基于可競爭理論的中國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體制改革

韓勝飛 李文靜 陳林

關(guān)鍵詞 自然壟斷 行業(yè)監(jiān)管 可競爭市場理論 基礎(chǔ)電信業(yè) 資本無序擴張

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)……政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”。近期，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》進一步指出，“穩(wěn)步推進自然壟斷行業(yè)改革。深化以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，提高自然壟斷行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，嚴(yán)格監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)”。

自然壟斷理論作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)的現(xiàn)代主流理論，首次進入了黨和政府的最高法律位階行政規(guī)范性文件。這表明，自然壟斷行業(yè)以公用事業(yè)為主（包含電信、電力、交通、石油等），作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，其提供的產(chǎn)品或服務(wù)關(guān)乎國計民生，其質(zhì)量的優(yōu)劣和價格的高低關(guān)乎整個經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)。因此，自然壟斷行業(yè)需要政府在社會主義市場機制之上進行有效的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管（管制或規(guī)制）。①

改革開放以來，自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制改革一直在不斷推進。以基礎(chǔ)電信業(yè)為例，在1994年以前，中華人民共和國郵電部獨家壟斷基礎(chǔ)電信業(yè)的運營，隨后逐步引入市場化改革，這一階段我國基礎(chǔ)電信業(yè)先后經(jīng)歷了放松管制、引入競爭、中國電信兩次拆分以及2008年“五合三”的市場化改革歷程。①2008年之后，行業(yè)轉(zhuǎn)型步伐加快，傳統(tǒng)語音業(yè)務(wù)逐漸式微，寬帶業(yè)務(wù)以及移動互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展。2013年底，我國基礎(chǔ)電信業(yè)中的移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)開始試點向民營企業(yè)開放;2014年實行縱向一體化改革，成立中國鐵塔公司，將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)經(jīng)營一分為二;同年年底寬帶接入業(yè)務(wù)也試點向民營企業(yè)開放;緊接著2017年中國聯(lián)通進行混合所有制改革。縱觀之，這一系列措施，其實是政府基于我國基礎(chǔ)電信業(yè)自然壟斷屬性不斷弱化，尤其是某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可能已具有可競爭性后所做出的的改革探索。在理論指導(dǎo)實踐的過程中，我國政府將可競爭市場理論運用到基礎(chǔ)電信業(yè)的改革實踐中，在自然壟斷屬性不斷減弱的寬帶領(lǐng)域和移動通信領(lǐng)域引入民營企業(yè)，加快構(gòu)建可競爭的市場環(huán)境。不難看出，近期黨和國家頻繁在中央級別的行政規(guī)范性文件中提及“自然壟斷”，是具有較強的理論積累的。

在互聯(lián)網(wǎng)+、數(shù)字經(jīng)濟時代，自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管面臨更多的挑戰(zhàn)。近期，阿里巴巴（以下簡稱“阿里”）并購五礦，被國家市場監(jiān)督管理總局“叫?！辈⒁浴敖灰咨嫦訕?gòu)成違法實施經(jīng)營者集中”為由被予以立案調(diào)查。近年來，互聯(lián)網(wǎng)巨頭阿里、騰訊、百度、美團等加速在金融、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域布局，資本的無序擴張同樣在具有國計民生屬性的自然壟斷領(lǐng)域推開。早在2013年12月，高德地圖、網(wǎng)易等互聯(lián)網(wǎng)平臺就與中國電信嘗試流量合作;2016年，中國移動與阿里簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議;2017年中國聯(lián)通進行混改，騰訊、京東、百度等紛紛進行戰(zhàn)略投資，中國聯(lián)通與騰訊在云計算、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等方面展開深度合作;2018年中國聯(lián)通又與阿里聯(lián)手成立云粒智慧科技有限公司;同年八月中國鐵塔股份有限公司與阿里簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議。截至2021年3月31日，中國聯(lián)通排名前十的流通股東中，互聯(lián)網(wǎng)巨頭持股占總股本的比例高達11.66%。② 近期，從黨的十九屆五中全會提出“加強和改進反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法”，再到2020年12月的中央經(jīng)濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年八大重點任務(wù)之一，并提出要“堅決反對壟斷和不正當(dāng)競爭行為”，這一系列舉措將自然壟斷行業(yè)監(jiān)管推向新的高度。數(shù)字經(jīng)濟時代，自然壟斷行業(yè)監(jiān)管面臨來自互聯(lián)網(wǎng)寡頭的資本無序擴張的挑戰(zhàn)。以上的案例與數(shù)據(jù)表明，互聯(lián)網(wǎng)寡頭正實實在在地覬覦自然壟斷行業(yè)的利潤尋租地位與國民經(jīng)濟命脈，政府的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法理應(yīng)有所作為。

20世紀(jì)90年代開始，我國政府基于可競爭市場理論，在電力、民航、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)開展了一場以放松監(jiān)管與市場準(zhǔn)入為主的改革，并在21世紀(jì)取得較大推進。經(jīng)過一系列的放松準(zhǔn)入、拆分重組、引入競爭機制與激勵性監(jiān)管機制等方面措施的應(yīng)用與實施，在我國自然壟斷行業(yè)的可競爭領(lǐng)域已經(jīng)初步形成多家市場主體相互競爭的市場格局。這些成績的取得，離不開黨和政府對于自然壟斷行業(yè)屬性不斷弱化的正確判定，是充分結(jié)合我國具體國情，運用可競爭市場理論不斷改良產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制的偉大實踐。為此，本文將總結(jié)自然壟斷行業(yè)的特殊性以及可競爭市場理論的發(fā)展與實踐，歸納出改革開放以來我國政府利用可競爭理論不斷完善自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體制的過程，然后結(jié)合我國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管存在的問題，提出自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體系在新時代繼續(xù)改革的對策建議。

二、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)中的可競爭理論及其實踐指導(dǎo)意義

完全競爭市場理論是經(jīng)濟學(xué)中的經(jīng)典理論之一，該理論強調(diào)市場的自我調(diào)節(jié)作用，并將“邊際成本定價、帕累托最優(yōu)”視為評價市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為以及政府政策的福利基準(zhǔn)。然而，完全競爭市場理論的假設(shè)前提要求存在大量（小）企業(yè)，自然壟斷行業(yè)由于具有一定的規(guī)模經(jīng)濟不可能存在大量企業(yè)，故而無法實現(xiàn)完全競爭，自然壟斷模式下將會導(dǎo)致效率損失，這就是著名的馬歇爾沖突。完全競爭市場理論的大數(shù)目企業(yè)假定不僅無法解決馬歇爾沖突，而且對于寡頭問題也無能為力。20世紀(jì)70年代以來，美英等主要西方發(fā)達國家都不同程度陷入經(jīng)濟“滯漲”，由此引發(fā)了理論界對凱恩斯主義的全面反思。在自然壟斷行業(yè)管制失靈以及政府放松規(guī)制的背景下，鮑莫爾等人沖破原有理論的桎梏，提出極具創(chuàng)新意義的可競爭理論，又名可競爭市場理論。這一理論在西方學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了巨大反響，西方國家接下來一系列的放松規(guī)制改革均來源于此。

可競爭市場是指在進入壁壘和退出壁壘為零或者極低（沉沒成本不存在或極低）的情況下，市場上的其他企業(yè)可以自由進入或者退出市場。即使在位企業(yè)只有一家，由于存在潛在競爭者，在位企業(yè)一旦存在超額利潤，潛在競爭者便會迅速進入市場謀取利潤，直到無利可圖退出市場，即“打了就跑”。這種潛在的壓力會迫使在位企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低產(chǎn)品價格，最終出現(xiàn)與競爭性市場相同的社會均衡?？筛偁幨袌隼碚撨m用于所有形式的市場結(jié)構(gòu)的分析，包括完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭市場以及完全壟斷市場，在此基礎(chǔ)上對市場行為和績效的討論也仍然適用。

可競爭市場理論強調(diào)市場機制的作用，打開了了解自然壟斷行業(yè)可競爭性的大門，并重新審視政府規(guī)制。此前自然壟斷理論的基本邏輯是為了實現(xiàn)社會福利最大化，自然壟斷行業(yè)需要政府實行進入、價格等一系列管制。而可競爭市場理論認為，市場本身存在極強的自我調(diào)節(jié)能力，在位企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢攫取超額利潤的行為，會隨著潛在競爭者的進入而消失。這種分析沉沒成本（而非固定成本）的方法，突出了潛在競爭的積極作用，使得公共政策聚焦于可競爭性的人為或策略障礙方面。① 一方面，如果具有規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè)在可競爭市場下能夠健康運行，那么規(guī)模經(jīng)濟不足以成為管制合理化的理由;另一方面，如果市場失靈是由競爭性不足引起的，這就為政府管制指明了方向———增強市場的可競爭性?？筛偁幨袌隼碚撌菍Α翱床灰姷氖帧钡难a充，將政府管制的內(nèi)容由管制固定成本轉(zhuǎn)為管制沉沒成本，由創(chuàng)造競爭行為轉(zhuǎn)為創(chuàng)造競爭環(huán)境。

在可競爭市場理論的影響下，自20世紀(jì)70年代末開始，美、英等發(fā)達資本主義國家在自然壟斷行業(yè)開展了一場以放松管制、取消制度性壁壘為主的競爭性改革，意在創(chuàng)造可競爭的市場結(jié)構(gòu)。例如，美國從1975年開始逐步放開民用航空準(zhǔn)入管制;1978年放松發(fā)電準(zhǔn)入;1982年逐步放開電信業(yè)準(zhǔn)入管制，經(jīng)過十幾年的推進，最終在1996年實現(xiàn)電信業(yè)的完全競爭。英國電信于1982年放松進入管制，引入第二家電信公司Mercury，并于1998年實現(xiàn)電信市場的全面開放;郵政業(yè)從2002年開始制定開放戰(zhàn)略，于2007年取消所有準(zhǔn)入限制。②

理論和實踐表明，科學(xué)技術(shù)的進步以及市場容量的擴大能夠改變自然壟斷邊界。技術(shù)進步可以通過影響生產(chǎn)成本進而改變企業(yè)的平均成本曲線以及邊際成本曲線，同時要素價格也會受到影響，使得行業(yè)的自然壟斷屬性減弱甚至逐漸消失。隨著需求的擴大，市場容量也在不斷擴大，當(dāng)市場容量擴大到允許兩家或者兩家以上的企業(yè)存在時，就會導(dǎo)致該行業(yè)的自然壟斷屬性減弱，③因此自然壟斷特征是一個動態(tài)的屬性。④ 傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)，例如電信、電力、鐵路運輸、自來水行業(yè)的自然壟斷邊界已經(jīng)發(fā)生改變，這些行業(yè)中并不是所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷屬性。⑤

以基礎(chǔ)電信業(yè)為例，通信技術(shù)的飛速發(fā)展，大大降低了電信行業(yè)的成本，使得產(chǎn)品和服務(wù)價格降低，電信業(yè)原有的自然壟斷屬性逐漸減弱。首先，電信業(yè)成本不斷降低。通信材料由高成本的銅線替代為光纖通信和集成電路，不僅效率得到提高，通信成本也大幅下降，這是由技術(shù)進步帶來的平均成本曲線向右下移動。其次是業(yè)務(wù)范圍不斷擴大。電信業(yè)已由最初只提供固定電話服務(wù)擴展為如今的固定電話業(yè)務(wù)、寬帶業(yè)務(wù)以及移動通信業(yè)務(wù)等多元化服務(wù)。電信業(yè)巨大的沉沒成本主要來源于網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)，起初電信網(wǎng)只經(jīng)營一種業(yè)務(wù)，使得單個業(yè)務(wù)的沉沒成本較大。如今多種業(yè)務(wù)共用一個網(wǎng)絡(luò)，不僅降低了單個業(yè)務(wù)的平均成本，也使得資產(chǎn)專用性降低，進而電信業(yè)的邊際成本曲線和平均成本曲線向右下移動。再加上市場容量擴大，公眾對電信服務(wù)的需求變大，進一步減弱了電信業(yè)的自然壟斷屬性。

自然壟斷屬性的弱化，使得行業(yè)內(nèi)部同時存在自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)。創(chuàng)造可競爭的市場環(huán)境需要將自然壟斷行業(yè)中的競爭性業(yè)務(wù)剝離，這也是發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)改革的主要方式。例如，1984年美國司法部將美國電話電報公司（AT&T）肢解為多家電話運營公司———1個長途電話公司和7個地方性電話公司，①將長途業(yè)務(wù)剝離出來。競爭的引入，使得長途電話費用大幅降低，到20世紀(jì)80年代末降幅甚至超過40%，同時，AT&T的長話市場份額在1996年已經(jīng)下降到50%以下，②長途電話市場的壟斷屬性不斷減弱，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮允袌?。再如，英國電力行業(yè)從1990年開始將發(fā)電、輸電和配電分解為三種業(yè)務(wù)的公司，改革后售電領(lǐng)域形成競爭性市場。③

三、自然壟斷行業(yè)在理論與實踐上的特殊性

自然壟斷行業(yè)原指具有明顯規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，一家企業(yè)單獨生產(chǎn)比多家企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)更有效率的行業(yè)。④ 然而規(guī)模經(jīng)濟導(dǎo)致自然壟斷的觀點逐漸遭到學(xué)者們的質(zhì)疑，美國經(jīng)濟學(xué)家鮑莫爾、潘扎、威利格提出“成本次可加”的概念重新定義自然壟斷行業(yè)：只要一家企業(yè)生產(chǎn)的成本低于多家企業(yè)共同生產(chǎn)的成本，那么該行業(yè)就是具有成本次可加性（自然壟斷屬性）的行業(yè)。⑤ 自然壟斷可以存在于行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟階段，也可以存在于規(guī)模不經(jīng)濟階段。這一理論的提出，否定了規(guī)模經(jīng)濟導(dǎo)致自然壟斷的觀點，是學(xué)術(shù)界的一大進步。采用成本次可加方法來判定行業(yè)的自然壟斷屬性，已得到國內(nèi)外學(xué)者的普遍認同。

自然壟斷行業(yè)通常具有以下特征：第一，壟斷性。自然壟斷行業(yè)一般采取壟斷經(jīng)營的模式，整個行業(yè)的經(jīng)營者多數(shù)情況下只有一家，對于消費者而言，企業(yè)所提供的服務(wù)無法選擇，只能被動接受。若此時企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢攫取高額壟斷利潤，將有損消費者福利，故而需要政府對價格和服務(wù)質(zhì)量進行管制。第二，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。自然壟斷行業(yè)一般具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟特征，⑥當(dāng)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大時，平均生產(chǎn)成本也隨之降低。因此，市場上只需一家企業(yè)或少數(shù)幾家企業(yè)就能夠滿足需求，為了避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費，需要政府實行進入管制。第三，公益性。自然壟斷行業(yè)大多是與社會生產(chǎn)、公眾生活密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)兼有公共服務(wù)的特性，具有強烈的公共產(chǎn)品性質(zhì)，⑦公共服務(wù)涵蓋的范圍較廣，⑧對產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量有一定要求。這些具有公共性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，無法自發(fā)形成公正的市場價格，需要政府進行經(jīng)濟管制。例如，根據(jù)普遍服務(wù)的要求，偏遠山區(qū)的通信建設(shè)往往需要更高的成本，如果全靠市場機制調(diào)節(jié)，那么追求利益最大化的企業(yè)將不會在此地區(qū)提供服務(wù)，這其中就需要一定程度的政府規(guī)制。⑨ 第四，資本沉淀性。自然壟斷行業(yè)主要存在于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，所需資金龐大，專用性強，資本沉淀性高。由于投入在短期內(nèi)無法收回，故而早期主要由國家進行直接投資，需要運營數(shù)年甚至幾十年才能盈利。

從基礎(chǔ)電信業(yè)的發(fā)展來看，起初電信業(yè)自然而然被認為是自然壟斷行業(yè)：首先，電信業(yè)具有較強的規(guī)模經(jīng)濟以及范圍經(jīng)濟特征，通信基礎(chǔ)設(shè)施需要全方位覆蓋，用戶越多，則平均成本越低，較易形成自然壟斷;其次，電信業(yè)總投資高昂，沉沒成本巨大，這使得電信業(yè)成為資本密集型行業(yè);再次，電信業(yè)是關(guān)乎國家通信安全的重要行業(yè)。鑒于以上幾點原因，政府往往實行進入管制，以避免由于新企業(yè)的過度進入、重復(fù)建設(shè)、過度競爭等造成損失。①

由于經(jīng)濟發(fā)展方式的獨特性，我國的自然壟斷行業(yè)存在與傳統(tǒng)行業(yè)不同的特征：一是國家壟斷較為突出。國家壟斷是一種國家行為，具有政治與經(jīng)濟雙重屬性，依靠國家強制力保證實施。從政治上講，國家壟斷是維護社會安定的重要手段;從經(jīng)濟上講，國家壟斷是糾正市場失靈的重要方式。國家壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域通常投資較大、風(fēng)險較高、利潤較低甚至無利潤，卻又是社會再生產(chǎn)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，為了治理“市場失靈”，需要國家壟斷經(jīng)營。改革開放以來，國家逐步從競爭行業(yè)退出，但鐵路運輸、電力、電信等行業(yè)，仍以國家壟斷為主導(dǎo)。二是行政壟斷較為普遍。行政壟斷通常指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。行政壟斷是一種地方政府行為或國家經(jīng)濟管理部門的行為，而不是中央政府行為，這是行政壟斷與國家壟斷的區(qū)別。行政壟斷不僅損害競爭活力，還導(dǎo)致資源配置低效率，加劇行業(yè)間收入分配差距。我國的自然壟斷行業(yè)大多存在不同程度的行政壟斷，受行政壟斷庇護的行業(yè)往往呈現(xiàn)產(chǎn)品價格高、質(zhì)量低的市場績效，在一定程度上損害了消費者福利和市場運行效率。② 黨的十九大報告指出“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”，為今后自然壟斷行業(yè)監(jiān)管改革指明了方向。三是區(qū)域壟斷仍然存在。區(qū)域壟斷一般指地方保護主義，為了盡可能照顧本地企業(yè)，各地區(qū)互相設(shè)置不合理的進入門檻。隨著《反壟斷法》的貫徹落實，區(qū)域壟斷有所改觀，但是隱性門檻仍然存在。

四、中外自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制演化

西方國家政府監(jiān)管大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段為加強監(jiān)管階段，從20世紀(jì)30年代到70年代，主要解決微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的市場失靈現(xiàn)象，管制的范圍較為廣泛，主要涉及電信、金融以及電力等行業(yè)。第二階段為放松監(jiān)管階段，始于20世紀(jì)70年代末，凱恩斯的政府干預(yù)主張無法解決“滯漲”危機，于是西方國家開展了一場聲勢浩大的放松規(guī)制運動。第三階段為政府重新監(jiān)管階段，始于20世紀(jì)80年代后期，主要解決放松規(guī)制之后產(chǎn)生的問題和弊端。此時經(jīng)濟學(xué)家們已經(jīng)意識到，完全放松管制和過度私有化并不可行，③因此誕生了新的管制理論———激勵性管制理論，這一理論是政府規(guī)制理論的新方向，使得政府規(guī)制的價值理念發(fā)生了重大改變，政府更加關(guān)注涉及環(huán)境、健康以及安全為主的社會規(guī)制，對需要遵循市場規(guī)律的經(jīng)濟活動則適當(dāng)放松管制。

美國電信業(yè)的發(fā)展，大致經(jīng)歷了專利壟斷、早期自由競爭、管制壟斷、引入競爭、大規(guī)模并購五個階段。最初貝爾電話公司與其競爭對手西部聯(lián)盟公司共同壟斷了美國電話業(yè)務(wù)市場和電報市場。貝爾公司專利壟斷到期后，獨立電話公司開始進入市場，與貝爾公司展開激烈競爭。早期的自由競爭階段出現(xiàn)了大量的電話公司，但是AT&T仍然擁有絕對的壟斷優(yōu)勢，因此新的公司大多都是倒閉或者被兼并。1934年美國頒布《電信法》，該法明確了電信市場的壟斷格局。AT&T在20世紀(jì)70年代對美國電信市場的壟斷使任何新進入者都難以生存。為了打破壟斷，1984年美國司法部將AT&T肢解為多家電話運營公司，此舉意味著美國電信業(yè)進入競爭時期。1996年美國頒布了新的《電信法》，以適應(yīng)技術(shù)、市場發(fā)生巨變的環(huán)境。該法以進一步開放電信市場為宗旨，打破電信、信息和有線電視業(yè)的界限，推進通信信息業(yè)的融合，成為美國全面開放電信市場的里程碑。這一時期發(fā)生了一系列的兼并重組，貝爾公司之間、貝爾與其他公司之間都有涉及。

英國電信業(yè)改革歷程大致分為三個階段，包括政企分開、雙寡頭競爭以及全面競爭。1969年英國對郵電部門實行政企分開的改革，由郵電總局負責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)營，政府負責(zé)監(jiān)管。1981年頒布的《電信法》，將郵政和電信分開。緊接著1984年英國政府將英國電信公司（以下簡稱BT）51%的股權(quán)進行出售，由此展開了BT的私有化進程。隨后為打破BT獨家壟斷的局面，英國政府于1982年向Mercury公司發(fā)放電信運營許可證，從此英國電信業(yè)“雙寡頭壟斷格局”形成。為進一步擴大電信市場的競爭，英國政府頒布了白皮書《競爭與選擇：90年代的電信政策》，終結(jié)了BT和Mercury雙寡頭有限競爭和壟斷的局面，并就進一步擴大電信市場提出了具體的發(fā)展方案，陸續(xù)開放移動電話領(lǐng)域和國際通信市場，1998年英國電信市場實現(xiàn)全面開放。進入21世紀(jì)，BT加快移動和固網(wǎng)業(yè)務(wù)的融合，包括改造產(chǎn)業(yè)鏈、加強與其他運營商的合作等，使得BT成功轉(zhuǎn)型。

縱觀美、英電信業(yè)發(fā)展歷程，美國是拆分模式，通過肢解龐大的在位運營商來促進競爭;英國是引入競爭模式，通過使新的運營商進入市場，與原有運營商進行競爭。雖然兩國政治、經(jīng)濟以及電信發(fā)展水平有所差異，但是改革思路基本一致，都是逐步打破壟斷，引入競爭，然后逐步步入全面競爭。從監(jiān)管改革的實踐來看，發(fā)達國家監(jiān)管改革的基本邏輯為：監(jiān)管需求源自市場失靈，進而產(chǎn)生政府監(jiān)管，監(jiān)管過度引發(fā)監(jiān)管失靈，監(jiān)管失靈產(chǎn)生監(jiān)管改革需求，最終進入全面監(jiān)管階段。自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的核心問題已經(jīng)從是否需要監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾芜M行有效監(jiān)管。

改革開放以來，我國的自然壟斷行業(yè)改革沿著破除壟斷、引入競爭的思路進行。一方面逐步放松計劃經(jīng)濟體制下的嚴(yán)格管制，另一方面是新的監(jiān)管政策與制度的建立、實施過程。① 總的思路為將自然壟斷行業(yè)中的自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)進行剝離，非自然壟斷環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場機制作用，自然壟斷環(huán)節(jié)則建立合理的監(jiān)管體系。目前我國的自然壟斷行業(yè)改革基本處于創(chuàng)造競爭環(huán)境的階段，規(guī)制機構(gòu)的運行以及與反壟斷機構(gòu)的合作是監(jiān)管工作的重點。

理論結(jié)合實踐，回顧我國電信業(yè)發(fā)展歷程，主要歸納為三個階段：

第一階段為1994年之前，為壟斷經(jīng)營階段。這一時期是我國探索電信業(yè)經(jīng)營管理的初期，由于生產(chǎn)力水平較低，電信業(yè)所需投資巨大，新中國成立后我國電信業(yè)由中華人民共和國郵電部負責(zé)，雖然改革開放后推出了一連串支持電信業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策，但是這種獨家壟斷、政企不分的格局導(dǎo)致了我國電信業(yè)的長期嚴(yán)重虧損，②并且由于沒有競爭者，在位企業(yè)缺乏創(chuàng)新積極性，使得電信市場主體單一，客戶群以黨政機關(guān)為主，還未普及大眾。

第二階段為1994—2008年，從雙寡頭到壟斷競爭。郵電政企合一的模式，既推高了電信業(yè)的生產(chǎn)成本，又導(dǎo)致運營效率低下，但基礎(chǔ)運營商卻依靠得天獨厚的壟斷地位，獲得超額壟斷利潤。為了打破壟斷、創(chuàng)造可競爭的市場環(huán)境，1994年中國聯(lián)通掛牌成立，正式進軍我國電信業(yè)。1995年，郵電部實行政企分離，成立中國電信公司作為企業(yè)部門，郵電部則負責(zé)監(jiān)管，中國電信和中國聯(lián)通正式開啟雙寡頭競爭時代。非對稱的雙寡頭結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致中國聯(lián)通的市場份額過小，根本無法與中國電信形成有效競爭，我國電信業(yè)需要進一步的拆分重組。1999年，中國電信進行第一次拆分，原中國電信拆分為中國電信、中國衛(wèi)星通信、中國移動以及國信尋呼四家企業(yè)，政府同時加大對中國聯(lián)通的政策扶持。第一次縱向拆分并未改變中國電信獨家壟斷的市場格局，其在固話、長途市場的壟斷地位依然穩(wěn)固，我國基礎(chǔ)電信業(yè)必須進行第二次拆分。2001年底，國務(wù)院批準(zhǔn)信息產(chǎn)業(yè)部的南北分拆方案，將原中國電信按照光纖數(shù)和信道容量劃分為南北兩個部分：北方十?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）與網(wǎng)通、吉通合并成立中國網(wǎng)絡(luò)通信集團公司占有30%，南方和西部21省（直轄市、自治區(qū)）組成新的中國電信公司占有70%。通過這次拆分，扭轉(zhuǎn)了中國電信一家獨大的局面。第二次橫向拆分將中國電信一分為二（南北拆分），雖然在市場份額上實現(xiàn)了較為均衡的格局，但這種簡單機械的拆分將行業(yè)整體性壟斷變?yōu)閰^(qū)域性壟斷，在固話市場上并未形成有效的競爭局面;對于移動市場，則缺乏前瞻性判斷，南北肢解中國電信后未預(yù)料到更大的寡頭中國移動的出現(xiàn)，是電信市場再次重組的根源。為了進一步完善電信市場結(jié)構(gòu)，我國啟動第三次拆分重組。2008年3月工業(yè)和信息化部成立，同年5月確立了“五合三”的重組模式，形成以中國移動、中國聯(lián)通以及中國電信為主的市場格局，三大運營商都是全業(yè)務(wù)經(jīng)營，可同時經(jīng)營固定電話業(yè)務(wù)、寬帶業(yè)務(wù)以及移動通信業(yè)務(wù)，以促進不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競爭。

需要指出的是，工業(yè)和信息化部的成立源于2007年黨的十七大提出的“大部門制改革”，即把一些職能相近或相關(guān)的部委重組為一個大部，把原來的一些部委改革為內(nèi)設(shè)的職能司局或改革為部門管理的機構(gòu)，以加快政府職能轉(zhuǎn)變。① 工業(yè)和信息化部內(nèi)設(shè)信息通信發(fā)展司負責(zé)研究分析信息通信業(yè)發(fā)展形勢、統(tǒng)籌提出并組織實施相關(guān)行業(yè)規(guī)劃，信息通信管理局負責(zé)依法對電信和互聯(lián)網(wǎng)等信息通信服務(wù)實行監(jiān)管，這是一種國務(wù)院部委內(nèi)設(shè)的政監(jiān)合一的監(jiān)管模式，并不是真正意義上的獨立監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)的獨立性問題，美、英等發(fā)達國家大多設(shè)置了獨立的監(jiān)管機構(gòu)，但這種“獨立性”，其實存在一些爭議，例如有學(xué)者指出監(jiān)管機構(gòu)的行為實際上受多種外在因素的影響，難以保持真正獨立。② 我國的監(jiān)管機構(gòu)要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就決定了監(jiān)管機構(gòu)只能相對獨立，因此大部門制是符合我國國情的監(jiān)管體制。

第三階段為2008年以后，主要特征為混業(yè)經(jīng)營以及民營資本進入。這一時期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐加快，傳統(tǒng)固話業(yè)務(wù)逐漸衰落，寬帶業(yè)務(wù)、移動通信業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展。通信技術(shù)更新?lián)Q代速度加快，用戶數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，使得基礎(chǔ)電信業(yè)自然壟斷屬性不斷減弱。2008年重組之后，基礎(chǔ)設(shè)施的約束問題并未從根本上得到解決，行業(yè)競爭不均衡的狀況依然存在，影響了行業(yè)效率的提高，因而急需引入外部投資，加強行業(yè)的市場競爭程度。③ 2013年5月，工信部發(fā)布《關(guān)于開展移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點工作的報告》，標(biāo)志著移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點工作正式展開，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入電信業(yè)邁出了實質(zhì)性步伐，這一舉措是基于可競爭理論放松市場準(zhǔn)入壁壘的重大實踐。為了進一步擴大電信業(yè)引入民資的步伐，工信部于2014年開展寬帶接入網(wǎng)業(yè)務(wù)試點。移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)過幾年的發(fā)展，于2018年5月1日由試點轉(zhuǎn)為正式商用，不僅允許外資進入，而且豐富了移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)范圍，成為我國電信業(yè)第一個正式對外開放的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)。

近年來，互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)快速發(fā)展，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育教學(xué)、商務(wù)辦公等眾多領(lǐng)域，并對傳統(tǒng)通信運營商造成一定沖擊。數(shù)據(jù)流量爆發(fā)式增長對通信設(shè)備的承載力提出新的要求，互聯(lián)網(wǎng)通信的出現(xiàn)加大了行業(yè)監(jiān)管的難度?；A(chǔ)電信業(yè)移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)放開準(zhǔn)入管制后，互聯(lián)網(wǎng)巨頭覬覦自然壟斷行業(yè)的市場壟斷地位，紛紛開展與基礎(chǔ)運營商的合作并將業(yè)務(wù)版圖布局到關(guān)乎民生的眾多產(chǎn)業(yè)之中。互聯(lián)網(wǎng)巨頭為了維持自己的壟斷地位，構(gòu)建完整的生態(tài)平衡圈，不斷進行大規(guī)模的并購。頭部企業(yè)的并購更易產(chǎn)生壟斷問題。黨的十九屆五中全會提出“加強和改進反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法”，2020年12月的中央經(jīng)濟工作會議也將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列入2021年八大重點工作，并提出要“堅決反對壟斷和不正當(dāng)競爭行為”。反壟斷將是今后自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的重中之重。

縱觀我國電信業(yè)改革發(fā)展的歷程可知，在電信業(yè)發(fā)展初期，我國與大多數(shù)發(fā)達國家一樣，采用國家壟斷的經(jīng)營模式。隨著電信技術(shù)的革新以及需求的擴大，電信業(yè)的自然壟斷屬性不斷減弱，我國政府審時度勢，利用可競爭理論指導(dǎo)電信業(yè)監(jiān)管實踐，通過拆分重組、放松進入管制等促進形成有效競爭環(huán)節(jié)，但是電信業(yè)的改革還遠未完成。④ 在數(shù)字經(jīng)濟時代，互聯(lián)網(wǎng)通信帶來的變革以及互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的入局對基礎(chǔ)電信業(yè)的監(jiān)管提出了更高的要求。我國基礎(chǔ)電信業(yè)以三大國有運營商為主，目前改革的重點是在競爭乃至壟斷環(huán)節(jié)引入民營經(jīng)濟，即混合所有制改革。在這一新背景下，如何設(shè)計新的監(jiān)管或規(guī)制體系成為重中之重，應(yīng)及時建立起對資本快速擴張的事前、事中監(jiān)管措施。在事前監(jiān)管方面，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進入基礎(chǔ)電信業(yè)之前，監(jiān)管者應(yīng)充分了解企業(yè)的運營模式以及可能對行業(yè)帶來的影響，摒棄傳統(tǒng)思維方法，以互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟思維評估新業(yè)態(tài)，同時組織行業(yè)專家對企業(yè)進行有效評估，根據(jù)評估結(jié)果建立有針對性的監(jiān)管模式。鑒于基礎(chǔ)電信業(yè)的國民重要地位，應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建立底線思維，規(guī)定企業(yè)不能觸及的行業(yè)底線，企業(yè)一旦違規(guī)則面臨巨額處罰甚至被取消營業(yè)資格。在事中監(jiān)管方面，需要對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行實時監(jiān)控，尤其是新企業(yè)進入后對傳統(tǒng)電信業(yè)運營模式產(chǎn)生影響時，要適時調(diào)整監(jiān)管措施。監(jiān)管者可以適當(dāng)?shù)ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)參與電信業(yè)運營的資本規(guī)模，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注企業(yè)限制競爭的行為，反壟斷機構(gòu)也應(yīng)該對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進入電信業(yè)之后可能產(chǎn)生的市場壟斷、排他性行為給予更多的關(guān)注。另外民營企業(yè)進入基礎(chǔ)電信業(yè)才數(shù)年光景，相對于三大運營商而言，大多數(shù)企業(yè)經(jīng)驗相對缺乏，且網(wǎng)絡(luò)控制權(quán)依舊在三大運營商手中，民營企業(yè)暫時難以與其抗衡。此種情況下，政府可采取互聯(lián)互通、資源共享、網(wǎng)間不對稱結(jié)算、資費不對稱規(guī)制等措施來扶持民營企業(yè)的成長。①

五、中國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管規(guī)制方面存在的問題

我國對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管改革始于20世紀(jì)90年代，雖然取得了一些進展，但是目前我國仍然是尚未成熟、規(guī)范度低的市場經(jīng)濟，在促進有效競爭、法律法規(guī)完善等方面與發(fā)達國家仍有較大差距。我國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題有：

第一，政監(jiān)合一。工信部是國務(wù)院部委內(nèi)設(shè)政監(jiān)合一的機構(gòu)類型，目前大多數(shù)國務(wù)院部委都內(nèi)設(shè)這種類型的監(jiān)管機構(gòu)。在部委內(nèi)實行政監(jiān)合一，行政職能與監(jiān)管職能難分難解，因此，缺乏必要的相對獨立性和權(quán)威性。② 當(dāng)監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)嵌于行政機構(gòu)中，就會模糊行政職能和監(jiān)管職能的邊界，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)相對獨立性缺失。同時，監(jiān)管機構(gòu)的決策往往受到行政機構(gòu)的干擾，容易引發(fā)行政行為代替監(jiān)管行為的后果，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)權(quán)威性缺失。不僅如此，當(dāng)多個領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)設(shè)于同一部委內(nèi)部時，由于各個監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管方式、監(jiān)管力度存在差別，如果缺乏高效的協(xié)調(diào)機制，則易造成監(jiān)管職能分散，模糊各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，繼而推高協(xié)調(diào)成本等。在多頭監(jiān)管的情況下，尋租風(fēng)險升高，監(jiān)管機構(gòu)容易被監(jiān)管對象擊破，從而降低政府監(jiān)管機構(gòu)的運行效率，甚至引發(fā)監(jiān)管失靈。

第二，缺乏對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的有效監(jiān)管。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、云計算等信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界經(jīng)營成為常態(tài)，具有重要國民經(jīng)濟地位的自然壟斷行業(yè)也在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的布局之中，世界各國均面臨如何有效監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)的難題。③ 現(xiàn)有的監(jiān)管制度和相關(guān)規(guī)則還未能完全覆蓋互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的各類行為監(jiān)管，無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)快速擴張的步伐?，F(xiàn)有涉及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的規(guī)則大多為原則性法律法規(guī)，甚至部分法律缺乏相應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)行為監(jiān)管的條款，且對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管效力相對有限，無法起到約束企業(yè)違法違規(guī)行為的作用。此外，事前監(jiān)管較為缺乏，目前我國對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管大多為事中監(jiān)管，即發(fā)現(xiàn)問題之后進行相應(yīng)處罰，監(jiān)管手段和方法較為單一。已經(jīng)出臺的《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》難以對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的某些行為及潛在影響進行判定，監(jiān)管機構(gòu)面臨監(jiān)管力量有限和監(jiān)管方式落后的難題。由于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界頻繁，因而需要熟悉經(jīng)濟、法學(xué)等領(lǐng)域的綜合型監(jiān)管人才，監(jiān)管機構(gòu)缺乏相應(yīng)的人才儲備。

第三，缺乏有效競爭。由于存在行政保護，自然壟斷行業(yè)的企業(yè)數(shù)目較少，并且缺乏有效競爭，導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)經(jīng)濟效率較為低下，企業(yè)服務(wù)意識薄弱。尤其是整個產(chǎn)業(yè)只有一家企業(yè)主導(dǎo)的情況下，消費者無任何替代品可選擇，企業(yè)無論如何經(jīng)營都有高額壟斷利潤，此種情況下如果政府不進行有效規(guī)制，企業(yè)不僅不會努力降低成本，也不會改善服務(wù)質(zhì)量。自然壟斷行業(yè)監(jiān)管應(yīng)該在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐漸減少或取消進入管制，鼓勵民營資本和國外資本參與運營。目前隨著改革的深入，民營企業(yè)進入了越來越多的行業(yè)，但在鐵路、郵政、電信等行業(yè)仍是少數(shù)幾家國有企業(yè)占主導(dǎo)，進一步引入更多的參與者來增加自然壟斷行業(yè)市場的可競爭程度勢在必行。

第四，法律制度建設(shè)落后。立法是規(guī)范市場的有效手段，西方發(fā)達國家通常先立法，然后嚴(yán)格依照相關(guān)條款進行改革。相關(guān)的法律法規(guī)是約束市場主體的行為規(guī)范，是保證行業(yè)有序發(fā)展的規(guī)制金石。我國自然壟斷行業(yè)規(guī)制法律體系嚴(yán)重滯后，①目前規(guī)范自然壟斷行業(yè)行為的法律比較缺乏，法律法規(guī)較為零散，法律規(guī)范的空白點也較多。已頒布的法律中，也主要限于相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門起草的文件，局限性較大。例如早些年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》，以及特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)法《電力法》《鐵路法》等。雖然頒布了一些法律，但是規(guī)范企業(yè)行為的條例較少，例如電信行業(yè)目前還未有一套完整的法律法規(guī)問世，法律依據(jù)的缺乏嚴(yán)重影響了我國自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革的進程，因此需要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新這種立法導(dǎo)向，加強法律法規(guī)建設(shè)。

第五，《反壟斷法》存在一定局限性。行政壟斷損害了企業(yè)的運營效率，人為設(shè)置競爭障礙，也會嚴(yán)重阻礙企業(yè)創(chuàng)新水平的提升。行政壟斷被《反壟斷法》禁止，但是《反壟斷法》并沒有把行政性壟斷的管轄權(quán)交給反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，只能由其上級機關(guān)責(zé)令改正，而反壟斷執(zhí)法機構(gòu)只有建議權(quán)，權(quán)威性不足。② 而且，針對反壟斷的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的實施細則。③ 例如《反壟斷法》第十九條對“具有市場支配地位”的認定僅僅根據(jù)經(jīng)營者的市場份額來判斷，并沒有考慮到這種結(jié)果的產(chǎn)生是基于國家有關(guān)部門產(chǎn)業(yè)重組的規(guī)劃，還是基于市場競爭。④因此，應(yīng)進一步完善《反壟斷法》。

六、中國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的對策建議

習(xí)近平在2017年底的中央經(jīng)濟工作會議上指出：“堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅決掃除經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙”。⑤ 我國政府采用可競爭市場理論改良自然壟斷行業(yè)監(jiān)管體系的探索，正是用這一思想指導(dǎo)改革的偉大實踐。隨著我國進入新時代，經(jīng)濟發(fā)展成為推動國家發(fā)展的主推力，涉及重大民生領(lǐng)域的自然壟斷行業(yè)監(jiān)管更需要新時代的經(jīng)濟思想來指導(dǎo)。目前“我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“高質(zhì)量發(fā)展”需要貫徹到經(jīng)濟社會生活的方方面面。對于自然壟斷行業(yè)而言，要“從問題導(dǎo)向把握新發(fā)展理念”，要根據(jù)自然壟斷行業(yè)不同發(fā)展時期的具體特征，堅持問題導(dǎo)向，更加精準(zhǔn)合理地布局日后的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管。

自然壟斷行業(yè)改革的基本思路是打破壟斷、引入競爭，在此思潮的影響下，西方發(fā)達國家在20世紀(jì)80年代進行了一系列的放松規(guī)制改革，這些改革起源于鮑莫爾等人的可競爭市場理論。該理論突出潛在競爭的作用，解釋了馬歇爾沖突，是對“看不見的手”理論的完善和補充。該理論認為，只要進入和退出壁壘為零，或者不存在沉沒成本，那么市場就是可競爭的。雖然現(xiàn)實中并不存在理想的完全可競爭市場，但是可競爭市場理論仍然為自然壟斷行業(yè)的改革提供了方向。自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的實質(zhì)可理解為產(chǎn)業(yè)治理方案的變革。當(dāng)原有的治理方案失靈時政府就會尋求新的治理方案。自然壟斷行業(yè)既有自然壟斷業(yè)務(wù)，也有競爭性業(yè)務(wù)，改革的基本思路為逐步取消競爭領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)制，引入競爭機制，推進市場化改革進程，⑥這就必然涉及自然壟斷行業(yè)的分割重組。在全球放松管制、引入競爭以及監(jiān)管重塑的浪潮下，我國政府運用可競爭理論指導(dǎo)實踐，逐步退出自然壟斷行業(yè)的進入限制，適時對產(chǎn)業(yè)進行分割重組，著力培育可競爭的市場環(huán)境，不斷完善社會主義市場監(jiān)管體制，走出了一條新時代中國特色自然壟斷行業(yè)監(jiān)管之路。

基于我國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及上文的理論分析，梳理出以下幾條政策含義：

第一，繼續(xù)推進大部門制下監(jiān)管機構(gòu)改革。自2007年中共十七大提出大部門制，到十八大“穩(wěn)步推進大部門制改革”，再到十九大提出深化機構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，都是強調(diào)要不斷推進大部門制改革。改革首先要增強監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立性。在目前的大部門制下，現(xiàn)有部委管理局沒有獨立制定監(jiān)管規(guī)章的權(quán)利，其擬定的規(guī)章制度要經(jīng)過司級機構(gòu)、部委會議討論等才能通過，從規(guī)章草案到正式規(guī)章往往歷經(jīng)較長時間。此外，現(xiàn)有部委管理局在干部任免方面也缺乏必要的獨立性。① 鑒于此，要從法律地位上擴大監(jiān)管機構(gòu)的立法權(quán)與人事任免權(quán)等，增加監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立性。其次，著手成立綜合性監(jiān)管機構(gòu)。例如可在中國民用航空局、國家鐵路局以及國家郵政局這些同屬于交通運輸部的管理局中設(shè)置一個綜合性的交通運輸監(jiān)管機構(gòu)。最后，在自然壟斷行業(yè)、經(jīng)濟領(lǐng)域、健康安全等社會領(lǐng)域設(shè)置一定數(shù)量的專業(yè)性政府監(jiān)管機構(gòu)，②并根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r動態(tài)調(diào)整。

第二，加強對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面功不可沒，但是也帶來了壟斷、不正當(dāng)競爭等諸多問題，亟需監(jiān)管部門完善當(dāng)下監(jiān)管措施。推進互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管，首先要及時完善監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)。近年來，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界經(jīng)營成為常態(tài)，監(jiān)管既涉及壟斷等經(jīng)濟性監(jiān)管問題，也涉及環(huán)保、健康等社會性監(jiān)管問題，這是傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域較少涉及的地方，需要有關(guān)部門及時調(diào)整監(jiān)管條例。其次，要豐富互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管手段。互聯(lián)網(wǎng)涉及領(lǐng)域較廣，對其監(jiān)管具有一定的難度，監(jiān)管部門要加大智慧監(jiān)管方式的應(yīng)用，例如采用“大數(shù)據(jù)+監(jiān)管”“AI+監(jiān)管”等科技型監(jiān)管工具，提升線上線下監(jiān)管的高效協(xié)同。同時加強與第三方機構(gòu)的合作，采取調(diào)查研究等加強監(jiān)管機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的了解，進而制定更為適宜的監(jiān)管條例。最后，要完善協(xié)同監(jiān)管機制。既要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自治作用，又要暢通社會監(jiān)督渠道，引導(dǎo)社會公眾、新聞媒體等共同加強對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督。

第三，加強規(guī)制機構(gòu)和反壟斷機構(gòu)的合作。隨著自然壟斷邊界的變化，現(xiàn)階段自然壟斷環(huán)節(jié)越來越少，反壟斷機構(gòu)在產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的地位越來越突出，規(guī)制機構(gòu)和反壟斷機構(gòu)進行合作才能產(chǎn)生更大的合力。伴隨著競爭的引入以及自身屬性的弱化，市場在資源配置中需要發(fā)揮更大的作用，形成“競爭范圍不斷擴大、監(jiān)管范圍不斷縮小”的發(fā)展趨勢。競爭市場的不斷完善，行業(yè)監(jiān)管逐漸退出，讓位于競爭法（反壟斷法）規(guī)制，是各國監(jiān)管改革的普遍規(guī)律。目前，我國正處于由“放松監(jiān)管、引入競爭”轉(zhuǎn)向“監(jiān)管與競爭并重”的過渡階段，反壟斷機構(gòu)旨在維護競爭秩序、提高壟斷性行業(yè)的市場效率，規(guī)制機構(gòu)則在市場準(zhǔn)入、普遍服務(wù)等事前監(jiān)管等方面具有天然優(yōu)勢。反壟斷機構(gòu)和規(guī)制機構(gòu)的合作應(yīng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，例如在規(guī)制排除、限制競爭行為方面反壟斷機構(gòu)具有更大的威懾力，而在促進行業(yè)改革、形成有效競爭市場方面規(guī)制機構(gòu)則優(yōu)勢明顯，因此應(yīng)在充分考慮兩類機構(gòu)各自執(zhí)法優(yōu)勢的基礎(chǔ)上做出最佳模式選擇。

第四，規(guī)制法律的建立以及反壟斷法律的完善。自然壟斷行業(yè)中，監(jiān)管規(guī)制改革應(yīng)以立法為先導(dǎo)，做到有法可依、依法進行。在構(gòu)建有效競爭市場的過程中，已出臺的《反壟斷法》僅是邁出的第一步。我國自然壟斷行業(yè)的行政壟斷較為嚴(yán)重，《反壟斷法》在實施過程中存在競爭目標(biāo)、合法壟斷的邊界和控制標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，③這嚴(yán)重制約了反壟斷的執(zhí)法效率，尤其使得其在反行政性壟斷方面一直“跛足前行”。因此僅僅依靠一部《反壟斷法》，行業(yè)監(jiān)管難以奏效。2016年國務(wù)院出臺《公平競爭審查制度》，進一步彌補了《反壟斷法》的不足。但隨著反壟斷工作的推進，立法需求日益增長，相應(yīng)法律法規(guī)的完善已刻不容緩。應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的特點，適時修改和補充相應(yīng)條款。例如《公平競爭審查制度》中提出，涉及國民經(jīng)濟命脈、文化安全、國防建設(shè)、社會保障和公共利益的壟斷性行業(yè)可以豁免于競爭審查，可以合法地設(shè)置行政性壟斷，但卻未明確豁免審查的標(biāo)準(zhǔn)以及必須豁免的行業(yè)?；砻鈽?biāo)準(zhǔn)的不清晰，將導(dǎo)致任何行業(yè)均可以“經(jīng)濟命脈”“公共利益”免于競爭審查，故而應(yīng)盡快出臺相應(yīng)豁免標(biāo)準(zhǔn)以及豁免行業(yè)名單，才可真正推進競爭環(huán)境的改善。同時規(guī)制機構(gòu)和反壟斷機構(gòu)應(yīng)該加強合作，共同促進產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。①

第五，加快產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建激勵性規(guī)制。對于非自然壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該放開準(zhǔn)入限制，實現(xiàn)競爭主體多元化?；旌纤兄聘母锿ㄟ^引入民資和外資，增強了國有經(jīng)濟的活力，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，是一種上佳的改革方式。信息不對稱程度上升會使得市場深度減小，②應(yīng)在信息不對稱的條件下，設(shè)計出一套既能使企業(yè)自主降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量，又能夠防止企業(yè)濫用自由選擇權(quán)的激勵性條例。例如在技術(shù)變革快、信息不對稱較高的電信業(yè)，規(guī)制周期以3—4年為好。考慮到我國基礎(chǔ)電信業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，若規(guī)制時間太短，則激勵性不強，達不到有效激勵的效果;若規(guī)制時間過長，則電信企業(yè)可長期攫取高額利潤，有損消費者福利，因此3—4年的規(guī)制期既能促進行業(yè)有效競爭，又能使廣大消費者分享到技術(shù)進步帶來的好處。③ 以價格上限規(guī)制為例，規(guī)制的調(diào)整就是調(diào)整生產(chǎn)效率的X值，一般剛開始設(shè)置較低的X值，之后再不斷提高。根據(jù)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，規(guī)制方案一般中途不再調(diào)整，以增強激勵的有效性。

第六，建立有效競爭機制，進行產(chǎn)業(yè)分割重組。我國自然壟斷行業(yè)采用的是大一統(tǒng)的經(jīng)營模式，一家企業(yè)既經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)，又經(jīng)營非自然壟斷業(yè)務(wù)。這種模式不利于形成有效競爭的局面，需要對原有組織結(jié)構(gòu)進行分割重組?？偟母母锓较蚴欠纸庠瓉泶笠唤y(tǒng)的體系，實現(xiàn)非自然壟斷業(yè)務(wù)的有效競爭和自然壟斷業(yè)務(wù)的有效規(guī)制的合理組合。比如目前基礎(chǔ)電信業(yè)在移動通信領(lǐng)域已經(jīng)進行了網(wǎng)業(yè)分離改革，具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的環(huán)節(jié)一般認為具有自然壟斷屬性，其他環(huán)節(jié)則不具有這種屬性。移動基站的建設(shè)與維護由中國鐵塔公司負責(zé)，移動業(yè)務(wù)的經(jīng)營則由三大基礎(chǔ)運營商開展，基本實現(xiàn)了自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)的剝離。在自然壟斷環(huán)節(jié)，由中國鐵塔公司獨家壟斷移動網(wǎng)絡(luò)的運營;在競爭性經(jīng)營環(huán)節(jié)，則由電信運營商通過租用鐵塔服務(wù)來開展業(yè)務(wù)。為了進一步促進電信市場的有效競爭，我國于2013年向民營資本開放移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)，相繼引入了幾十家民營企業(yè)來促進有效競爭。無獨有偶，同樣在業(yè)務(wù)經(jīng)營環(huán)節(jié)，我國于2014年底開放寬帶接入業(yè)務(wù)，但是對于寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并未引入競爭。參考移動通信業(yè)務(wù)的改革模式，寬帶網(wǎng)絡(luò)應(yīng)進一步強化規(guī)制，保障通信網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，促進業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有效競爭。

第七，根據(jù)可競爭市場理論，政府管制的范圍應(yīng)轉(zhuǎn)為如何降低沉沒成本、增加市場可競爭性以及營造自由進出的環(huán)境等方面。首先應(yīng)大力完善資本市場，提高資產(chǎn)的流動性。無論在有形資產(chǎn)市場還是無形資產(chǎn)市場，任何資產(chǎn)都具有某種程度的沉淀性，在資產(chǎn)專用性較強的自然壟斷行業(yè)更是如此。其次，應(yīng)進一步完善非市場制度，降低交易成本。非市場制度包括橫向一體化、縱向一體化以及長期契約等，潛在進入企業(yè)可以通過但不限于與在位企業(yè)合資或者合并、與顧客采取締約等模式來降低交易成本進而減少沉沒成本。再次，政府應(yīng)采取相應(yīng)的管制政策，盡可能降低沉沒成本。④ 對于一些關(guān)乎國運民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府應(yīng)主動承擔(dān)沉沒成本，而不是由提供相應(yīng)服務(wù)的企業(yè)單獨負擔(dān)。同時可將沉沒成本部分與其他部分相分離，對于競爭性較強、沉沒成本較低的部分由市場進行調(diào)節(jié)，對于沉沒成本較高的部分則由政府進行相應(yīng)規(guī)制或者由公共機構(gòu)運營。最后應(yīng)積極鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新可以替換具有大量沉沒成本的技術(shù)，例如電信業(yè)中的光纖代替銅線，不僅節(jié)約了成本，而且增加了基礎(chǔ)設(shè)置的共享性。