城市更新引擎模型及其應(yīng)用

摘要：URE模型將城市更新的邏輯從土地資本驅(qū)動(dòng)的空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本驅(qū)動(dòng)的社區(qū)建設(shè)，使參與式、綜合性、可持續(xù)的城市更新成為可能，主要是5個(gè)轉(zhuǎn)變：一是前提假設(shè)有了很多轉(zhuǎn)變，但是更新理論假定這個(gè)空間是有限的，市場容量也是有限的;二是驅(qū)動(dòng)力是從土地資本轉(zhuǎn)向了社會(huì)資本;三是運(yùn)動(dòng)員從原來的房地產(chǎn)開發(fā)商要轉(zhuǎn)向社會(huì)企業(yè);四是運(yùn)動(dòng)機(jī)制從房地產(chǎn)開發(fā)過程轉(zhuǎn)項(xiàng)城市更新的過程;五是更新方式也有很大的變化。

關(guān)鍵詞：URE模型;資本驅(qū)動(dòng);實(shí)現(xiàn)要素

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）09-0014-18 收稿日期：2021-08-03

作者簡介：沈體雁，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授。

過去這些年，在我國很多地方政府和企業(yè)界的實(shí)踐中，就城市更新提出了比較多的系統(tǒng)解決方案，形成了很多城市更新的范例?？傮w而言，隨著城市從外延式的增長項(xiàng)城市內(nèi)涵式存量更新的轉(zhuǎn)變;從空間生產(chǎn)向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的城市增長機(jī)器的理論應(yīng)該向城市更新引擎的模型轉(zhuǎn)變。本文分享城市更新引擎模型（UREM），以及它在我國的應(yīng)用。

1 我國城市更新現(xiàn)狀

1.1 我國城市更新背景

隨著我國城市化從增量擴(kuò)張階段進(jìn)入存量更新階段，改革開放以來推動(dòng)城市快速發(fā)展的土地財(cái)政機(jī)制正在失靈。由于嚴(yán)格的規(guī)劃管制、巨大的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、高昂的轉(zhuǎn)換成本，特別是各種利益主體之間的嚴(yán)重的協(xié)調(diào)失靈，“以地生財(cái)、以房生財(cái)”的邏輯已經(jīng)不適用于老舊小區(qū)的更新了，老舊小區(qū)更新陷入了一種各種因素相互牽制、互為因果的“陷阱”。地方政府也沒有足夠多的財(cái)力解決城市老舊小區(qū)的問題，單純依靠企業(yè)推動(dòng)也是非常痛苦的一件事情。如果想靠小區(qū)的居民自己組織起來進(jìn)行更新，至少在當(dāng)前也沒有這樣的組織能力，動(dòng)員能力，可以讓他們組織起來。圖1為2012-2021年前4月我國土地出讓金與地方政府財(cái)政占比情況。

1.2 城市更新的理論進(jìn)展

在全世界都有對城市更新問題的研究，其中有一個(gè)很重要的理論，學(xué)者M(jìn)olotch提出了城市增長機(jī)制理論。西方城市發(fā)展，城市增長的一個(gè)重要?jiǎng)恿褪强砍鞘姓瓦@個(gè)城市的企業(yè)家，他們相互“合謀”來推動(dòng)像美國這樣一些發(fā)達(dá)國家在過去這些年城市的高速擴(kuò)張、蔓延。也就是說，城市的發(fā)展主要取決于城市政治精英和地方經(jīng)濟(jì)的企業(yè)家之間相互合作的動(dòng)機(jī)。在過去這些年，我國城市的快速發(fā)展也有類似的機(jī)制在里面。

又有一些學(xué)者進(jìn)一步對這個(gè)理論進(jìn)行了發(fā)展，提出了城市整體理論，即城市政府、商業(yè)集團(tuán)和社區(qū)相互合作，推動(dòng)城市的發(fā)展。還從不同的角度提出了城市更新過程中產(chǎn)權(quán)的問題、物質(zhì)更新的問題。也有我國的學(xué)者提到城市更新是財(cái)務(wù)邏輯，主要取決于土地開發(fā)的變權(quán)，從集體所有制變成全民所有制，把工業(yè)、農(nóng)業(yè)用地變成居住用地，提高容積率。另外就是提質(zhì)，把簡陋的房子變成時(shí)尚、舒適、有IP的房子，但是前提是房子都能賣出去，能夠?qū)崿F(xiàn)空間生產(chǎn)的循環(huán)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地開發(fā)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。當(dāng)然，也有很多人從城市的各種關(guān)系來研究城市的發(fā)展。

1.3 現(xiàn)有城市更新模式及其局限

以市場導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)模式為例，北京的一些老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)非常復(fù)雜，有中央機(jī)關(guān)宿舍、老企業(yè)的宿舍，但是又被產(chǎn)權(quán)改革以后賣掉了。還有一些房子是當(dāng)時(shí)職工的親戚住在那里，還有一些商品房等，非常復(fù)雜。這樣的產(chǎn)權(quán)制度單純靠市場導(dǎo)向很難推動(dòng)。還有非營利的社區(qū)建設(shè)模式、國家主導(dǎo)模式、社區(qū)建設(shè)的公私合作模式，其局限性見圖2。

2 UREM雙引擎模型

2.1 概念

在我國當(dāng)前的基本國情下，需要引進(jìn)城市更新運(yùn)營商把社會(huì)的資本引入到城市更新中來。在北京調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)這是當(dāng)?shù)卣铌P(guān)心的一件事，即除了政府有財(cái)政投入之外，能不能讓企業(yè)，幸福產(chǎn)業(yè)的服務(wù)商都能夠參與到城市更新的過程中來，這個(gè)事不是那么容易，所以需要有一個(gè)運(yùn)營商。通過發(fā)揮運(yùn)營商的專業(yè)能力來促進(jìn)社區(qū)居民、社會(huì)組織、金融機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)的提供者和其他社會(huì)參與者進(jìn)入城市更新過程，通過增加社區(qū)社會(huì)資本為城市更新和治理轉(zhuǎn)型提供持續(xù)動(dòng)力。城市更新運(yùn)營商是一種全新的社會(huì)企業(yè)，具有足夠的投資、專業(yè)的經(jīng)營能力和社會(huì)責(zé)任感，受地方政府和社區(qū)居民委托，負(fù)責(zé)社區(qū)更新的調(diào)查、規(guī)劃、動(dòng)員、實(shí)施、運(yùn)行和價(jià)值共享。

UREM的核心在于引入城市更新運(yùn)營商URO，與地方政府共同構(gòu)成城市更新的雙重引擎。其中，地方政府為城市更新的決策者與監(jiān)督者，主要角色是政策制定完善和維護(hù)公平利益;URO的主要任務(wù)包括：（1）開展社會(huì)動(dòng)員，重建社區(qū)關(guān)系;（2）提升社區(qū)服務(wù)體系;（3）優(yōu)化配置城市閑置資源。見圖3。

城市閑置資源有6大類，第1類：因產(chǎn)權(quán)不明確造成的管理責(zé)任主體不明晰。我們在勁松小區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小區(qū)道路的產(chǎn)權(quán)，小區(qū)老舊鍋爐房沒有用，長期閑置在那里。道路停車和自行車的停車棚產(chǎn)權(quán)不清晰。第2類：由于法治和社會(huì)規(guī)范缺乏，很多資源被閑置利用。第3類：過度的規(guī)則，導(dǎo)致管理嚴(yán)格、僵化，造成資源浪費(fèi)。第4類：社會(huì)資本缺乏。城市化過程中，大量的農(nóng)村人口涌入城市，沒有很好的辦法建立良好的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)信任，沒有辦法激發(fā)大家的市民意識和參與城市生活的精神，居民缺乏參與城市事務(wù)的動(dòng)力。要推動(dòng)公共資源發(fā)揮更大價(jià)值，需要更多的社會(huì)信任，比如游樂場，大家對孩子在社區(qū)游樂場玩耍的安全和衛(wèi)生缺乏基本的信任，就沒辦法更好地利用這些資源。另外如樓宇廣告、垃圾分類等，如果缺乏社會(huì)信任，也難以找到利用方式。第5類：大城市人口流動(dòng)造成信息高度不對稱，服務(wù)業(yè)態(tài)和空間的利用不匹配。比如一個(gè)不恰當(dāng)?shù)牡赇佋谝粋€(gè)不恰當(dāng)?shù)奈恢蒙稀５?類：技術(shù)不斷進(jìn)步，原有設(shè)施或者物資空間不能及時(shí)適應(yīng)人們的需求，但更新成本比較高，就會(huì)導(dǎo)致周期性的閑置性問題，新的城市資源永遠(yuǎn)是短缺的，新設(shè)施的短缺和舊設(shè)施的心志是常態(tài)，存在再利用的問題。

這些資源都是運(yùn)營商值得研究并進(jìn)一步思考的問題。城市居民需要什么樣的服務(wù)，我們概括起來，至少有三類：第一類是任何一位國民都應(yīng)該享有的公共服務(wù)，怎么樣能夠更加便捷，更加可及地傳遞給每一位居民;第二類是城市的基本公共服務(wù)，叫城市服務(wù)，或者叫基本城市服務(wù)，主要是住建部城管監(jiān)督局所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)，水電氣、園林綠化、房屋垃圾、市政等這是城市居民相比于農(nóng)村居民而言特有的基本服務(wù);第三類是地方政府所提供的增值服務(wù)，幸福產(chǎn)業(yè)可以開展的社區(qū)或者是私人部門可以提供的服務(wù)。這些服務(wù)如何在社區(qū)里進(jìn)行組合，進(jìn)行空間的布置是一個(gè)非常大的學(xué)問，我們可以用大數(shù)據(jù)、人工智能對這些服務(wù)進(jìn)行優(yōu)化組合。

URE模型將城市更新的邏輯從土地資本驅(qū)動(dòng)的空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本驅(qū)動(dòng)的社區(qū)建設(shè)，使參與式、綜合性、可持續(xù)的城市更新成為可能，主要是5個(gè)轉(zhuǎn)變：一是前提假設(shè)有了很多轉(zhuǎn)變，假定這個(gè)空間是無限的，市場是無限的，房子只要造出來就能賣出去，但是更新理論假定這個(gè)空間是有限的，市場容量也是有限的。二是驅(qū)動(dòng)力是從土地資本轉(zhuǎn)向了社會(huì)資本。三是運(yùn)動(dòng)員從原來的房地產(chǎn)開發(fā)商要轉(zhuǎn)向社會(huì)企業(yè)。社會(huì)企業(yè)是不一樣的企業(yè)，要拿出很大一部分利潤從事社會(huì)公共福利工作。四是運(yùn)動(dòng)機(jī)制從房地產(chǎn)開發(fā)過程轉(zhuǎn)項(xiàng)城市更新的過程，大量的前期磋商、動(dòng)員、談判、組織工作，治理模式的建立在城市更新里面非常重要，所以你會(huì)看到比較好的運(yùn)營商大量的從政府部門引進(jìn)一些非常優(yōu)秀的人才，他擅長從事公共部門的工作。五是更新方式也有很大的變化。

雙引擎拉動(dòng)社會(huì)資本的政府表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，雙引擎本身意味著政府和企業(yè)之間更緊密的互動(dòng)合作，這種合作通過正式和非正式的規(guī)則建立社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)社會(huì)資本。其次，雙引擎之間的相互作用可以形成一個(gè)可持續(xù)的向心力，從而吸引居民、社會(huì)組織、金融機(jī)構(gòu)和其他參與者通過加強(qiáng)不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來增加老舊小區(qū)運(yùn)營和治理的社會(huì)資本。我們要引入一些不那么掙錢的業(yè)態(tài)，比如說修鞋、理發(fā)等。

UREM雙引擎模型的可持續(xù)性取決于兩方面，一是拓展資金來源：基于居民的支持和信任，URO可以提供更多樣化、以居民為導(dǎo)向和高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)，通過合理定價(jià)收費(fèi)獲得投資回報(bào)。運(yùn)營商非常專業(yè)，又有非常靈活的市場機(jī)制，相比政府而言他能找到需要的人，而且這些人能夠在這些公司持續(xù)的積累，不斷地成長，政府是沒有這樣的機(jī)制的，因?yàn)檎潜容^嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，等級式、命令式的部門。社會(huì)企業(yè)可以提供非常多的社會(huì)服務(wù)，同時(shí)還可以取得居民的支持和信任，可以通過合理的定價(jià)收費(fèi)來獲取回報(bào)。而且在這個(gè)過程中，可以對各種營利、非營利、準(zhǔn)營利的項(xiàng)目進(jìn)行最修的服務(wù)和組合，它的操作空間蠻大的。二是降低治理成本：通過專業(yè)化的服務(wù)外包、社會(huì)化的治理結(jié)構(gòu)、模塊化的服務(wù)劃分、精細(xì)化的治理手段，提高社區(qū)治理效率，降低社區(qū)治理成本。

2.2 引入城市更新運(yùn)營商的可行性

（1）必要性：城市更新的現(xiàn)實(shí)背景。從空間資源來看，我國很多老舊小區(qū)還有大量的未被高效的資源在閑置。從社區(qū)的主體需求來看，社區(qū)更新活動(dòng)從單純滿足空間環(huán)境改善轉(zhuǎn)向滿足多元主體（政府、市場、居民、社會(huì)公眾和城市環(huán)境等）的利益需求。運(yùn)營商還有足夠的運(yùn)營能力。

（2）可行性?，F(xiàn)在出臺的政策鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行城市更新工作。

（3）合理性。很多城市運(yùn)營商告訴我們現(xiàn)在主要是引入物業(yè)，提供服務(wù)，但是未來這個(gè)小區(qū)是一個(gè)流量平臺，因?yàn)橛泻芏嗳硕荚谶@個(gè)小區(qū)里面，所以我們可以掌握這個(gè)小區(qū)老百姓的需求，我們是他們和整個(gè)社會(huì)連接的一個(gè)門戶。同時(shí)，還有品質(zhì)經(jīng)濟(jì)。我們調(diào)研過一個(gè)北京的小區(qū)，投入3000萬元進(jìn)行了更新以后，這個(gè)小區(qū)的價(jià)值提升了10億元，只不過這10億元是如何來分擔(dān)的問題。規(guī)模經(jīng)濟(jì)，運(yùn)營商可以把這個(gè)小區(qū)非常零碎的空間資源和業(yè)態(tài)有機(jī)整合起來，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。運(yùn)營商還可以在全國范圍內(nèi)進(jìn)行連鎖經(jīng)營或者是規(guī)模經(jīng)營，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。未來還有信用經(jīng)濟(jì)，城市更新運(yùn)營商的核心就是要值得信任，我們要做一個(gè)增強(qiáng)社會(huì)信任的事兒，所以要讓居民信任我們，讓居民之間相互信任。

2.3 UREM城市更新運(yùn)營商模式的運(yùn)行機(jī)制

這個(gè)模式對居民、對運(yùn)營商、對政府、對這個(gè)地方都可以獲得報(bào)酬的遞增。見圖4。

3 城市更新運(yùn)營商模式

3.1 城市更新運(yùn)營商模式的實(shí)現(xiàn)要素

首先，地方政府要在這個(gè)城市選一個(gè)城市運(yùn)營商，早期是靠一些朋友關(guān)系或者是靠街道主任，他有這方面的創(chuàng)新精神來找到城市運(yùn)營商。社區(qū)更新需要有項(xiàng)目的管理過程，同時(shí)需要有良好的金融和市場環(huán)境，同時(shí)要建立城市更新運(yùn)營商制度等。見圖5。

3.2 城市更新運(yùn)營商六步法

第1步：選擇更新項(xiàng)目并篩選運(yùn)營商;第2步：評估與準(zhǔn)備;第3步：構(gòu)思和起草協(xié)議;第4步：招標(biāo)和簽署合同;第5步：建設(shè)和調(diào)整;第6步：運(yùn)營和維護(hù)，見圖6。

4 社會(huì)企業(yè)參與城市資源運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)

城市運(yùn)營商和開發(fā)商有什么不同？不都是折騰拿點(diǎn)地，折騰拿點(diǎn)房子嗎？我們覺得是不一樣的，至少房地產(chǎn)開發(fā)商當(dāng)時(shí)建構(gòu)的開發(fā)，保險(xiǎn)公司、金融機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司等之間的關(guān)系應(yīng)該轉(zhuǎn)向一種新的商業(yè)鏈條和一種新的商業(yè)關(guān)系，而且更多的是治理和信任的關(guān)系。

這里有很多的風(fēng)險(xiǎn)，有很多專家、學(xué)者、政府官員、居民對這種模式也有懷疑。主要是兩方面，一個(gè)是政府和企業(yè)之間，公眾和企業(yè)之間怎么能簽訂一個(gè)合同，這是很難的。第二個(gè)是這個(gè)企業(yè)來了以后怎么對他進(jìn)行監(jiān)管？因此本文建議應(yīng)該進(jìn)一步完善8個(gè)方面的制度。

運(yùn)營商制度。使這些企業(yè)的利潤空間約束在一定的范圍內(nèi)，經(jīng)營行為要約束在一定的范圍內(nèi)，避免這一輪的城市更新又回過頭來成為資本的盛宴，最后可能給政府，給中國城市留下比過去房地產(chǎn)開發(fā)商更多的爛攤子。

第二，建立雙引擎制度。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，正確的政治方向，政府和企業(yè)這兩個(gè)引擎，發(fā)動(dòng)機(jī)要有組合，相互制約同時(shí)相互支撐，相互磨合共生，推動(dòng)城市進(jìn)步。

第三，新時(shí)代的智慧化城市治理基礎(chǔ)設(shè)施制度。從國家角度講，集合新基建，構(gòu)建全國范圍，服務(wù)全國所有城市城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，例如，可以建立“國家治網(wǎng)”，有數(shù)據(jù)，有人，有規(guī)章制度，有供應(yīng)商、NGO、政府在平臺上，促成交易的達(dá)成和市場規(guī)則的建立。

第四，EPCI制度。

第五，城市經(jīng)理人制度。

第六，城市空間整合服務(wù)的投融資制度。

第七，信息公開制度。

第八，運(yùn)營服務(wù)的監(jiān)管制度。