我國預算軟約束的常態(tài)化及其原因分析

劉月怡

[摘 要]我國預算軟約束現(xiàn)象比較普遍，引起了嚴重的后果，影響宏觀調(diào)控的效果，引發(fā)社會腐敗。預算軟約束的原因有很多，如政治激勵因素、制度因素、法治不完善等都可能引發(fā)預算軟約束。要認識到我國預算軟約束的常態(tài)化并采取措施硬化預算約束。

[關鍵詞]預算軟約束;政府和國有企業(yè);政治激勵;分權制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.146

1 引言

近年來，軟預算約束越來越受到人們的關注，預算軟約束是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的普遍問題。軟預算約束的問題不僅限于國企，政府及其部門也存在預算約束薄弱的問題。軟預算約束有多樣化的表現(xiàn)形式，但最重要的是，預算不能對參與者造成強大的約束。預算軟約束的危害很大，腐敗的主要根源是影響國家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，并限制公共預算管理職能的發(fā)揮，因此必須認識到我國預算軟約束問題的嚴重性。

預算軟約束案例司空見慣。根據(jù)國家審計署2002年的一項研究，國務院12個部門未經(jīng)許可調(diào)整了項目和預算額度。從2000—2003年，國土資源部及其附屬機構以各種名義攔截并掠奪了各種名稱的特殊資金，用以支付薪金和獎金并補償行政費用?！皩徲嬍鸸剂鶈挝粚徲嫿Y(jié)果”，《經(jīng)濟日報》。另外，預算軟約束現(xiàn)象普遍存在于地方政府債務融資平臺不斷發(fā)展中，商業(yè)銀行對政府性公司貸款的風險控制和管理較為寬松，為了追求利潤最大化和自身效用最大化而充當?shù)胤秸涱A算約束的支持體。還有在石化行業(yè)，中石化及其上市公司在2005年12月還宣布，由于中石化今年虧損129億美元，中央政府決定向中石化集團一次性支付近100億元人民幣，再加上今年10月的100億元人民幣賠償，中國石化已獲得200億元的資金支持。到了2006年，中國石化煉油實際損失超過300億元。在該年的年底，中央政府向集團公司一次性支付了52億元。還在2007年和2008年獲得了大量政府財政補助和各種形式的隱性補助。

2 文獻綜述

“預算軟約束”的概念起源于“企業(yè)預算軟約束”，科爾奈在《短缺經(jīng)濟學》中首先提出，通過對匈牙利從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟時期的描述。遭受長期損失的國有公司不能通過財政補貼或其他形式的支持被排除在市場之外，這種現(xiàn)象在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家中普遍存在。主要原因是國有企業(yè)有一定的政策性負擔，政府由于信息不對稱而無法區(qū)分經(jīng)營損失和政治損失，只有國有企業(yè)才能提供補貼。這是預算軟約束的現(xiàn)象。商業(yè)銀行是國有公司的一種特殊形式，在商業(yè)銀行面臨虧損時，經(jīng)營者預期政府會在財政上給予支持，追加投資、減稅，預防商業(yè)銀行破產(chǎn)（王敘果，2012）。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，中國引入了具有雙重軟預算約束的制度體制，其中包括國有企業(yè)的軟預算約束和國有商業(yè)銀行的軟預算約束（施華強，2004）。洪正華（2004）從國有企業(yè)的行為特征分析，用實證研究證明轉(zhuǎn)軌時期中國國有企業(yè)的預算軟約束命題。

國內(nèi)學者從定性和定量多個方面去研究，而且多從預算軟約束的角度解釋企業(yè)行為和政府行為。從對預算軟約束普遍性及產(chǎn)生原因的研究方面，方紅生、張軍（2009）使用27個省份的面板數(shù)據(jù)和系統(tǒng)廣義矩陣方法研究擴張偏向的財政行為是中國式分權的治理模式和預算軟約束相互作用的一個結(jié)果。他還認為，中國地方政府在經(jīng)濟低迷時期奉行擴張主義政策。一個重要原因是中國地方政府解決了“金融約束”的問題。陳志勇、陳思霞（2014）構建了中國省級財政預算約束指數(shù)，測度地區(qū)財政凈赤字的動態(tài)變化作為預算軟約束的近似衡量，得出地方財政預算軟約束普遍存在，制度環(huán)境和對地方政府投資的驅(qū)動力是影響地方預算約束可能性的重要因素，制度環(huán)境存在影響預算約束調(diào)整的間接機制。劉叔申（2010）在分析我國預算執(zhí)行情況的基礎上，研究了國家預算軟約束現(xiàn)象。政府預算未對政府行為施加有效限制。在國家預算的編制和執(zhí)行中，普遍存在自由裁量行為。汪沖（2014）根據(jù)中國31個省區(qū)的面板數(shù)據(jù)，對轉(zhuǎn)移支付是否誘發(fā)地方政府的預算軟約束行為及其外溢范圍以及其與稅收競爭和財政競爭的綜合影響進行了實證研究。轉(zhuǎn)移支付引發(fā)預算軟約束，并且這一現(xiàn)象具有普遍性，同時預算軟約束對財政支出有擴張效應。龔強和徐朝陽（2008）創(chuàng)建了一個簡單的三層動態(tài)博弈模型來分析政策性負擔對軟預算約束的影響，并認為企業(yè)軟預算約束的最重要來源就是政策性負擔。林毅夫等（2004）通過實證研究分析預算軟約束現(xiàn)象的根源，認為是政策性負擔而不是所有制歸屬導致了軟約束。林毅夫和李志云（2004）將轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中公司的政策性負擔和軟預算約束視為動態(tài)博弈的一部分。當市場競爭達到一定水平時，政策性負擔將不可避免地導致國有企業(yè)預算軟約束。在相同的政策性負擔下，私營公司比上市公司更有可能受到軟預算約束。在一個更大的框架下分析了為什么轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中企業(yè)的“政策性負擔”會普遍存在。錢海剛（2009）在介紹國家競爭分析制度時指出，預算外資金的收入，特定的稅收轉(zhuǎn)移機制和地方政府通過國有公司獲得的間接貸款直接導致地方政府的預算軟約束。軟預算約束增加了地方政府的資源潛力，并扭曲了財政狀況。地方政府激勵措施的權力下放。李尚蒲等（2015）研究得出土地要素和信貸資源構成預算軟約束的資源基礎，地方政府對土地要素和信貸資源利用呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性，應硬化地方政府在資源獲取方面的預算軟約束問題，也有對預算軟約束影響及危害的研究。伏潤民等（2008）研究認為財政預算軟約束易于引發(fā)地方政府超規(guī)模支出，結(jié)合非理性的過度借貸和對中國地方政府債務的測算水平，發(fā)現(xiàn)地方政府債務水平在各個層面都高于正常水平，嚴重影響了地方經(jīng)濟的安全運行和可持續(xù)發(fā)展。廖國民（2009）基于相關文獻及中國的經(jīng)驗，對預算軟約束的危害進行了分析。

3 預算軟約束產(chǎn)生的原因

3.1 政治激勵因素

在財政分權角度下，中央政府對地方政府官員的考核機制對地方政府行為產(chǎn)生十分重要的影響。地方政府有時過于考慮自己的政績，財政激勵和政治激勵共同決定了地方政府官員的不同行為。中央政府與地方政府之間的關系可以用“委托—代理”理論來解釋，中央政府是委托方，地方政府是代理方。中央政府與地方政府之間存在信息不對稱。中央政府在評估地方政府時主要考慮經(jīng)濟增長指標。地方政府的晉升規(guī)則鼓勵官員只關注短期目標。地方政府不僅將更好地與中央政府的各種估算相匹配，而且還將使各種非貨幣收入最大化，從而使家庭支出最大化。地方政府不顧自身的預算約束大規(guī)模進行投資等互動來“遵從”晉升的機制。