新形勢(shì)下藝術(shù)院校財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行緩慢原因探析及對(duì)策

郭新濤 北京電影學(xué)院財(cái)務(wù)處

一、財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)藝術(shù)院校發(fā)展的意義

（一）為藝術(shù)院校教學(xué)科研事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大的資金支持

藝術(shù)院校作為我國(guó)高等教育體系的重要組成部分，肩負(fù)著新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的歷史重任。國(guó)家對(duì)符合條件的藝術(shù)院校給予重點(diǎn)支持，因而財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)藝術(shù)院校發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用，極大地緩解了藝術(shù)院校在辦學(xué)中存在的各方面經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，為藝術(shù)院校教學(xué)科研事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持。

（二）有效防范藝術(shù)院校預(yù)算赤字財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入是當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理體制下的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，且院校對(duì)前者依賴性較強(qiáng)。但由于減稅降費(fèi)政策的實(shí)施和新冠肺炎疫情對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，財(cái)政收入有所放緩，藝術(shù)院校財(cái)政撥款收入相應(yīng)減緩。近年來(lái)，隨著學(xué)校提高國(guó)際化程度，提升學(xué)校辦學(xué)水平使辦學(xué)成本不斷增加、學(xué)校經(jīng)費(fèi)短缺的弊端日益凸顯。因而平衡財(cái)政預(yù)算收支的矛盾最有效的方式就是爭(zhēng)取更多的財(cái)政專項(xiàng)資金，不僅能解決資金不足與學(xué)院高速發(fā)展資金短缺的矛盾，更能從根本上防范藝術(shù)院校預(yù)算赤字的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、目前藝術(shù)院校財(cái)政專項(xiàng)資金管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

從某藝術(shù)院校2019年1—12月份專項(xiàng)資金進(jìn)度表來(lái)看，一季度平均專項(xiàng)資金累計(jì)執(zhí)行進(jìn)度為3.71%，低于25%序時(shí)進(jìn)度；二季度平均專項(xiàng)資金累計(jì)執(zhí)行進(jìn)度為13.86%，低于50%序時(shí)進(jìn)度；三季度平均專項(xiàng)資金累計(jì)執(zhí)行進(jìn)度僅僅為47.14%，遠(yuǎn)低于75%的序時(shí)進(jìn)度；四季度平均專項(xiàng)資金累計(jì)執(zhí)行進(jìn)度為74.85%，低于全年100%進(jìn)度指標(biāo)。從第一、第二季度的執(zhí)行進(jìn)度看出，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行基本處于未啟動(dòng)的狀態(tài)，第三季度的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，第四季度專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度未達(dá)標(biāo)，時(shí)間緊迫，執(zhí)行壓力巨大，如表1所示。

表1 某藝術(shù)院校2019年1—12月財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度表

三、藝術(shù)院校財(cái)政專項(xiàng)資金存在的問(wèn)題

針對(duì)上述藝術(shù)院校2019年1—12月財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行現(xiàn)狀，從內(nèi)部控制制度對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控的角度比較分析，可以得出該藝術(shù)院校財(cái)政資金執(zhí)行緩慢原因和風(fēng)險(xiǎn)如下。

（一）預(yù)算編制存在的問(wèn)題

預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，而藝術(shù)院校由于種種原因，容易出現(xiàn)以下問(wèn)題。

1.預(yù)算編制不科學(xué)，片面追求金額

專項(xiàng)資金的項(xiàng)目預(yù)算編制需要具備相應(yīng)財(cái)務(wù)知識(shí)且熟悉項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。而藝術(shù)院校缺乏兼?zhèn)涫熳R(shí)藝術(shù)教育及掌握預(yù)算管理的教師，這就造成了專項(xiàng)資金預(yù)算收支與實(shí)際項(xiàng)目存在脫節(jié)的情況。而在申報(bào)財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，又往往片面追求金額大小，這勢(shì)必造成項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)性。

2.預(yù)算編制時(shí)間較短，準(zhǔn)備不充分

目前我國(guó)政府的部門一般在每年10月開始編制下一年的預(yù)算，專項(xiàng)申報(bào)時(shí)間范圍大約是15天。各項(xiàng)目申報(bào)部門在短時(shí)間內(nèi)未能對(duì)申報(bào)經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目進(jìn)行充分的前期調(diào)研論證，因此也就無(wú)法設(shè)計(jì)出具有充分可行性的項(xiàng)目研究報(bào)告，這使得項(xiàng)目預(yù)算編制既缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性，又在實(shí)際上大大影響申報(bào)成功率。

（二）預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題

預(yù)算編制完成并批準(zhǔn)下達(dá)后，關(guān)鍵在于做好預(yù)算的執(zhí)行、分析與控制。通常藝術(shù)院校在預(yù)算執(zhí)行上存在以下六個(gè)問(wèn)題。

1.專項(xiàng)資金下達(dá)較晚，影響支出進(jìn)度

財(cái)政專項(xiàng)資金一般每年3月份以后逐項(xiàng)下達(dá)，在某種程度上造成一些年初的項(xiàng)目啟動(dòng)執(zhí)行后延，既影響了預(yù)算執(zhí)行，又對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生時(shí)效上的影響。同時(shí)，部分專項(xiàng)是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中追加的，資金下達(dá)的時(shí)間導(dǎo)致追加項(xiàng)目無(wú)法提前開展專項(xiàng)資金的支出準(zhǔn)備工作，造成執(zhí)行緩慢的局面。

2.專項(xiàng)資金存在多頭管理，造成監(jiān)管缺失

藝術(shù)院校由于專項(xiàng)資金存在主管部門、項(xiàng)目單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等多頭管理，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中涉及多部門參與管理，這種多頭管理容易造成主體責(zé)任缺失，職能定位不明確，導(dǎo)致監(jiān)管缺失。在執(zhí)行過(guò)程中，有的歸口管理部門分配簡(jiǎn)單，未能按照上報(bào)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，大大降低了專項(xiàng)資金的效益，造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)。

3.專項(xiàng)資金管理程序復(fù)雜，不能自主調(diào)配

藝術(shù)院校為保證財(cái)政資金使用的合規(guī)性，根據(jù)財(cái)政要求對(duì)財(cái)政撥款的審批、支付等制定復(fù)雜的規(guī)范性規(guī)定。造成預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的審批程序較為復(fù)雜，延長(zhǎng)經(jīng)費(fèi)使用的周期。同時(shí)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍有嚴(yán)格的要求，藝術(shù)院校不能根據(jù)辦學(xué)規(guī)律和特色因地因時(shí)制宜，不能自主調(diào)配或統(tǒng)籌使用專項(xiàng)資金。

4.預(yù)算申報(bào)與下達(dá)不對(duì)等，信息不對(duì)稱

藝術(shù)院校向財(cái)政部門報(bào)送的年度部門專項(xiàng)預(yù)算與財(cái)政批復(fù)下達(dá)的專項(xiàng)資金之間存在不一致的情況，造成部分財(cái)政專項(xiàng)下達(dá)后與校內(nèi)預(yù)算的申報(bào)項(xiàng)目不嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行困難重重。

5.藝術(shù)教育的特殊性，教師面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)

藝術(shù)院校受寒暑假影響，大大縮短了財(cái)政專項(xiàng)的執(zhí)行時(shí)間。近年來(lái)由于藝考升溫，招生規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)校、教師等面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，無(wú)形消耗教師大部分的精力。由于藝術(shù)教育的特殊性，注重創(chuàng)作實(shí)踐和藝術(shù)創(chuàng)新，這些都占據(jù)了教師大部分時(shí)間，致使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的時(shí)間和精力投入大打折扣，因而嚴(yán)重影響專項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度。

6.預(yù)算主體責(zé)任和考核機(jī)制不健全

許多藝術(shù)院校預(yù)算管理機(jī)制尚不成熟，對(duì)預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算績(jī)效考核主觀意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分。藝術(shù)院校對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人權(quán)利、責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，沒(méi)有建立一個(gè)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，績(jī)效考核和個(gè)人收入不掛鉤，不考慮項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和實(shí)施人員的工作付出情況和項(xiàng)目績(jī)效的貢獻(xiàn)程度，他們基本是“義務(wù)勞動(dòng)”。導(dǎo)致作為第一責(zé)任人的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)于所屬項(xiàng)目的完成情況不關(guān)心也不掌握。

（三）預(yù)算監(jiān)督考核存在的問(wèn)題

全面預(yù)算考核是對(duì)預(yù)算完成結(jié)果進(jìn)行檢查、考核、評(píng)價(jià)，為改進(jìn)預(yù)算管理提供建議和意見。藝術(shù)院校預(yù)算考核機(jī)制基礎(chǔ)薄弱，容易產(chǎn)生以下問(wèn)題。

1.監(jiān)督考核力度不夠，機(jī)制不健全

藝術(shù)院校在專項(xiàng)資金的執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有或者沒(méi)有完整的事前、事中、事后監(jiān)督程序，沒(méi)有形成跟蹤、分析和定期評(píng)價(jià)制度，更沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目結(jié)余資金或超預(yù)算支出深入分析，與此同時(shí)，審計(jì)部門和相關(guān)職能部門未能起到有效監(jiān)督檢查作用。

2.藝術(shù)院校缺乏完整的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

藝術(shù)院校在財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)際的管理中，重申報(bào)、輕管理，重收入、輕支出，只把申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量和爭(zhēng)取到的專項(xiàng)資金作為績(jī)效考評(píng)重點(diǎn)，缺乏完整的專項(xiàng)資金使用績(jī)效考評(píng)機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目資金使用效益考核形同虛設(shè)。

四、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的對(duì)策和建議

為提高藝術(shù)院校財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，增強(qiáng)辦學(xué)水平，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資的管理勢(shì)在必行。

（一）加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制，建立健全預(yù)算編制體制

根據(jù)財(cái)政頒布的專項(xiàng)資金管理規(guī)定，結(jié)合藝術(shù)院校自身辦學(xué)特點(diǎn)及項(xiàng)目的特殊性，制定切實(shí)可行、適合藝術(shù)院校自身的專項(xiàng)資金實(shí)施細(xì)則和管理辦法，使得專項(xiàng)資金的負(fù)責(zé)人有制可依，有章可循。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，落實(shí)主體責(zé)任

藝術(shù)院校根據(jù)自身辦學(xué)規(guī)律特點(diǎn)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，落實(shí)主體責(zé)任。由學(xué)院統(tǒng)一核算、分層管理，各專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施由分管院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，專項(xiàng)資金歸口管理部門對(duì)所歸口管理的項(xiàng)目進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制的專項(xiàng)資金管理管理方式。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，做好執(zhí)行管控

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)資金執(zhí)行的追蹤和監(jiān)控力度，加強(qiáng)項(xiàng)目的事前、事中、事后監(jiān)督和審計(jì)，形成跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)余資金或超預(yù)算支出進(jìn)行深入分析，對(duì)跨年度的項(xiàng)目設(shè)置較為完善的項(xiàng)目中期檢查與驗(yàn)收制度，做好執(zhí)行管控。

（四）建立科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

藝術(shù)院校應(yīng)根據(jù)財(cái)政教育分類并結(jié)合自身具體情況建立切實(shí)可行的項(xiàng)目評(píng)審考核指標(biāo)體系，對(duì)于不同的項(xiàng)目應(yīng)分門別類制定不同的考核指標(biāo)，下達(dá)相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)值，按照時(shí)間與支出對(duì)等原則對(duì)專項(xiàng)資金執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。從數(shù)量、時(shí)效、質(zhì)量、成本效益等方面綜合考量其使用效果，將考核結(jié)果作為下一期資金撥付的依據(jù)。

結(jié)語(yǔ)

藝術(shù)院校辦學(xué)層次的提高以及在完成教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、文化傳承中所展現(xiàn)的藝術(shù)特色教育活動(dòng)需要強(qiáng)大的財(cái)經(jīng)支持，實(shí)踐證明高效地執(zhí)行財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)藝術(shù)院校教學(xué)、人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新起了巨大的推進(jìn)作用。積極探索建立規(guī)范、科學(xué)、高效的專項(xiàng)資金管理體制，開源節(jié)流，強(qiáng)化成本效益、預(yù)算與績(jī)效有機(jī)融合，切實(shí)提高其資金使用效益，從而推動(dòng)藝術(shù)院校學(xué)科建設(shè)，加快培養(yǎng)高水平創(chuàng)新人才，推動(dòng)建設(shè)中國(guó)特色、世界一流的藝術(shù)院校，為繁榮和發(fā)展社會(huì)主義文化事業(yè)添磚加瓦。