;市場監(jiān)管

中圖分類號 D922.29? 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）19-0119-02

近年來，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平顯著提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢持續(xù)保持總體平穩(wěn)、趨勢向好的態(tài)勢?，F(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》自2006年通過至今，已經(jīng)過15年的實踐，2018年，十三屆全國人大常委會于第六次會議，首次對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》作了修訂，但究其修訂內(nèi)容，僅僅是順應國家機構改革的現(xiàn)實變化，在第15條、第40條以及第52條中對行政管理部門的名稱進行了調(diào)整，而未涉及實質(zhì)內(nèi)容的變動。近年來，“毒大米”“瘟豬肉”“病死雞”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件此起彼伏，面對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全亂象，現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法存在一些不足，需要及時完善以回應現(xiàn)實問題。

1 我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管存在的主要問題

1.1 宏觀監(jiān)管立法不夠完善 提升農(nóng)產(chǎn)品安全管理能力現(xiàn)代化，離不開對農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)-運輸-儲藏-加工-銷售”全流程的整體把握，而整體監(jiān)管的問題，主要集中在法律法規(guī)的配套方面。目前，在我國一些地方，與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管配套的法律法規(guī)存在漏洞，為農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作的開展埋下了隱患。此類問題的蔓延，歸根結底都要從整體監(jiān)管的效能以及角度下手，進行一一解決，恢復我國農(nóng)產(chǎn)品市場環(huán)境的平衡，確保我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗標準的完整建設和應用。除《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》外，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法制體系還包括《動物防疫法》《農(nóng)業(yè)法》等近20部律以及、《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等50余部行政法規(guī)及《動物檢疫管理辦法》等160多項部門規(guī)章。盡管涉農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)數(shù)量繁多，但從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系整體角度宏觀把握，法律規(guī)范卻并不完善。例如：對農(nóng)產(chǎn)品倉儲和運輸特別是冷鏈運輸和冷鏈儲藏等流程的具體標準和實施細則缺乏明確的規(guī)定;對生豬屠宰的管理規(guī)定相對嚴格，但對牛羊禽等農(nóng)產(chǎn)品的屠宰卻無法可依，也未規(guī)定“參照適用”條款。這表明，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全面對技術革新和消費者需求多元化的現(xiàn)實問題，還存在局限性。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的部分規(guī)定仍然存在漏洞，導致相關配套政策嚴重滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展腳步，從而為不法分子提供了鉆空子的可乘之機。具體表現(xiàn)為生產(chǎn)銷售不符合質(zhì)量標準的農(nóng)產(chǎn)品、檢驗檢疫環(huán)節(jié)疏于把關、質(zhì)量不達標等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管環(huán)節(jié)的疏漏。此外，由于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)單位、銷售企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社，還有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢疫、質(zhì)量檢測單位尚未作出明晰的制度設計，也使我國農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管陷入了“有法可循卻無法可依”的窘境。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系不健全 構建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系，是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的前提。一方面，雖然近年來我國在這一領域中投入了許多技術成果和人力資源，檢驗效率和效果也有了較大改觀，但具有正規(guī)資質(zhì)的檢驗機構卻少之又少，以省級行政區(qū)為例，全省有能力進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測的機構只有幾家，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢測效率極為低下，致使農(nóng)產(chǎn)品安全風險難以被發(fā)現(xiàn)并化解。另一方面，大多農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測機構都沒有完整的檢測體系，檢測能力更是良莠不齊，加劇了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難問題。由此可見，這不僅僅是設備問題，也不僅是人員素質(zhì)問題，更重要的是制度問題。種種表明，檢測體系的不完整，是造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯和發(fā)現(xiàn)困難的主要原因，更是影響千家萬戶餐桌上的安全的巨大炸彈。

1.3 部門分工進行了調(diào)整，多頭執(zhí)法力度疲軟 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的確保，是一個綜合多個環(huán)節(jié)的動態(tài)過程，即不同環(huán)節(jié)由不同部門進行“分段監(jiān)管”。以中央國家機構為例，農(nóng)業(yè)部（注：現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）負責掌握農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的相關信息;衛(wèi)生部和國家質(zhì)檢總局（現(xiàn)國家衛(wèi)健委和市場監(jiān)管總局）主導農(nóng)產(chǎn)品加工過程監(jiān)管;商務部負責統(tǒng)計農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)信息。這直接造成了系統(tǒng)繁雜、多部門分頭操作的情況，彼此之間的協(xié)調(diào)性、合作度不高，容易出現(xiàn)工作信息中斷的狀況。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測的過程中，不僅要加大安全監(jiān)督執(zhí)法力度，還要提高檢測人員的專業(yè)素養(yǎng)。在之前的檢測工作中，檢測人員既要檢測又要執(zhí)法，不僅降低了效率，還提升了執(zhí)法難度。因此，可探索推廣監(jiān)測和執(zhí)法相分離的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式，專人專司，各司其職，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測水平。

2 對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進行修改的必要性

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)產(chǎn)品市場運行的基本法，在全面依法治國背景下，制定良法以保障善治是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的必要前提。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品無論在種類、數(shù)量還是在流通效率和范圍上，都較過去發(fā)生了很大改變，當前農(nóng)產(chǎn)品市場現(xiàn)實情況與十多年前該法剛剛制定時相比，也出現(xiàn)了很多新問題，這時候作為上層建筑的法律就要積極能動的適應經(jīng)濟基礎的變化，更好地為法治實踐服務。

3 完善我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的幾點建議

3.1 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》要體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品天然的特殊性 不同于一般產(chǎn)品和普通食品，農(nóng)產(chǎn)品具有鮮活易腐的固有特征。因此，在修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時，應充分考慮農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，與《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》的制度設計有所區(qū)分。

3.2 完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估制度 2011年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估實驗室管理規(guī)范》，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評價實驗室運行管理提供了指引。但現(xiàn)實中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量評價和監(jiān)測機構違反職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)則，出具虛假證明，導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故屢禁不止。因此，應進一步明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估機構準入門檻，提升從業(yè)人員的基本要求和職業(yè)道德素養(yǎng)，從立法上明確規(guī)定，強化他們的責任感和榮譽感，為千家萬戶餐桌安全嚴格把關。