地方政府土地財政依賴的問題及對策研究

吳朝秋 福建省泉州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會

引言

1987年我國開始實行土地出讓制度改革試點，此后數(shù)年逐漸制度化和法制化。土地出讓制度，即土地由當?shù)卣撠熞?guī)劃使用，這就衍生出土地財政問題。土地財政是地方政府收入過度依賴土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一種財政模式，它反映的是我國城市化進程中政府對土地租賃出售的態(tài)度。我國地方政府對土地財政的過度依賴，顯然不利于地方經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。一方面土地資源屬于不可再生資源，一旦地方政府將土地售賣完畢，就會出現(xiàn)收入斷流的危險局面。另一方面土地財政的破產(chǎn)也會危及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，因為地方政府在進行經(jīng)濟建設(shè)時往往會將土地作為抵押物抵押給銀行進行貸款，如果地價暴跌，就會使地方政府債臺高筑且銀行和貸款公司受其影響。而解決土地財政問題需要全面分析和綜合治理。一方面要合理分配中央與地方土地使用權(quán)，確保地方政府的土地出售行為能夠受到中央的監(jiān)管，避免盲目賣地。另一方面，要拓寬地方收入來源，降低地方政府對土地財政的依賴。本文主要從分稅制改革、地方政府事權(quán)擴大和不良的政績觀三方面分析了我國地方政府土地財政過度依賴的原因，并針對這三方面原因提出相應(yīng)的改進對策，來約束我國地方政府的財權(quán)和事權(quán)，改善我國地方政府的政績觀，不斷開拓新的創(chuàng)收來源，使其逐漸擺脫對土地財政的依賴。

一、地方政府土地財政依賴的原因

（一）分稅制改革的影響

計劃經(jīng)濟體制下我國的財政收支統(tǒng)一歸中央政府所有，地方政府不進行單獨預(yù)算，其經(jīng)濟來源單一且薄弱。1980年我國實行“劃分收支，分級包干”財政承包制度，拉開了我國財政分權(quán)的序幕。1988年我國實行財政包干制度，充分調(diào)動地方政府的經(jīng)濟建設(shè)積極性。財政包干制度可以讓地方政府在完成中央的財政指標任務(wù)時，自主拓寬收入來源。1993年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于實行分稅制財政管理體制改革的決定》，對財政包干制度進行改革，大幅提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，這使得地方政府的收入來源吃緊，從改革前地方政府財政收入占全國財政收入的78%下降至44%。分稅制改革后，為了解決地方政府財政缺口大增和入不敷出問題，中央政府下放給地方政府一些權(quán)利，例如默許地方政府擁有非正式稅收自主權(quán)，即通過對國家資源自主征稅的方式來增加收入，加上我國《土地管理法》規(guī)定，國有土地歸國家所有，農(nóng)轉(zhuǎn)土地需要經(jīng)過地方政府征收，再由地方政府轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，使得出售當?shù)赝恋爻蔀楫數(shù)卣畛Ｓ玫脑鍪辗绞剑瑥亩鴮?dǎo)致地方政府逐漸依賴土地財政。

（二）地方政府事權(quán)的擴大

分稅制改革后，中央為了提高地方政府收入，下放土地管理權(quán)限，地方土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓由地方政府全權(quán)代理，這就導(dǎo)致地方很多土地的所有權(quán)被當?shù)卣畨艛?，一旦地方政府對當?shù)赝恋氐乃袡?quán)形成壟斷，就會出現(xiàn)貪污腐敗的問題。最常見的是官商勾結(jié)霸占農(nóng)民耕地，因為當?shù)卣诋數(shù)鼐哂薪^對的管理權(quán)力，即使在土地征用過程中出現(xiàn)違規(guī)違法的事情，也會被地方政府掩蓋，大事化小小事化了，受害者苦于當?shù)卣牟蛔鳛楹椭ǚ阜?，投訴無門只能吃啞巴虧。其實地方政府并不具有當?shù)赝恋氐乃袡?quán)，而其具有的是國家土地使用權(quán)的代理權(quán)，但卻往往鵲巢鳩占行使本不屬于自己的所有權(quán)。而這一切的根源就在于中央政府為提高地方政府收入對地方政府下放事權(quán)，使地方政府擁有土地使用代理權(quán)，才讓地方政府濫用職權(quán)，為了私利和政績不惜犧牲百姓對土地的合法使用權(quán)益。

（三）地方政府不良的政績觀

自從我國實施分稅制改革后，地方政府的職能從行政管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟管理職能，體制改革后，地方政府擁有了更多經(jīng)濟權(quán)利，一方面極大限度地調(diào)動了地方政府的經(jīng)濟發(fā)展積極性，從原先被動依靠中央財政撥款維持運行到如今自動開辟收入來源，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。另一方面也使得一些地方政府的政績觀發(fā)生扭曲，將經(jīng)濟發(fā)展當作唯一考核指標對待，使得很多地方的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)問題。目前我國很多地方政府“唯GDP論政績”，導(dǎo)致原先的德、能、勤、績、廉五大考核指標統(tǒng)統(tǒng)被GDP、政府財政收入等考核指標代替。一方面我國中央財政支出和各地政府的經(jīng)濟發(fā)展速度有密切聯(lián)系，地方經(jīng)濟發(fā)展越好，地方政府就會獲得更多的財政支持；另一方面原本彈性政績考核指標為了方便對地方官員的高效考核，就變成了硬性指標，與上級政府的懶政行為有密切關(guān)系。因此，地方政府為了實現(xiàn)利益最大化，會將工作重心放在經(jīng)濟建設(shè)上，而土地出讓是最容易促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的事情，因為可以通過出售土地招商引資，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，因此，很多地方政府紛紛依靠出售當?shù)赝恋貋硖岣弋數(shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

二、地方政府土地財政依賴的問題的對策

（一）改革財稅體制

首先要簡化財政層級。我國行政層級管理采用五級管理制度，導(dǎo)致分稅制改革難以進行。為了確保財政改革的順利進行，就要簡化行政層級制度，實行中央——省——市縣三級管理模式，通過簡化行政和財政層級，可以增加地方政府的財政自主權(quán)，實現(xiàn)地方政府的財權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)發(fā)展。簡化財政層級和行政層級是財政改革的第一步。除此之外，還要建立完善的配套政策。以往財政改革主要是促進經(jīng)濟發(fā)展，而土地財政相關(guān)的財政改革主要是解決地方財政危機。目前很多地方政府為了提高自己的政績，盲目追求GDP和經(jīng)濟發(fā)展速度，使得地方政府的職能單一化，也偏離了公共職能標準。作為為人民服務(wù)的共產(chǎn)黨建立的政府，就應(yīng)該了解人民群眾訴求，其各項財政支出都要接受群眾監(jiān)督，尤其是在地方政府事權(quán)擴大后，更要嚴格按照中央政府委托代理相關(guān)規(guī)定，接受中央政府的財政監(jiān)督，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)合理行使自己的職權(quán)。

其次要明確地方政府的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系。在完善分稅制提高地方政府財政權(quán)力的過程中也要劃分和明確與財權(quán)相匹配的事權(quán)。因為目前中央財政收入占全國財政收入比例較高，應(yīng)該提高與之相配的事權(quán)，同時將事權(quán)下放到各級地方政府，可以減少地方政府財政支出，擴大中央政府的公共服務(wù)支出來彌補地方政府財政不足問題。同時也要下放事權(quán)給地方政府，確保地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。中央政府要確定統(tǒng)一規(guī)范的稅收和費用征收范圍，避免地方政府亂收費和亂賣地等行為。

最后要拓寬融資渠道，進行市場化融資?，F(xiàn)在地方政府將土地所有權(quán)變現(xiàn)的主要方法是將土地作為抵押物向銀行貸款，但是這種創(chuàng)收模式具有局限性，一旦房地產(chǎn)市場不景氣或者地方政府的土地出售和抵押殆盡，地方政府就會油盡燈枯面臨財務(wù)危機，而實行市場化融資，是拓寬地方政府融資渠道的必經(jīng)之路，也是解除地方政府土地財政依賴的重要方法。市場化不僅包括股票債券、融資貸款項目，還有各類資產(chǎn)的盤活項目。目前很多地方政府已經(jīng)著手PPP（公私合營）項目，即將一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承包給金融機構(gòu)，讓其出資建設(shè)并享受項目收益，政府也會對這些基礎(chǔ)設(shè)施項目負有管理權(quán)和維護責任，這樣就既可以保證經(jīng)濟建設(shè)的開展，造福百姓，又確保地方政府擁有穩(wěn)定的財政收入，更為金融機構(gòu)創(chuàng)造了利潤和價值，實現(xiàn)了三贏的局面。只有政府財政逐步市場化，才能吸引更多金融機構(gòu)與政府合作，才能擺脫地方政府對土地財政的依賴。

（二）破除地方政府對土地的壟斷

農(nóng)村土地實行集體土地所有制使得農(nóng)民、政府、開發(fā)商都想分一杯羹，而沒有實權(quán)的農(nóng)民得到的土地權(quán)益最少，難免爆發(fā)官民和民商之間的沖突。因為地方政府在土地使用權(quán)上擁有絕對代理權(quán)，并利用行政身份壟斷土地實際所有權(quán)，從而對土地的使用過度干預(yù)，導(dǎo)致土地財政過度依賴問題。為了消除這一問題，就要明確土地所有權(quán)，破除地方政府對土地的壟斷。

首先要明確土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，地方政府主要行使土地處分權(quán)。目前我國城市土地所有權(quán)已經(jīng)明確，但是農(nóng)村土地所有權(quán)還有待明確。目前我國《土地管理法》對農(nóng)村農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)定義模糊，很容易讓不良政府官員鉆法律空子來侵害農(nóng)民合法土地使用權(quán)益。應(yīng)該完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，真正地將農(nóng)村集體土地重歸農(nóng)民所有，根據(jù)農(nóng)民意愿來使用土地，避免政府侵占本屬于農(nóng)民的土地資源。

其次要規(guī)范征地制度。我國法律對“公共利益”定義的模糊是我國土地征收亂象頻發(fā)的主要原因，因此，規(guī)范土地征收范圍是首當其沖的事情。除了軍事用地、保障性住房用地和特殊用地外，都不在“公共利益”范圍，土地的使用都應(yīng)該是有償?shù)摹Ｅ袛嗤恋厥欠駪?yīng)用于公共利益領(lǐng)域，主要看土地是不是為群眾提供無償公共產(chǎn)品。因此要用更加嚴格的標準來規(guī)范土地使用范圍和征收范圍，對于非公益性的土地使用項目，應(yīng)該采用行政劃撥的方式，而不是采用合理征收土地使用費的方式。對于農(nóng)用地的征收要本著不影響農(nóng)民農(nóng)業(yè)活動正常開展的原則，如果實則要征收弄明用地就要根據(jù)市場價格對農(nóng)民進行賠償，因為政府征地都要支付給農(nóng)民征地費用，會增加政府財政負擔，因此可以通過土地賠償制度來限制地方政府的過度開發(fā)農(nóng)業(yè)用地的行為，從而逐漸消除地方政府對土地財政的依賴性。地方政府對土地所有權(quán)長期壟斷，是地方政府土地財政過度依賴的主要原因，而將土地征收方式市場化，能夠有效破除地方政府對土地所有權(quán)的壟斷。土地征收方式市場化首先要實現(xiàn)土地供給主體的多元化，即將農(nóng)村集體土地納入土地征收市場中來。其次是完善土地編制制度。為了充分利用我國土地資源，應(yīng)該對各地土地資源進行合理規(guī)劃，嚴禁亂占土地和私自更改土地的用途的行為，一方面要完善土地編制制度，另一方面要對土地資源進行合理規(guī)劃，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。最后土地編制離不開廣大農(nóng)民的監(jiān)督，對不符合土地使用規(guī)矩的征地項目，農(nóng)民有權(quán)拒絕出租和被征用，政府也有權(quán)對審批通過的后發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的土地使用行為進行制止和撤銷，并對該行為進行嚴懲，對合法權(quán)益受侵害的農(nóng)民進行補償。農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地的優(yōu)先使用權(quán)，政府不得將其轉(zhuǎn)賣給企業(yè)和個人。

最后要建立土地仲裁制度。近年來我國在政府征地過程中與農(nóng)民爆發(fā)的矛盾不斷，因為農(nóng)民無權(quán)無勢，在征地過程中往往處于劣勢地位，政府監(jiān)守自盜，農(nóng)民合法權(quán)益受不到法律保護。我國《土地管理法》規(guī)定，在征地申請通過后，被征地的農(nóng)民如果對征地補償有異議，可以上報縣級以上人民政府進行協(xié)商，協(xié)商不成的由批準征地政府部門解決問題。為了維護法律的公平公正性，各縣級以上政府需要設(shè)立專門的土地仲裁機構(gòu)，對土地征收過程中遇到的異議矛盾進行調(diào)解和仲裁，土地仲裁機構(gòu)的仲裁協(xié)議具有法律效力，如果有不執(zhí)行仲裁協(xié)議的，仲裁機構(gòu)可以向人民法院申請強制執(zhí)行，只有這樣才能確保農(nóng)民的土地使用合法權(quán)益不受侵犯。

（三）完善績效考核制度

在土地所有權(quán)上，中央政府和地方政府之間存在委托代理關(guān)系，且中央政府對地方政府的代理權(quán)具有監(jiān)督考核的職責，地方政府必須完成中央的考核標準才可以。長期以來中央對地方的考核主要體現(xiàn)在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、GDP等領(lǐng)域，這種不良的政績考核制度很容易讓地方政府只關(guān)注當代經(jīng)濟建設(shè)，而忽略對德、能、勤、績、廉五大考核指標的考察，這種不良的績效考核制度催生了地方政府過度依賴土地財政的問題。因為通過土地財政中的土地出售轉(zhuǎn)讓可以讓當?shù)卣焖僬猩桃Y，吸引企業(yè)入駐當?shù)剡M行經(jīng)濟建設(shè)。雖然這種政績考核制度確實有利于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，但是卻忽略了對德、能、勤、績、廉五大考核指標的考核，使得很多地方政府不顧百姓的利益而去出售轉(zhuǎn)讓土地，因此消除地方政府對土地財政的依賴就要先糾正不良的政績考核制度。要讓地方政府官員明白，社會發(fā)展和政績考核不僅包括GDP的增長，還包括對人民生活質(zhì)量的考核，例如對就業(yè)難、看病難、住房難和教育難等社會焦點問題的解決效果，切實幫助人民群眾解決生活工作所遇到的問題，并且要保持自身的廉潔性，本著為人民服務(wù)的從政理念開展一切政務(wù)活動，滿足人民的需求，強化人民的考核主體地位，即由當?shù)厝嗣駥Φ胤秸恼?wù)工作打分，分數(shù)直接決定著當?shù)卣恼兛己顺煽儯挥羞@樣才能改善如今唯GDP論政績的歪風邪氣，讓地方政府真正做好為人民服務(wù)的工作，也能逐漸擺脫對土地財政的依賴。

結(jié)語

如今居高不下的房價其實和各地政府過度依賴土地財政來擴大財政收入有千絲萬縷的關(guān)系，為了穩(wěn)定房價，解除地方政府對土地財政的過度依賴，需要找到問題根源，這主要是地方政府稅源單一，財政收入不足造成的，加上目前土地制度賦予地方政府大量的土地所有權(quán)利，地方政府為了提高當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度，提高政府政績，不得不走上土地出售轉(zhuǎn)讓的道路。只有對地方財政進行改革，拓寬地方政府的收入來源，同時限制地方政府的事權(quán)，對地方政府的土地轉(zhuǎn)讓出售行為進行監(jiān)督，確保土地出售的合法性合規(guī)性，并糾正改善地方政府唯GDP論成敗的錯誤政績觀，讓地方政府實事求是地為人民服務(wù)，根據(jù)德、能、勤、績、廉五大考核指標來考核地方政府政績，只有這樣才能解除地方政府對土地財政的依賴。