新形勢下水庫移民安置規(guī)劃思路探討

張琪 謝珍貞 羅春龍

*通訊作者：張琪，1973年12月，男，漢族，安徽合肥人，現(xiàn)任長江工程監(jiān)理咨詢有限公司（湖北）分公司經(jīng)理、總監(jiān)，高級工程師，本科。研究方向：水利水電移民工程。

摘? ? 要：在新的社會形勢下，對移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作提出更高的要求。而水庫移民安置正是將農(nóng)村移民涉及的各資源要素有效重組的過程，利用這一契機(jī)，將移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”與區(qū)域鄉(xiāng)村振興的雙目標(biāo)是新時(shí)代下要研究和解決的問題。所以，合理安置水庫工程建設(shè)征地的移民，提高水庫工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃水平，從而保障水庫工程建設(shè)順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：水庫工程;建設(shè)征地移民;安置規(guī)劃;有效措施

Abstract： Under the new social situation， higher requirements are put forward for the planning and design of resettlement. Reservoir resettlement is the process of effectively reorganizing the resource elements involved in rural resettlement. Taking advantage of this opportunity， it is a problem to be studied and solved in the new era to combine the resettlement planning and design with the requirements of rural revitalization and development， and realize the dual goals of “moving， living stably and getting rich” and regional rural revitalization. Therefore， it is necessary to reasonably resettle the resettlement of land acquisition for reservoir engineering construction and improve the planning level of land acquisition and resettlement for reservoir engineering construction， so as to ensure the smooth progress of reservoir engineering construction.

Keywords： Reservoir engineering; Construction land acquisition and resettlement; Resettlement planning; Effective measures

一、引言

移民安置是水電工程項(xiàng)目中的重要組成部分，是促進(jìn)水電工程項(xiàng)目立項(xiàng)的決定性因素之一。水利水電工程移民安置的特點(diǎn)是政策性強(qiáng)、涉及面廣、綜合性強(qiáng)。西北地區(qū)水庫移民安置工作開始于黃河劉家峽水電站，經(jīng)過多年的探索、研究和實(shí)施，西北地區(qū)水利水電工程移民工作進(jìn)展總體順利，在征地補(bǔ)償、搬遷安置、安置區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和遺留問題處理等多個(gè)方面成績卓越，移民群眾基本安居樂業(yè)，移民工作取得了可喜的成就，與此同時(shí)也促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，使當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了大跨越，地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，地方財(cái)政稅收大幅度的提高，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，為庫區(qū)及移民安置區(qū)的長治久安起到了推動作用。

二、移民方案

在該工程移民規(guī)劃總體方案的設(shè)計(jì)過程中，主要根據(jù)征地區(qū)域范圍內(nèi)的安置人口分布情況和安置資源條件，制定征地安置、生產(chǎn)安置、搬遷安置與占補(bǔ)平衡補(bǔ)償措施。在安置區(qū)選擇和環(huán)境容量分析方面，主要根據(jù)本工程規(guī)劃目標(biāo)及安置標(biāo)準(zhǔn)，分析安置區(qū)域能夠容納的移民人口數(shù)量，并根據(jù)移民意愿的調(diào)查結(jié)果，結(jié)合地方政策，對于生產(chǎn)安置人口優(yōu)先采用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)安置措施。即為移民辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)移民的農(nóng)業(yè)身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，從而增加二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)勞動力數(shù)量，推動城鎮(zhèn)一體化發(fā)展。

結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，近年來榮昌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，每年提供了大量的就業(yè)崗位，該工程征地區(qū)域緊鄰榮昌區(qū)，可以利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，結(jié)合移民意愿及收入水平分析結(jié)果，將其妥善安置到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位中。安置區(qū)域能夠提供的就業(yè)崗位包括建筑工人、生產(chǎn)工人、園藝工人、營業(yè)員、服務(wù)員、保安、清潔工等。此外還包括制造業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)、零售業(yè)、娛樂業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，能夠確保移民安置方案的可實(shí)施性[1]。

三、水庫移民安置規(guī)劃方法分析

（一）水庫移民安置規(guī)劃要求

水庫移民安置工作的實(shí)施情況，不僅關(guān)系到移民個(gè)人生活，也影響區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此必須從國家、地區(qū)、集體、個(gè)人的角度出發(fā)，落實(shí)好綜合性的規(guī)劃工作，具體要求如下所述。

1. 嚴(yán)格根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與要求，綜合考慮移民安置地自然、資源條件等，綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)安置區(qū)建設(shè)。

2. 處理好近期建設(shè)與遠(yuǎn)期發(fā)展的關(guān)系，保障移民生產(chǎn)生活水平。

3. 安置區(qū)規(guī)劃時(shí)，重視公共設(shè)施、交通組織等建設(shè)工作，做好統(tǒng)籌分析，兼顧原居民、移民的生產(chǎn)、生活。

4. 安置區(qū)規(guī)劃還需考慮工程投資、運(yùn)用成本等問題。

（二）水庫移民安置規(guī)劃方法

結(jié)合相關(guān)水利工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對水庫移民安置規(guī)劃方法進(jìn)行了總結(jié)分析，內(nèi)容有移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)。

1. 移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查

水庫移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是移民規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，具體需由聯(lián)合調(diào)查組嚴(yán)格按審批通過的調(diào)查細(xì)則開展相關(guān)工作。在整個(gè)調(diào)查工作中，必須充分尊重移民的知情權(quán)、參與權(quán)，完成水庫移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查后，可通過三榜公示的方式進(jìn)行校核[2]。

2. 移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)

（1）規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容

主要包括計(jì)算規(guī)劃水平年的移民安置及搬遷安置人口，安置區(qū)選擇及環(huán)境容量分析，制定移民生產(chǎn)安置、搬遷安置標(biāo)準(zhǔn)，確定移民安置規(guī)劃，預(yù)測規(guī)劃水平年移民生產(chǎn)生活水平。

（2）規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)

目前水庫移民安置規(guī)劃主要采取多樣化安置方法，包括有土安置、自謀職業(yè)、投親靠友、長期實(shí)物補(bǔ)償、一次性補(bǔ)償、現(xiàn)金支付加養(yǎng)老保險(xiǎn)、土地使用權(quán)入股等，不同安置方法各有優(yōu)缺點(diǎn)與適用性，具體需根據(jù)水庫移民自身特點(diǎn)與區(qū)域安置條件進(jìn)行綜合規(guī)劃。在整個(gè)移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作實(shí)施中，必須貫徹“以人為本”的工作理念，充分了解移民自身意愿，并將移民需求放在第一位，具體注意以下事項(xiàng)。

1）通過問卷調(diào)查的方式，全面統(tǒng)計(jì)移民安置意愿、安置區(qū)居民接納態(tài)度等，初步擬定移民安置方式、去向。

2）在進(jìn)行安置點(diǎn)對接時(shí)，組織移民代表做好現(xiàn)場對接，并充分尊重移民代表提出的建議，做好對接方案的調(diào)整與優(yōu)化工作。

3）生產(chǎn)安置、居民點(diǎn)設(shè)計(jì)方面，做好地質(zhì)勘察、用電用水及基礎(chǔ)設(shè)施配套設(shè)計(jì)工作[3]。

四、新形勢下移民安置規(guī)劃思路

（一）創(chuàng)新資金投入舉措，壯大村集體經(jīng)濟(jì)

近年來，肥城市庫區(qū)移民村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件顯著改善，移民村也找到了新的發(fā)展機(jī)遇，鄉(xiāng)村旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等都是不錯(cuò)的選擇。針對一些有市場潛力的發(fā)展項(xiàng)目，在今后的工作中，建議把移民后期資金、生產(chǎn)發(fā)展獎補(bǔ)資金和各種支農(nóng)惠農(nóng)資金結(jié)合起來使用。另外，積極做好宣傳發(fā)動工作，動員有條件的移民群眾入股參與管理建設(shè)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。

（二）以農(nóng)業(yè)安置為主，多種安置方式并存

西北地區(qū)各區(qū)域自然資源分布不均，移民可利用資源有限，以土安置的難度較大。為此，西北院以青海省移民安置局印發(fā)的《青海省水電工程移民退養(yǎng)安置逐年補(bǔ)償安置社會保障安置方式的意見》為依托，在移民生產(chǎn)安置中，安置方式采用了以農(nóng)業(yè)安置為主，以退養(yǎng)安置、逐年補(bǔ)償安置和社會保障安置方式為輔，以二三產(chǎn)業(yè)安置、貨幣安置為補(bǔ)充的安置模式。

現(xiàn)階段，這種多元安置的方式在羊曲水電站、積石峽水電站中得到了嘗試，達(dá)到了很好的效果。例如，積石峽水電站原規(guī)劃移民生產(chǎn)安置方式以土安置或自謀職業(yè)安置，因庫區(qū)各村土地資源變化均不同，就線上剩余有限的資源一直不能落實(shí)清楚，導(dǎo)致移民生產(chǎn)安置遲遲未能落實(shí)。通過線上資源航拍分析和村委會的調(diào)查分析，經(jīng)多方研究討論后，庫區(qū)移民生產(chǎn)安置根據(jù)不同村社情況調(diào)整為以土安置、逐年補(bǔ)償安置、土地+逐年補(bǔ)償組合安置、自謀職業(yè)安置[4]。

（三）加大幫扶力度，促進(jìn)移民發(fā)展

立足“一個(gè)也不能少”的工作理念，積極會同發(fā)改、財(cái)政、交通、扶貧等有關(guān)涉農(nóng)部門與其他部門聯(lián)動形成工作合力，把所有庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入相關(guān)規(guī)劃，特別是對移民政策未涉及到的村予以政策傾斜照顧，幫助他們理思路、定目標(biāo)，走共同富裕發(fā)展之路。

（四）運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段，滿足移民前期實(shí)物調(diào)查需求

西北地區(qū)涉及大部分水利水電項(xiàng)目均地處偏遠(yuǎn)，交通不便，部分建設(shè)征地區(qū)人員難以到達(dá)，鑒于此，中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計(jì)研究院（簡稱：西北院）在項(xiàng)目建議書和預(yù)可行性研究階段的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查中采用遙感衛(wèi)星影像和航空攝影測量手段進(jìn)行調(diào)查，主要采用GIS數(shù)據(jù)處理技術(shù)對所獲得的遙感影像進(jìn)行正射糾正和配準(zhǔn)，然后根據(jù)水庫淹沒范圍在同一個(gè)坐標(biāo)系統(tǒng)下進(jìn)行淹沒區(qū)實(shí)物指標(biāo)統(tǒng)計(jì)分析。

此項(xiàng)技術(shù)成果準(zhǔn)確、高效，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性和實(shí)用性，為以后水利水電項(xiàng)目的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作提供了很好的借鑒。目前，該技術(shù)已在茨哈峽水電站預(yù)可行性研究階段實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、積石峽水電站線上資源調(diào)查等項(xiàng)目中應(yīng)用。同時(shí)，建立基于GIS系統(tǒng)的移民信息可視化數(shù)據(jù)庫，使得在移民信息管理上更加快捷、方便[5]。

（五）占補(bǔ)平衡措施

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在移民安置過程中，還要做好土地復(fù)墾規(guī)劃以及耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償工作。該工程土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1036-2013）確定，要求復(fù)墾后的水田覆土厚度不小于50 cm，旱地覆土厚度不小于40 cm，并滿足場地排水要求，按照防洪標(biāo)準(zhǔn)10 a一遇24 h暴雨進(jìn)行設(shè)計(jì)。在耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償方面，將補(bǔ)充耕地所需費(fèi)用列在工程概算中，主要用于土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地和為安置移民提供生產(chǎn)資料。該工程建設(shè)征地中包含74.99耕園地，需要根據(jù)國土部門的開墾計(jì)劃，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償。

（六）落實(shí)相關(guān)恢復(fù)政策和措施

政府不僅是移民政策的制定者和實(shí)施者，也是移民恢復(fù)發(fā)展時(shí)期資金支持的提供者。對于移民來說，恢復(fù)發(fā)展資金等于移民的“救命資金”。結(jié)合以往部分水利水電工程移民安置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，存在部分地方政府截留挪用移民資金或使用移民資金不當(dāng)?shù)男袨?，給移民帶來了巨大的傷害和影響。因此針對政府在移民工作中可能出現(xiàn)的不規(guī)范行為，要充分發(fā)揮社會組織或中介機(jī)構(gòu)的作用，他們和政府沒有直接利益關(guān)系，更易取得移民信任，因此在移民安置及發(fā)展中讓社會組織或中介機(jī)構(gòu)來監(jiān)督政府行為，促使政府的移民安置及后期扶持政策更加透明和公正，提高移民對政府的信任度[6]。

五、結(jié)束語

綜上所述，在水庫工程的移民規(guī)劃中，通過制定組合移民安置方案，將多種移民安置方式結(jié)合起來，從而解決西北地區(qū)水庫移民生產(chǎn)生活發(fā)展的長遠(yuǎn)根本問題，使水利水電開發(fā)與民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民和高原建設(shè)的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]浦紹猛，楊海榮.水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)探討[J].低碳世界， 2017（28）：103-104.

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[3]姚凱文.水庫移民安置研究[M].北京：中國水利水電出版社， 2020.

[4]任澤儉，田光輝，楊淑華.南水北調(diào)工程征地移民工作的實(shí)施與政策[J].水利建設(shè)與管理， 2008（1）.

[5]胡洹，劉世慶.水電工程移民安置“三原”原則的改革與突破[J].黨政研究， 2020（02）：119-122.

[6]SL 290-2019.水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范[S].