國有資產(chǎn)閑置的成因及對策

劉解文 謝小東

[摘 要]盤活閑置國有資產(chǎn)是一項積水成淵的重大系統(tǒng)性工作，權(quán)責(zé)不清的國有資本在不合理的資本結(jié)構(gòu)中運營或閑置會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的低效、無效甚至負(fù)效運營。如何盤活利用龐大的閑置國有資產(chǎn)，實現(xiàn)保值、增值或貨幣化，已是當(dāng)前亟須解決的問題，也成為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、化解地方債務(wù)的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]國有資產(chǎn);資本閑置;盤活

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.065

我國國有資產(chǎn)涵蓋范圍較寬，在國民經(jīng)濟的發(fā)展中起著舉足輕重的作用。由于國有資產(chǎn)形成渠道廣泛，來源復(fù)雜，資產(chǎn)性質(zhì)各異， 閑置會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的低效、無效甚至負(fù)效運營，在會計賬面上也會逐步折舊消失。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，全國有高達135萬億元的閑置國有資產(chǎn)，據(jù)有關(guān)部門抽樣調(diào)查推算，我國目前約有30%～40%的國有資產(chǎn)閑置。如何盤活利用龐大的閑置資產(chǎn)，實現(xiàn)變現(xiàn)、保值或增值，已是當(dāng)前亟須解決的問題，也成為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、引進項目、化解地方債務(wù)的有效途徑。

1 國有資產(chǎn)閑置的成因

1.1 政資合一、部門分割的國有資產(chǎn)管理體制導(dǎo)致資產(chǎn)閑置

長期以來， 政府同時具備了國有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營者和社會經(jīng)濟管理者的身份。 這種“三位一體”的狀況， 使政府難以擺脫政資不分、政企不分的困擾，造成國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)權(quán)代表虛置缺位。同時，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體不明， 容易使產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一性受到地區(qū)和部門分割。出于本地區(qū)、本部門利益， 在國有資產(chǎn)投資決策上， 不考慮宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀況， 爭上價高利大的項目， 造成大量的重復(fù)建設(shè)。 表現(xiàn)為資源在行業(yè)、企業(yè)部門重復(fù)配置; 地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度過高; 投資過于分散， 企業(yè)結(jié)構(gòu)處于低水平分散、重復(fù)狀況， 企業(yè)集約化程度低， 許多企業(yè)在一種低水平惡性競爭中敗下陣來， 大量機器設(shè)備、廠房因停產(chǎn)而閑置， 許多產(chǎn)品、原材料因積壓滯留而浪費。 同時， 許多新增投資基本上又以外延為主， 一方面造成國有資產(chǎn)投資增量短缺; 另一方面資產(chǎn)存量部分閑置的狀況更為嚴(yán)重。

1.2 存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的多樣性與不合理性導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)閑置

長期以來， 我國經(jīng)濟資源長期由國家計劃配置，市場經(jīng)濟一直處在“高速—失調(diào)—調(diào)整—穩(wěn)定”的周期性循環(huán)之中，造成這一周期性循環(huán)的根本原因均來自龐大的存量資產(chǎn)在部門、行業(yè)、地區(qū)和技術(shù)、企業(yè)、組織等結(jié)構(gòu)上的不合理，國家針對當(dāng)時不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 往往采取計劃調(diào)控手段， 通過行政命令以 “關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的方式進行企業(yè)資產(chǎn)的劃撥、組合。國有資產(chǎn)的多樣性又導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理或接收部門不能根據(jù)市場的要求和企業(yè)之間的內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系進行產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓或配置利用， 使產(chǎn)權(quán)形式不斷由實物形態(tài)向貨幣形態(tài)或證券形態(tài)轉(zhuǎn)化， 實現(xiàn)生產(chǎn)要素流動與資源重新配置，從而導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)的閑置。

2 閑置國有資產(chǎn)盤活存在的主要問題

2.1 資產(chǎn)底數(shù)不清晰

這是國資管理的主要問題，也是加強國有資產(chǎn)管理和治理的重要基礎(chǔ)性工作。從工作實際來看，我國各地閑置國有資產(chǎn)數(shù)量大、類別多、分布廣，包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，以及行政事業(yè)性單位的資產(chǎn)和自然資源;監(jiān)管部門多，存在多頭管理、職責(zé)不清的現(xiàn)象，情況很復(fù)雜。要完善出臺一本明白賬、清晰賬，做到賬實相符、賬賬相符、有賬可查，使國有資產(chǎn)在陽光下運行，客觀上很不容易。

2.2 盤活機制不健全

國有閑置資產(chǎn)種類繁多，包括土地、房屋、設(shè)備、知識產(chǎn)權(quán)等，是典型的非標(biāo)資產(chǎn)。盤活需要專門的部門和專業(yè)的人員，讓這些閑置資產(chǎn)走向市場，實現(xiàn)創(chuàng)收、保值和增資。而目前配套政策不完善，從中央到省、市還沒有盤活閑置資產(chǎn)的相關(guān)政策與制度，尤其是人員安置問題復(fù)雜、難度大，主體單位盤活措施專業(yè)性不強。國有資產(chǎn)的處置往往通過行政命令以“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”等方式進行資產(chǎn)劃撥，不能根據(jù)市場的要求和企業(yè)之間的內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系進行產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓。各地各類資產(chǎn)集中劃轉(zhuǎn)到平臺公司，充實資產(chǎn)，從表面看，這些閑置資產(chǎn)通過平臺公司進入了市場，即可實現(xiàn)融資盤活，而實質(zhì)上，這些資產(chǎn)只是以會計科目形式掛在了平臺公司報表上，盤活利用可謂為時甚早。

2.3 資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)難度大

主要是劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)矛盾大、歷史遺留問題多、產(chǎn)權(quán)界定困難。一方面，大部分劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)土地性質(zhì)為劃撥，無法形成可抵押的有效資產(chǎn)，如辦理出讓手續(xù)，所需稅費支出又不堪重負(fù);部分資產(chǎn)辦證不及時，兩證不齊，或兩證皆無;個別的資產(chǎn)是20世紀(jì)90年代劃轉(zhuǎn)的，至今未辦理任何產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。若借鑒外地經(jīng)驗，探索實行備案登記制度，不動產(chǎn)登記機構(gòu)又無先例可循、無法可依;另一方面，按照企業(yè)股份制改革和新會計制度的要求，無產(chǎn)權(quán)登記的固定資產(chǎn)是不能入賬的，也無法辦理產(chǎn)權(quán)及財務(wù)移交手續(xù)。正是由于這部分未入賬的無證不動產(chǎn)、低價的出租和變賣出入的不會入賬，容易造成企業(yè)出現(xiàn) “賬外賬”，無形中造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

2.4 效益發(fā)揮難度大

一是部分國有企業(yè)現(xiàn)有閑置資產(chǎn)呈多、散、小的特點，沒有形成整體，開發(fā)成本高、難度大，難以整體盤活。二是各地機關(guān)單位辦公用房存量少，辦公資源緊張，劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)無償占用現(xiàn)象較為普遍。三是資產(chǎn)保值增值能力欠缺。有的國有企業(yè)資產(chǎn)管理和運營能力弱，難以滿足國有資產(chǎn)管理運營需要;缺乏有效的激勵機制，管理人員主觀能動性和積極性不高;個別資產(chǎn)閑置多年，面臨“企業(yè)管不好、政府管不了”的兩難局面，不僅沒有發(fā)揮良好的經(jīng)濟效益，每年還需支付大量的物業(yè)費、維護費和人員工資。四是征地拆遷影響大。各平臺公司前期通過項目申報，獲批了大量土地資產(chǎn)，但由于征地拆遷長期不能掃尾，導(dǎo)致大量土地閑置。

3 統(tǒng)籌推進，多措并舉，盤活閑置國有資產(chǎn)

3.1 高度重視，形成強大合力

一是堅持政府主導(dǎo)。建議成立各級市政府閑置國有資產(chǎn)盤活利用工作委員會，市級領(lǐng)導(dǎo)定點包聯(lián);成立工作專班，設(shè)市國資委，從財政、國資、稅務(wù)、機關(guān)事務(wù)管理等單位抽調(diào)精干力量組成，負(fù)責(zé)日常管理、組織、協(xié)調(diào)、督查、考核等具體工作。二是全面摸清家底。全面細(xì)致地對市本級的國有閑置資產(chǎn)進行清查建檔，摸清閑置資產(chǎn)位置、數(shù)量、狀況和用途等，建立閑置資源信息庫，建立健全國資管理平臺，為領(lǐng)導(dǎo)決策和國有資產(chǎn)科學(xué)配置提供參考依據(jù)。三是做好頂層設(shè)計。各地政府要圍繞盤活閑置國有資產(chǎn)、簡化資產(chǎn)移交程序、減免稅費、調(diào)處矛盾糾紛等重大問題，因地制宜、有針對性地制定有利于開發(fā)利用或變性利用的優(yōu)惠政策和措施，盡快出臺《關(guān)于深化市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的意見》和《市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，研究出臺推進國有資本盤活利用的實施意見，建立正向激勵制度和考核機制，構(gòu)建閑置資產(chǎn)盤活的綠色通道，搭建完整的政策保障體系。