注冊(cè)會(huì)計(jì)師開展政府債券業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

王勇 天職國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）

引言

2015年4月，財(cái)政部《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)）指出“地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債券）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券”。

2017年6月，財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）中的附件《實(shí)施方案參考框架》中，明確提出了“政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的穩(wěn)定現(xiàn)金流收益規(guī)模分析”及“項(xiàng)目預(yù)期收益、支出以及融資平衡情況”需由獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并出具專項(xiàng)評(píng)估意見。在實(shí)際操作過(guò)程中，一般由會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告，并在發(fā)行時(shí)公開披露。

一、專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

（一）業(yè)務(wù)性質(zhì)及報(bào)告出具類型

2017年6月，財(cái)政部《通知》中提出專項(xiàng)債券項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并出具專項(xiàng)評(píng)估意見?！锻ㄖ分胁⑽匆?guī)范獨(dú)立第三方中介的具體類型以及評(píng)價(jià)報(bào)告的格式，實(shí)際操作中第三方主要包括：會(huì)計(jì)師事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、財(cái)務(wù)咨詢公司。實(shí)際發(fā)行披露時(shí)，“一案兩書”和評(píng)級(jí)報(bào)告形式多樣，沒(méi)有固定的格式化條款。其中：會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的報(bào)告格式也不統(tǒng)一，有預(yù)測(cè)性財(cái)務(wù)信息專項(xiàng)審核報(bào)告、專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告、專項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告、執(zhí)行商定程序報(bào)告等，咨詢公司報(bào)告格式多為財(cái)務(wù)評(píng)估咨詢報(bào)告。

2018年及以前大部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所將專項(xiàng)債券評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)執(zhí)行商定程序業(yè)務(wù)，出具執(zhí)行商定程序報(bào)告；2019年以后應(yīng)財(cái)政部門的要求，作為一項(xiàng)鑒證業(yè)務(wù)，出具的報(bào)告調(diào)整為“專項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告”，并增加了注冊(cè)會(huì)計(jì)師的簽字。同時(shí)市場(chǎng)上仍有咨詢公司出具的非鑒證報(bào)告——財(cái)務(wù)評(píng)估咨詢報(bào)告并存。

（二）履行評(píng)價(jià)程序的順序

實(shí)際業(yè)務(wù)開展過(guò)程中，會(huì)計(jì)師履行評(píng)價(jià)職責(zé)的流程是：項(xiàng)目單位先編制項(xiàng)目實(shí)施方案，方案中需明確項(xiàng)目預(yù)期收益、支出以及融資平衡情況，再由會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)估，確定專項(xiàng)評(píng)估意見，出具評(píng)價(jià)報(bào)告，并結(jié)合后期各級(jí)會(huì)審情況進(jìn)行合理調(diào)整。

為了提高項(xiàng)目實(shí)施的效率，部分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中未能按照以上的業(yè)務(wù)流程開展，依靠會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專業(yè)性完成實(shí)施方案中的資金平衡測(cè)算，并保持評(píng)價(jià)報(bào)告中測(cè)算數(shù)據(jù)復(fù)核的一致性，項(xiàng)目實(shí)施單位再對(duì)照評(píng)價(jià)報(bào)告補(bǔ)充實(shí)施方案。部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)施方案和評(píng)價(jià)報(bào)告由同一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所編制。

二、專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

（一）執(zhí)業(yè)水平和能力不達(dá)標(biāo)

《通知》及相關(guān)的政策中沒(méi)有明確第三方中介的資質(zhì)要求，部分省財(cái)政廳在評(píng)審項(xiàng)目時(shí)，要求具有證券期貨資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告，律師也會(huì)對(duì)證券期貨資質(zhì)進(jìn)行核實(shí)。但隨著專項(xiàng)債券業(yè)務(wù)的增加，非證券從業(yè)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢公司也大量參與到該項(xiàng)業(yè)務(wù)之中。

由于沒(méi)有明確的資質(zhì)限制或履行政府服務(wù)采購(gòu)程序，一些單位選聘的執(zhí)業(yè)能力不足的機(jī)構(gòu)往往會(huì)出現(xiàn)以下情況：簡(jiǎn)單復(fù)制同類型業(yè)務(wù)公開披露的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、評(píng)價(jià)不嚴(yán)謹(jǐn)，未能組織專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)、人員投入少、收費(fèi)較低，復(fù)核流于形式、報(bào)告質(zhì)量欠佳等。在具體的審核過(guò)程中，存在對(duì)于特定項(xiàng)目的相關(guān)政策了解不透徹，不能準(zhǔn)確判斷特定項(xiàng)目的合規(guī)性及固有瑕疵，未對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)預(yù)測(cè)、預(yù)期收益、還本付息等方面保持必要的謹(jǐn)慎性，導(dǎo)致后期項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)自求平衡甚至無(wú)法完工、無(wú)法運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）評(píng)價(jià)程序執(zhí)行不到位

在專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)中，會(huì)計(jì)師事務(wù)所通常會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)以及委托方對(duì)本次財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的時(shí)間等綜合要求，評(píng)估專業(yè)勝任能力、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、獨(dú)立性等成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，制定評(píng)價(jià)方案，確定主要的評(píng)價(jià)方法；收集并審核項(xiàng)目投資、資金來(lái)源、未來(lái)運(yùn)營(yíng)資料及證據(jù)；梳理與項(xiàng)目相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)、市場(chǎng)信息，進(jìn)行對(duì)比分析；審核項(xiàng)目立項(xiàng)、批復(fù)等程序性資料，進(jìn)行盡職調(diào)查、訪談以及現(xiàn)場(chǎng)勘察取證，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行分析，著重復(fù)核預(yù)測(cè)收入、成本及平衡情況、債券期限、還本付息以及資金閑置結(jié)余情況，并最終得出評(píng)價(jià)結(jié)論。

在上述程序執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)受時(shí)間、項(xiàng)目地點(diǎn)、服務(wù)約定、業(yè)務(wù)成本及服務(wù)收費(fèi)等各方面的影響，實(shí)際操作中多數(shù)機(jī)構(gòu)會(huì)簡(jiǎn)化程序，如不去項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)勘察、不去委托方單位現(xiàn)場(chǎng)溝通等，一味地獲取數(shù)據(jù)“閉門造車”，而不知數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)性，導(dǎo)致最后出具報(bào)告出現(xiàn)遺漏。某一方面的程序未執(zhí)行到位，都將影響到整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程的準(zhǔn)確性和最終結(jié)果的公允性。

（三）審核評(píng)價(jià)基礎(chǔ)及證據(jù)不充分

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告中需披露評(píng)價(jià)依據(jù)和假設(shè)，主要包含：相關(guān)的法律、法規(guī)、政策文件和項(xiàng)目收益及現(xiàn)金流入預(yù)測(cè)編制基礎(chǔ)這兩大方面，對(duì)其合理性進(jìn)行判斷。

特別是預(yù)測(cè)編制基礎(chǔ)是否獲取了《可研報(bào)告》及其批復(fù)、《實(shí)施方案》是否明確項(xiàng)目的收益來(lái)源符合法律規(guī)定，收入的構(gòu)成、結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)期、行業(yè)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等，以預(yù)測(cè)期間經(jīng)濟(jì)環(huán)境等的最佳估計(jì)假設(shè)為前提，編制項(xiàng)目的收益及資金平衡情況預(yù)測(cè)。

部分機(jī)構(gòu)受時(shí)間限制或自身控制不嚴(yán)謹(jǐn)，評(píng)價(jià)過(guò)程中未能取得預(yù)測(cè)基礎(chǔ)相關(guān)的外部依據(jù)文件、行業(yè)歷史數(shù)據(jù)、市場(chǎng)行情資料等，或者無(wú)法獲取全面資料或者已經(jīng)獲取的證據(jù)不充分，無(wú)法證明預(yù)測(cè)的邏輯性和合理性，從而影響整個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)論。

（四）質(zhì)量控制復(fù)核不嚴(yán)謹(jǐn)

專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)各機(jī)構(gòu)服務(wù)于政府專項(xiàng)債券而開展的一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，由于沒(méi)有具體的規(guī)范要求及市場(chǎng)案例可供參考，各服務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)合自身業(yè)務(wù)積累及準(zhǔn)則原則，逐步探索該類業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)規(guī)范、質(zhì)量控制與復(fù)核要求，質(zhì)量控制部門在該領(lǐng)域也缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，需要結(jié)合業(yè)務(wù)逐漸積累，因此，可能存在質(zhì)量復(fù)核流于形式，或者只進(jìn)行數(shù)據(jù)復(fù)核，項(xiàng)目組內(nèi)復(fù)核由于時(shí)間緊急的要求，也可能會(huì)流于形式，無(wú)法發(fā)現(xiàn)邏輯錯(cuò)誤和重大風(fēng)險(xiǎn)，最后也可能會(huì)由于質(zhì)量復(fù)核不嚴(yán)謹(jǐn)而導(dǎo)致出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題。

三、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)問(wèn)題帶來(lái)的后果及案例

（一）后果——遭受處罰及公信力下降

以上問(wèn)題將會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告存在重大錯(cuò)漏，如評(píng)價(jià)意見和評(píng)價(jià)結(jié)論不公允、評(píng)價(jià)意見表述與準(zhǔn)則規(guī)定不相符等。一旦專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)務(wù)及資金方面出現(xiàn)問(wèn)題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)、無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益、不能到期償還本息等，每年信息披露以及后期專項(xiàng)檢查追查到申請(qǐng)發(fā)行時(shí)期披露文件，注冊(cè)會(huì)計(jì)師會(huì)因出具的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告問(wèn)題導(dǎo)致專業(yè)水平遭受質(zhì)疑、社會(huì)認(rèn)可度及公信力降低。

如果不采取有效措施和方法對(duì)上述各項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行改變，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)質(zhì)量得不到有效控制，將會(huì)給會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師帶來(lái)處罰風(fēng)險(xiǎn)。

（二）注冊(cè)會(huì)計(jì)師因?qū)ｍ?xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)遭受處罰的案例

2020年10月，浙江省財(cái)政廳公開發(fā)布《行政處罰決定書（胡連忠）》，對(duì)因執(zhí)業(yè)不謹(jǐn)慎的專項(xiàng)債券評(píng)價(jià)報(bào)告簽字的注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行了行政處罰。

浙江省財(cái)政廳在對(duì)金華安泰會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限責(zé)任公司執(zhí)業(yè)質(zhì)量時(shí)發(fā)現(xiàn)，胡連忠和倪時(shí)茜簽字出具的《金華市2018年棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案專項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告》（金安會(huì)評(píng)〔2018〕210號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱評(píng)價(jià)報(bào)告）時(shí)，未保持職業(yè)謹(jǐn)慎，未履行必要的審計(jì)程序，未取得充分的審計(jì)證據(jù)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)報(bào)告存在重大遺漏。主要存在：質(zhì)量控制復(fù)核不到位、審核評(píng)價(jià)基礎(chǔ)、發(fā)表的意見與引用的準(zhǔn)則不符、執(zhí)行的程序不到位，評(píng)價(jià)證據(jù)缺失等問(wèn)題。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，浙江省財(cái)政廳決定給予警告的行政處罰。

上述案例告誡會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，應(yīng)提高警惕，防止因在專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)過(guò)程中執(zhí)業(yè)不謹(jǐn)慎、審核不嚴(yán)格，致使專項(xiàng)債券項(xiàng)目不實(shí)、出現(xiàn)錯(cuò)報(bào)、檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而遭受處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

四、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)關(guān)注要點(diǎn)及建議

自2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）提出實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理、實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤問(wèn)效，至2021年《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）提出在分配新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及各地監(jiān)管局抽查結(jié)果等作為分配調(diào)整因素，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)的各項(xiàng)要求越來(lái)越嚴(yán)格和具體。因此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所需要充分認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)審核程序、執(zhí)行、評(píng)價(jià)基礎(chǔ)及證據(jù)等方面的關(guān)注要點(diǎn)和建議。

（一）嚴(yán)格按照法律法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)定要求審核

嚴(yán)格按照國(guó)家、各地已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)定要求，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公益性、收益性、合法合規(guī)性審核。

政府專項(xiàng)債券要求公益性、融資與收益自求平衡，因此，應(yīng)對(duì)于部分預(yù)期收益較好、可以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目加強(qiáng)公益性原則的判斷；對(duì)項(xiàng)目覆蓋領(lǐng)域、地區(qū)、層級(jí)、區(qū)域較多的打包項(xiàng)目、較小額度的項(xiàng)目、續(xù)發(fā)、有調(diào)整的特殊項(xiàng)目，應(yīng)注意各項(xiàng)目的資本金、期限、收益年份、建設(shè)內(nèi)容等方面的差異和匹配，續(xù)發(fā)和調(diào)整內(nèi)容及變化合理性，要遵循市場(chǎng)邏輯和效率原則，不能為了融資和業(yè)績(jī)而硬湊，避免違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）嚴(yán)格審核資本金具體來(lái)源及依據(jù)文件

部分項(xiàng)目實(shí)施單位為國(guó)有企業(yè)的項(xiàng)目，資本金部分僅披露“由同級(jí)政府撥付或者項(xiàng)目單位自籌”，未能提供政府同意撥付資本金的文件或者項(xiàng)目單位自有資金證明；部分單位表示資金來(lái)源尚未明確，當(dāng)各種籌資途徑同時(shí)進(jìn)行時(shí)，無(wú)法獲取資本金具體來(lái)源或者能夠到位的依據(jù)等。

資本金的籌集對(duì)項(xiàng)目能夠順利地開工建設(shè)至關(guān)重要，審核過(guò)程中需要加強(qiáng)對(duì)資本金具體來(lái)源和到位情況的審查，確保項(xiàng)目總投資資金按時(shí)足額到位。對(duì)需要財(cái)政配套的項(xiàng)目重點(diǎn)審查同級(jí)財(cái)政配套能力，是否超過(guò)財(cái)力的整體負(fù)擔(dān)，杜絕盲目申報(bào)項(xiàng)目、超出實(shí)際負(fù)債能力夸大項(xiàng)目申報(bào)的問(wèn)題。

（三）謹(jǐn)慎評(píng)價(jià)收入、成本預(yù)測(cè)及合理性

在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目預(yù)期收益數(shù)據(jù)不實(shí)，部分項(xiàng)目在債券存續(xù)期內(nèi)收入保持不變或假設(shè)收入以某固定增速增長(zhǎng)而成本費(fèi)用不變，未合理考慮相關(guān)稅費(fèi)以及其他影響因素，甚至出現(xiàn)為了申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金而弄虛作假、數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)嚴(yán)重偏離實(shí)際收益水平的情況。

會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，不僅應(yīng)提高評(píng)價(jià)審核的專業(yè)水平，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)業(yè)謹(jǐn)慎性。注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)綜合分析申請(qǐng)單位的歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)及市場(chǎng)信息、項(xiàng)目單位實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，加強(qiáng)審核各項(xiàng)預(yù)測(cè)及依據(jù)文件，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)勘察、取證、訪談、詢問(wèn)等程序，謹(jǐn)慎判斷項(xiàng)目收入、成本預(yù)測(cè)的合理性。

（四）還本付息設(shè)置及資金閑置情況審核

隨著開展部分債券類型提前還款試點(diǎn)以及降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化措施，注冊(cè)會(huì)計(jì)師也應(yīng)重視對(duì)專項(xiàng)債券期限設(shè)置、還本付息方式以及資金閑置情況的評(píng)價(jià)。

由于各單位申請(qǐng)專項(xiàng)債券的目的和實(shí)際情況不盡相同，債券期限錯(cuò)配、債券期限過(guò)長(zhǎng)、財(cái)政承擔(dān)的融資利息負(fù)擔(dān)較重等實(shí)際問(wèn)題凸顯，如由財(cái)政付息項(xiàng)目采用較長(zhǎng)債券償還期限加重政府財(cái)政付息支出，債券到期前若干年的期末現(xiàn)金已具備還本付息能力卻不還款，會(huì)造成資金閑置和占用。

建議結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期收益情況，加強(qiáng)對(duì)還本付息及閑置資金情況審核，判斷專項(xiàng)債券分期或提前償還條款是否科學(xué)合理，專項(xiàng)債券償還的靈活性，避免加重財(cái)政付息債務(wù)負(fù)擔(dān)，避免造成資金閑置。

結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)分析政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)現(xiàn)狀，總結(jié)出財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)存在執(zhí)業(yè)能力不達(dá)標(biāo)、程序執(zhí)行不到位、評(píng)價(jià)依據(jù)不充分、質(zhì)量復(fù)核不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題導(dǎo)致遭受處罰風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)案例，借鑒專家學(xué)者已有的研究和實(shí)際操作現(xiàn)狀，從注冊(cè)會(huì)計(jì)師開展鑒證業(yè)務(wù)的角度，提出幾點(diǎn)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)審核要點(diǎn)及建議，希望持續(xù)以專業(yè)技術(shù)為支撐，與各位專家學(xué)者探討交流，為專項(xiàng)債券評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的規(guī)范性、操作性貢獻(xiàn)一份力量，進(jìn)一步推動(dòng)政府專項(xiàng)債券的有序發(fā)展。