國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理研究

王美紅 山西省地震局

引言

國(guó)有資產(chǎn)的內(nèi)部控制管理也是單位內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容，依據(jù)科學(xué)管理思路，運(yùn)用科學(xué)工具，健全完善國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理，能夠有效規(guī)范資產(chǎn)管理流程，提高資產(chǎn)配置效率，防范資產(chǎn)使用風(fēng)險(xiǎn)，提升資產(chǎn)管理水平，然而，如何實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制等問題目前仍處于探索階段，國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理仍需要通過更多的實(shí)踐和研究進(jìn)行不斷完善，加快解決存在的問題，以更好地保障單位有效運(yùn)轉(zhuǎn)和促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

一、國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的概念

（一）國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)管理

國(guó)有資產(chǎn)指由單位占有使用的、法律上確認(rèn)為國(guó)家所有的、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源。包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對(duì)外投資等。

國(guó)有資產(chǎn)管理即為對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使、管理權(quán)限等劃分、資產(chǎn)的保值增值、收益的享有、處置等活動(dòng)的監(jiān)督，與單位的預(yù)算管理、資金管理、政府采購(gòu)等活動(dòng)有著緊密的聯(lián)系。

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的主要目標(biāo)是確保國(guó)有資產(chǎn)的安全，提高國(guó)有資產(chǎn)利用率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在此基礎(chǔ)上，通過管理進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為國(guó)家履行政治職能提供物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系不斷完善，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力等不斷發(fā)展。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制

國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理即將內(nèi)部控制作為單位管理國(guó)有資產(chǎn)的手段，通過建立相關(guān)制度，實(shí)施流程控制和監(jiān)督等活動(dòng)，達(dá)到降低資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)、提高資產(chǎn)使用效率等目標(biāo)，加強(qiáng)單位管理國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)范性和科學(xué)性。

健全的內(nèi)部控制機(jī)制是做好國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)控管理工作的前提和基礎(chǔ)，完善的制度是管理工作高效進(jìn)行的保證。內(nèi)部控制制度為管理國(guó)有資產(chǎn)提供了依據(jù)，讓國(guó)有資產(chǎn)管理體系更加完善，能夠有效提高資產(chǎn)管理質(zhì)量，降低資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，提高資產(chǎn)使用效率。

二、國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理存在的問題

（一）部門職責(zé)劃分不清

國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理不是單一資產(chǎn)管理部門的責(zé)任，要形成一個(gè)完善的內(nèi)部控制體系。資產(chǎn)管理部門、使用部門、監(jiān)督部門職責(zé)不明確，導(dǎo)致決策管理矛盾、孤立、工作被動(dòng)等狀況出現(xiàn)，資產(chǎn)情況達(dá)不到實(shí)時(shí)狀況報(bào)告的要求。各部門對(duì)占有資產(chǎn)隨意調(diào)配，維護(hù)意識(shí)淡薄，存在國(guó)有資產(chǎn)流失、降低社會(huì)服務(wù)價(jià)值、貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管理方式信息化水平不足

目前，國(guó)有資產(chǎn)管理的信息化水平還未能充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，與預(yù)決算、政府采購(gòu)等管理系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)接，資產(chǎn)從配置計(jì)劃、采購(gòu)、使用到處置等各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)資源整合、關(guān)聯(lián)及使用等信息處理方式智能化水平還不夠高，比如資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃與采購(gòu)環(huán)節(jié)容易脫節(jié)，購(gòu)置時(shí)未能受到預(yù)算控制；處置計(jì)劃與配置計(jì)劃的編制，兩者關(guān)聯(lián)關(guān)系不能合理匹配；由于整個(gè)過程形不成閉環(huán)管理，資產(chǎn)數(shù)據(jù)未能達(dá)到有效利用?？傊?，目前我們已進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，但資產(chǎn)管理的數(shù)字化水平發(fā)展緩慢，不能發(fā)揮降低資產(chǎn)浪費(fèi)、閑置、超標(biāo)配置等風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（三）缺少風(fēng)險(xiǎn)控制

在管理國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，不能應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、時(shí)間價(jià)值等理論進(jìn)行資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)控制，容易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等。比如流動(dòng)資產(chǎn)容易造成資金沉淀、在建工程長(zhǎng)期不轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)不納入賬內(nèi)核算等問題。雖然近年來巡視、稽查、審計(jì)、資產(chǎn)專項(xiàng)清理等工作不斷開展，不斷進(jìn)行資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)控制，但加強(qiáng)全面風(fēng)險(xiǎn)控制方面還有很大的進(jìn)步空間。

（四）資產(chǎn)流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)存在漏洞

資產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，包括配置、購(gòu)置、驗(yàn)收、入庫(kù)、領(lǐng)用、調(diào)撥、處置等。在目前的國(guó)有資產(chǎn)管理中，各環(huán)節(jié)操作不規(guī)范、制度不健全、審批權(quán)限不分明等問題仍然存在。不規(guī)范的資產(chǎn)管理導(dǎo)致資產(chǎn)超標(biāo)配置、重復(fù)購(gòu)置，決策行為缺乏監(jiān)督導(dǎo)致隨意低價(jià)處置資產(chǎn)。

三、國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制問題分析

（一）管理層資產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，觀念落后

是否重視資產(chǎn)科學(xué)管理將直接影響管理隊(duì)伍的建設(shè)、制度建設(shè)、考核等一系列相關(guān)工作的落地執(zhí)行。由于歷史原因，資產(chǎn)管理被重視程度不夠，單位管理層對(duì)資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，更何況要科學(xué)管理。部分單位仍然存在重購(gòu)買輕管理、重財(cái)務(wù)輕資產(chǎn)現(xiàn)象。管理層不能整合資產(chǎn)管理到單位的整體業(yè)務(wù)中，財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理協(xié)同機(jī)制不健全，信息交互、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)不及時(shí)，導(dǎo)致資產(chǎn)管理在各個(gè)方面都可能出現(xiàn)問題。

（二）國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度不健全

單位缺乏資產(chǎn)管理內(nèi)控制度，資產(chǎn)管理內(nèi)控體系不健全，日常工作缺乏約束。復(fù)雜的管理環(huán)節(jié)中，各環(huán)節(jié)獨(dú)立的內(nèi)控管理制度缺失，環(huán)節(jié)之間相互內(nèi)控管理制度缺失。制度不完善則日常工作缺少尺度標(biāo)準(zhǔn)，容易造成管理程序混亂，單位主體責(zé)任不好劃分，發(fā)生舞弊行為的概率提高，嚴(yán)重影響國(guó)有資產(chǎn)安全。

（三）資產(chǎn)管理隊(duì)伍專業(yè)能力較弱

管理人員的專業(yè)性落后會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)管理人員專業(yè)跨度較大，普遍年齡偏大，專業(yè)不對(duì)口，管理人員配備不考慮崗位的專業(yè)性，加之領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，疏于為資產(chǎn)管理人員提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。管理人員對(duì)工作內(nèi)容、規(guī)則、相關(guān)制度掌握不夠，思考不透，在日常工作中會(huì)出現(xiàn)許多問題，形成工作漏洞。如存量資金占比較大，預(yù)算執(zhí)行緩慢；在建工程資產(chǎn)管理不嚴(yán)謹(jǐn)，長(zhǎng)期掛賬不做竣工決算工作，不進(jìn)行資產(chǎn)交付登記；重實(shí)物資產(chǎn)輕無形資產(chǎn)；重購(gòu)置輕處置，待報(bào)廢資產(chǎn)長(zhǎng)期積壓。

四、國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制完善建議

加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理，將提升國(guó)有資產(chǎn)在履行社會(huì)公共服務(wù)職能方面的效率和質(zhì)量。2017年以來，國(guó)家出臺(tái)了一系列資產(chǎn)管理制度、規(guī)則，資產(chǎn)管理任務(wù)重大，管理的內(nèi)涵也不斷外延擴(kuò)大，報(bào)告體系也在不斷完善，逐漸編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告、決算、國(guó)有資產(chǎn)年報(bào)、月報(bào)等。如果不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)，將直接影響到國(guó)有資產(chǎn)在履行社會(huì)公共服務(wù)職能方面的效率與質(zhì)量。國(guó)有資產(chǎn)管理的重要性日漸體現(xiàn)，加強(qiáng)內(nèi)控管理、規(guī)范流程、控制風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)在必行。

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境管理

1.要職責(zé)分工明確

夯實(shí)單位主體責(zé)任，建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化資產(chǎn)管理部門與使用部門、保管部門的職責(zé)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成管理合力。加強(qiáng)對(duì)重大事項(xiàng)、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用等涉及資產(chǎn)管理事項(xiàng)的內(nèi)控管理，嚴(yán)格程序化。維護(hù)資金安全，資產(chǎn)安全，提高配置效率、使用效率，提升管理水平。

2.要建立一體化的信息系統(tǒng)

大力開發(fā)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置計(jì)劃、資金來源、采購(gòu)、入庫(kù)、領(lǐng)用、維修維護(hù)、調(diào)撥、處置等環(huán)節(jié)一體化管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、預(yù)算等信息系統(tǒng)的融合一體化信息系統(tǒng)，利用信息技術(shù)提高資產(chǎn)信息質(zhì)量并達(dá)到數(shù)據(jù)的有效利用。通過信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)便捷的調(diào)取資產(chǎn)各類實(shí)時(shí)信息，進(jìn)行資產(chǎn)數(shù)據(jù)分析，提高資產(chǎn)管理水平，緊跟時(shí)代步伐，優(yōu)化資產(chǎn)管理環(huán)境。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制流程管理

1.嚴(yán)格國(guó)有資產(chǎn)的新增管理

建立健全新增資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算管理制度，將資產(chǎn)管理與其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，尤其是在預(yù)算編制和執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告時(shí)，準(zhǔn)確核算和動(dòng)態(tài)反映資產(chǎn)配置、價(jià)值變動(dòng)、存量等情況，確保賬表一致、報(bào)告對(duì)應(yīng)銜接，真正優(yōu)化新增資產(chǎn)配置預(yù)算編報(bào)和實(shí)施計(jì)劃管理工作。編制年度資產(chǎn)配置預(yù)算，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，單位所有資金購(gòu)置資產(chǎn)均應(yīng)納入新增資產(chǎn)配置預(yù)算，無預(yù)算不配置，有預(yù)算不超標(biāo)。資產(chǎn)的配置申請(qǐng)、資產(chǎn)驗(yàn)收、入賬等環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位相互分離，形成部門間相互制約、崗位間的相互制衡機(jī)制，做好實(shí)施過程的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防控。

2.加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)使用管理

建立健全資產(chǎn)使用、保管、維護(hù)等內(nèi)部使用管理規(guī)程，延長(zhǎng)資產(chǎn)使用壽命，實(shí)行原始價(jià)值與凈值管理相結(jié)合理論，鑒定資產(chǎn)使用狀況，結(jié)合履職需要、存量資產(chǎn)狀況和財(cái)力狀況，單位建立共享機(jī)制，尤其提高通用設(shè)備的使用效率，加強(qiáng)部門內(nèi)或部門間統(tǒng)籌使用，杜絕和糾正既有資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置或低效運(yùn)轉(zhuǎn)。厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，真正落實(shí)“過緊日子”的要求。

嚴(yán)格控制資產(chǎn)出租出借和對(duì)外投資管理，切實(shí)履行決策程序。嚴(yán)格執(zhí)行出租出借管理規(guī)定，按規(guī)定權(quán)限履行相應(yīng)報(bào)批、備案等程序，保證整個(gè)過程的公開透明；規(guī)范對(duì)外投資管理，進(jìn)行充分、可行的論證，實(shí)施、管理、決策部門相互配合，協(xié)同管理，及時(shí)納入財(cái)務(wù)賬套核算，杜絕使用往來款核算。實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)合理收益，應(yīng)收盡收，規(guī)范使用。

3.加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)處置管理

嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)處置管理規(guī)定，按權(quán)限履行報(bào)批程序。不同處置形式的資產(chǎn)要分類處置，做好資產(chǎn)技術(shù)鑒定，資產(chǎn)評(píng)估、經(jīng)濟(jì)鑒證等工作，防止資產(chǎn)流失，杜絕使用人以報(bào)損方式隱匿資產(chǎn)，對(duì)于專項(xiàng)、大額資產(chǎn)處置要納入重大決策事項(xiàng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

提高國(guó)有資產(chǎn)處置工作的規(guī)范性、透明度，做好處置資產(chǎn)事項(xiàng)的公開工作。比如各單位要以市場(chǎng)化方式交易或以環(huán)?；厥辗绞教幹觅Y產(chǎn)；使用規(guī)范的處置平臺(tái)選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)；按規(guī)定公開處置信息；公開信息內(nèi)容要完整，要詳細(xì)列明處置單位、處置方式、處置服務(wù)機(jī)構(gòu)、處置資產(chǎn)清單等。

4.做好國(guó)有資產(chǎn)盤點(diǎn)與報(bào)告工作

建立和完善單位資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理部門之間的協(xié)同機(jī)制，及時(shí)賬實(shí)核對(duì)，賬目清理，定期清查盤點(diǎn)，及時(shí)處理盤盈、盤虧和資金掛賬等事項(xiàng)，確保賬賬、賬卡、賬實(shí)相符。加強(qiáng)資產(chǎn)日常管理，理清單位資產(chǎn)家底，按時(shí)完成資產(chǎn)各類報(bào)告，確保數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)控制一方面要評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，評(píng)價(jià)對(duì)象包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否實(shí)現(xiàn)有效分離；權(quán)責(zé)是否對(duì)等；是否建立健全議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、內(nèi)部監(jiān)督等機(jī)制等。另一方面，要應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。采取措施減少或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，如不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制等。

加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理，首先，需要提高整個(gè)單位的管理意識(shí)，動(dòng)員全員進(jìn)行資產(chǎn)管理，尤其是管理層的國(guó)有資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，一把手應(yīng)高度重視，會(huì)同資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門負(fù)責(zé)人，統(tǒng)一思想，齊抓并舉，加強(qiáng)管理隊(duì)伍的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，預(yù)防國(guó)資混亂的情況。其次，國(guó)有資產(chǎn)管理需要與業(yè)務(wù)工作融合，國(guó)有資產(chǎn)用于單位履職需要，在日常資產(chǎn)管理與維護(hù)中與業(yè)務(wù)開展密不可分，應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)工作詳列資產(chǎn)管理內(nèi)部控制清單，進(jìn)行管理風(fēng)險(xiǎn)分析，抓住資產(chǎn)內(nèi)控環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如資產(chǎn)管理部門與業(yè)務(wù)部門溝通交流，及時(shí)了解資產(chǎn)變動(dòng)情況；資產(chǎn)管理融入建設(shè)項(xiàng)目管理內(nèi)容，完善在建工程管理過程，避免造成在建工程長(zhǎng)期掛賬不轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，需要完善的管理制度降低資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)，單位應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該遵循的制度、規(guī)則，制定詳細(xì)的操作規(guī)程，優(yōu)化流程管理，利用制度的權(quán)威性保障內(nèi)部控制措施的有序執(zhí)行，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理

按照“權(quán)屬清楚、配置科學(xué)、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位”的要求，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置、使用、處置等管理工作。首先，做好資產(chǎn)采購(gòu)部門、使用部門、管理部門、監(jiān)督部門職責(zé)權(quán)限劃分，落實(shí)各主體責(zé)任，形成監(jiān)督制衡機(jī)制。內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)體現(xiàn)就是相互監(jiān)督、制約的管理模式。其次，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)利用其獨(dú)立性和權(quán)威性發(fā)揮重要監(jiān)督作用。審計(jì)職能部門監(jiān)督審計(jì)范圍要全面，并要實(shí)質(zhì)性參與到關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要項(xiàng)目的資產(chǎn)管理監(jiān)督中，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，比如強(qiáng)化配置計(jì)劃的編制環(huán)節(jié)監(jiān)督，由于此環(huán)節(jié)與資產(chǎn)存量、新增計(jì)劃、處置計(jì)劃密不可分，配置是否合理直接影響到單位預(yù)算的執(zhí)行，關(guān)鍵環(huán)節(jié)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，可以提高資產(chǎn)的使用效益。

結(jié)語

國(guó)有資產(chǎn)是事業(yè)發(fā)展的物資保障，國(guó)有資產(chǎn)科學(xué)管理的重要性日益顯現(xiàn)，國(guó)家各項(xiàng)資產(chǎn)管理政策規(guī)則的出臺(tái)，對(duì)每個(gè)單位資產(chǎn)的科學(xué)管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提出了新的要求，國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理要緊抓不懈。國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮，將會(huì)大大節(jié)約單位運(yùn)行成本，規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。單位在建設(shè)內(nèi)部控制機(jī)制時(shí)，如何有效規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)管理還需要更多的探究和實(shí)踐。