建設老年友好城市，日本都做了什么？

■文／郭佩

作者單位：中國社會科學院日本研究所

全球啟動共建“老年友好城市”

我國第七次全國人口普查數據顯示:人口老齡化不斷加劇，60 歲以上人口占比18.7%，65 歲以上人口占13.5%;遼寧、黑龍江、上海等12 個省市進入深度老齡化，60 歲以上人口突破20%。隨著人生“百年時代”的邁進，如何滿足老年人多樣化的生活服務需求，實現(xiàn)“在地安老”，是政府、企業(yè)、社區(qū)、民間機構、家庭等相關方思考的一個重要問題。

為了給老年人提供一個更便捷、舒適、安全的城市環(huán)境，世界衛(wèi)生組織于2005 年在全球33 個城市啟動“老年友好城市”項目，并于2007 年完成《全球老年友好型城市指南》（以下簡稱《指南》）。“老年友好城市”的概念由此誕生。《指南》中提到，“老年友好城市”要構建一個兼具包容性、便利性和可及性為一體的城市環(huán)境，努力減少和改善年老后遇到的各種制度、設施、社會包容等方面的障礙。此外，《指南》還進一步要求在以下8 個方面進行老年友好城市建設：戶外空間和建筑、住房、交通、社會參與、公眾參與和就業(yè)、尊重與社會包容、交流、社區(qū)支持與醫(yī)療衛(wèi)生保健服務。2010 年，世界衛(wèi)生組織成立老齡友好城市和社區(qū)的全球聯(lián)盟，目前會員城市已多達1000 個，分布在41 個國家。

視覺中國

在國際社會對老年友好城市建設的交流和分享日益活躍的大背景下，我國于2017 年印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，明確提出要“完善老年宜居環(huán)境建設評價標準體系，開展‘老年友好型城市’和‘老年宜居社區(qū)’建設示范行動”。2021 年，城鄉(xiāng)老年友好型社區(qū)被納入“十四五”規(guī)劃——“十四五”期間將在全國創(chuàng)建5000 個示范性老年友好社區(qū)，以及一批老年友好型城市。黑龍江省齊齊哈爾市、遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)、山東省青島市、上海市等最先開始老年友好城市建設和老年宜居社區(qū)建設試點。

從現(xiàn)狀來看，我國的老年友好政策仍處于起步階段，相關政策呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。日本秋田市作為最早參與老年友好項目的城市，形成了一定的老年友好政策網絡，梳理秋田市構建老年友好城市的經驗，以期為我國老年友好社會發(fā)展提供經驗借鑒。

日本：多主體參與的秋田模式

秋田市在日本國內屬于較為嚴重的少子老齡化地區(qū)，2011 年12 月，經世界衛(wèi)生組織評估，秋田市成為日本國內首個加入全球網絡的自治體，并于2013 年8 月制定《秋田市老年友好城市行動計劃》（第一版），2017 年3 月，《計劃》（第二版）出爐。該《計劃》圍繞老年友好社會規(guī)劃愿景，制定了環(huán)境改善、生活便利、社會參與以及教育文化等系列目標。同時強調構建老年友好社會需要所有社會組織、企業(yè)、相關政府部門、志愿團體以及市民共同發(fā)揮作用。

對于老年人來說，理想的室外空間該是一個緊湊的社區(qū)，其中，老年活動中心、醫(yī)院、社區(qū)照料中心、商店等均在可及的范圍之內。而為了確保這種可及性，加強各區(qū)域之間交通網絡的建設至關重要，既包括公共交通的完備，也包括道路步行情況的暢通。有研究發(fā)現(xiàn)，通過改善公共巴士路線滿足老年人的出行需求，有利于增加老年人的社會交往。因此，秋田市交通部門致力于改善公共交通的覆蓋范圍和最優(yōu)路線，從2011年10 月開始，對65 歲以上老年人實行環(huán)線公交車優(yōu)惠制度，老人乘坐環(huán)線車可到達市內主要活動地，保障出行的可及性。同時，秋田市堅持“以老年人為本”的設計理念，改造適合老年人生理和心理需求的室內空間，65 歲以上的老年人經申請和認定，可以使用護理保險經費用于住房適老化改造、購買和租借適老化用具等。

在構建老年友好社會環(huán)境方面，秋田市從2015 年4 月推出老年友好合作單位登錄制度，銀行、酒店、美容院、超市、商業(yè)店鋪、建筑公司、保險公司等企業(yè)法人和社會團體組織，可在申請通過后被貼上“老年友好”徽章，之后發(fā)揮各自優(yōu)勢和特點為老年人提供服務。比如，擴大對老年人員的雇傭、開辦認知癥等健康預防講座等。秋田市電影院開展的“老年電影節(jié)”，以非常優(yōu)惠的價格鼓勵老年人走出家門享受文化。社區(qū)范圍內，秋田市通過牛奶配送員等相關服務人員以及鄰里之間對獨居老人進行安全確認；鼓勵老年人參加社區(qū)內志愿者交流、代際交流、老年就業(yè)活動等。

此外，秋田市還創(chuàng)辦了相關老年友好報紙，內容既有本市的老齡政策制度，也有社會相關事業(yè)團體開展的關于老年友好促進的多樣化活動，從2017 年開始向全市所有家庭配發(fā)。

為協(xié)調推進老年友好城市的各項事業(yè)，秋田市專門成立了老年城市行動計劃推進委員會，政府和非政府機構合作，上下聯(lián)動，共同發(fā)揮作用。初期制定老年友好城市行動計劃時，計劃委員會進行了兩次摸底調查，在對市民、民間機構調查結果進行分析的基礎上，召集高校和相關科研機構開展意見交流會——這樣自然形成的“老年政策智囊團”匯集了與老齡問題有關的政界、學界、商界等領域的意見領袖，當然也包括老年者本人的感受和想法。項目推進過程中，秋田市格外鼓勵政府、企業(yè)、社區(qū)的整合服務。比如，2020 年7 月“羅森秋田站便利店” 在店內開設提供老年護理咨詢與相關服務的沙龍空間，在沙龍空間內，需要護理的老年人可以咨詢護理經理人或者相關老年健康服務人員，還可以實施相關的健康活動。此外，該空間同時銷售面向老年人的醫(yī)藥品以及護理用品等，加強對老年人的健康支持——這是首次將養(yǎng)老服務融合進便利店的創(chuàng)新做法，目前這樣的沙龍空間在日本已有25 家。

刷新理念，建設“不老社會”

日本老年友好城市的建設絕不是從零開始，而是在已有的對老年人友好的各項制度中再次進行完善和改進。其主要提倡的8 個方面目標事實上早已納入日本的“積極老齡化”大框架戰(zhàn)略中。

“積極老齡化”提倡保障老年人在健康、參與和保障3 方面的權益。具體來說，首先，在適老外部環(huán)境改造方面，早在1983 年，日本就出臺了都市再生計劃，涉及住宅整備的全面更新，包括設置多功能廣場、坡道，增設花園和人行通道，增加空地上的綠化面積和小型社交休憩設施等。關于老年住房，日本于2011 年修改后的《高齡者居住法》提出要通過提供安全適宜的生活環(huán)境，構建包括醫(yī)療、護理、預防、安全確認、生活咨詢等在內的綜合服務體系。在健康護理保障方面，2000 年出臺的《護理保險制度》為居家和機構養(yǎng)老提供多方面的服務支持，目前大力倡導的小規(guī)模社區(qū)養(yǎng)老服務也是老年友好城市建設的重要一環(huán)。

其次，日本多年來一直鼓勵老年人在“百年人生”下進行“終生學習”和“社會參與”。早在1971 年就頒發(fā)《中老年人雇傭促進特別措施法》，推出為老年人提供再就業(yè)輔導、開辦老年人職業(yè)介紹所等鼓勵措施。2015 年將老齡保障納入政府首要工作中，并在2017 年成立專門部門，希望建設日本成為“各年齡層都能發(fā)揮活力的不老社會（ageless society）”。

同時，日本政府近些年一直在構建適合老年人多樣化學習的包容環(huán)境，部分大學推出了面向老年人學習的各種課程和考試。厚生省近些年來鼓勵發(fā)展基于“共生理念”下的“幼老所”模式，打破年齡的隔閡與代際間的鴻溝，以社區(qū)為依托，將托幼服務與養(yǎng)老服務融合發(fā)展。

全球老年友好城市建設的最重要理念是“積極老齡化”和“居家養(yǎng)老”，其最終目標是創(chuàng)造具有包容性的城市環(huán)境，從而提高城市老年人的生活質量。也就是說，老年友好城市的建設需要以“老年人”主體為中心，從上至下解決不同層面的老年問題。將老年友好城市策略納入城市建設，納入老年發(fā)展整體規(guī)劃中，通過構建緊湊、集中和多樣性服務的城市來滿足老年需求，最終得以創(chuàng)造一個適合老年人生活并參與社會活動、兼具尊重與包容的城市。比起老年城市“硬件”的規(guī)劃與設計，更重要的是全體成員對于構建老年友好城市須建立一種全新理念?！?/p>