地方政府重大項目建設(shè)中的政府職能問題研究

劉磊

[摘 要]政府職能的特點與重大項目建設(shè)的價值意義決定了地方政府在重大項目建設(shè)中不僅需要嚴格依法履職盡責，更當全力避免出現(xiàn)政府職能越位、缺位或錯位的問題。但由于長期以來部分地方政府面對行政職能與市場調(diào)節(jié)這兩手的關(guān)系時處理不當，加之配套設(shè)施建設(shè)等其他環(huán)節(jié)的共同影響，一些地方政府重大項目建設(shè)中的職能問題便時有發(fā)生。因此，新時期優(yōu)化政府職能以推動地方政府重大項目有序建設(shè)不僅需要在管理意識的層面轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、分清關(guān)系，也需要完善地方性立法，以法律的專業(yè)權(quán)威實現(xiàn)更加完善的指引，同時，完善聯(lián)動機制，強化綜合執(zhí)法也是進一步提升政府職能效力的重要措施。

[關(guān)鍵詞]地方政府;重大項目建設(shè);政府職能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.033

1 地方政府重大項目建設(shè)中的政府職能問題

1.1 越位

計劃經(jīng)濟時代，行政化管理是社會生產(chǎn)生活中占統(tǒng)治地位的管理模式，因而政府職能擴大到幾乎包攬一切的地步。也正是這種大包大攬式的職能發(fā)揮造成部分地方政府在重大項目建設(shè)中出現(xiàn)職能越位的問題，將本應(yīng)由市場解決的經(jīng)濟問題錯誤納入政府職能應(yīng)對范疇中，以至于因為職能越位而違背市場化經(jīng)濟運行的競爭規(guī)律，造成項目建設(shè)風險隱患層出不窮。

比如項目招標。正常的市場經(jīng)濟模式下，為實現(xiàn)最大限度的性價比，工程招投標成為現(xiàn)代企業(yè)實現(xiàn)管理科學(xué)化的首選方式。通過公開招標投標，項目招標方能夠基于眾多投標企業(yè)提供的資質(zhì)與信息擇優(yōu)選擇，從而實現(xiàn)項目成本投入最少而價值產(chǎn)出最大的目標。然而部分地方政府重大項目建設(shè)卻越俎代庖違背市場經(jīng)濟本質(zhì)規(guī)律，采取直接指定等非公開形式確立中標方。也有部分地方政府以工期緊、環(huán)安要求高等理由篡改招標標準，以降低等級、直接發(fā)包等方式違背公開透明的原則要求等。

顯然，違背公開透明原則產(chǎn)生的直接后果就是為人為暗箱操作提供了便利。這不僅容易出現(xiàn)項目建設(shè)過程中資金投入失控，也會為工程建設(shè)質(zhì)量埋下安全隱患，更可能因此而出現(xiàn)權(quán)錢交易和貪污腐敗的違法違紀問題。

1.2 缺位

與一些地方政府在重大項目建設(shè)中出現(xiàn)職能越位問題相反，另有一些地方政府的職能問題表現(xiàn)則是項目建設(shè)中缺位，也就是未能在重大項目實施過程中盡到應(yīng)盡的職責。

比如一些地方政府重大項目開建前期，諸如立項、用地、環(huán)境、安全、可行性等環(huán)節(jié)缺少政府職能的監(jiān)督控制，僅僅是全權(quán)交由受委托的咨詢機構(gòu)或組織。然而，咨詢服務(wù)機構(gòu)固然在工程項目等領(lǐng)域具有相當?shù)膶I(yè)性和技術(shù)性，但畢竟與地方政府的建設(shè)初衷、工程要求和項目目標等各方面仍然存在不同程度的差異。倘若地方政府在項目前期的規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)放任不管，一旦受委托的咨詢機構(gòu)因其能力素質(zhì)等方面存在缺失而在設(shè)計方案等層面出現(xiàn)疏漏，則失之毫厘、謬以千里，一旦工程開建，其中暗藏的風險隱患便難以估量。

1.3 錯位

除了以上兩種常見問題，部分地方政府在重大項目建設(shè)中還存在政府職能錯位的問題。也就是對自身職能定位并不足夠清晰，以至于具體實踐時出現(xiàn)行政管理與市場解決選擇錯誤，由此連帶產(chǎn)生一系列持續(xù)性的不良影響等。

又如一些地方政府的重大項目建設(shè)長期存在“三邊”問題。也就是邊設(shè)計邊施工邊修改。這種極其不確定的建設(shè)行為不僅導(dǎo)致工程投入難以得到有效控制，而且對工程質(zhì)量的監(jiān)督缺失造成工程品質(zhì)無法保證。加之不少過程性建設(shè)是未經(jīng)許可便倉促上馬的臨時性措施，導(dǎo)致完工后得不到消防安全等竣工驗收的許可，因而無法進行最終結(jié)算。這一系列問題綜合作用之下，這些重大項目便極易出現(xiàn)項目成本異常增加，甚至成本超越造價等反?，F(xiàn)象。

2 地方政府重大項目建設(shè)中政府職能問題成因

經(jīng)濟市場化模式下，市場如同一只看不見的手隨時隨地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟活動的方方面面，按照普遍價值規(guī)律逐步擴大市場規(guī)模，使經(jīng)濟逐步實現(xiàn)繁榮發(fā)展，如同將一個蛋糕越做越大，從而使身在其中的每個組成部分獲得份額不等的收益和利潤。不過市場這只手的調(diào)節(jié)能力在不同條件或場景下會出現(xiàn)失靈的情況，因此純粹依賴市場調(diào)節(jié)的后果就是馬太效應(yīng)顯現(xiàn)。也就是財富日漸集中到少數(shù)人手中，富者愈富而貧者愈貧。貧富分化加劇造成市場上約八成的財富被兩成左右的人掌控，也就是管理學(xué)上著名的“二八規(guī)律”。顯然，如此失衡的狀態(tài)極其不利于社會穩(wěn)定和人心安寧。這也是不少資本主義國家發(fā)展到一定程度后由于社會貧富分化過于嚴重導(dǎo)致內(nèi)部分歧加劇乃至混亂狀態(tài)等問題的主要原因。

因此，在市場這只“看不見”的手調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的同時，使用政府這只“看得見”的手進行二次分配就顯得至關(guān)重要。政府利用自身法定職能將過于失衡的社會財富進行重新配置，使其中相當一部分應(yīng)用于公共服務(wù)事業(yè)，使社會上絕大多數(shù)的人能夠享受到辛苦勞動的成果。同時，這些資源的重新配置也有助于不斷鞏固社會基礎(chǔ)性保障的兜底作用，使處于社會最底層的弱勢群體也能夠滿足最基本的生存需求，由此便能維護社會安定團結(jié)，也有利于社會整體生產(chǎn)生活水平的持續(xù)提升。

然而在不同社會制度和經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)之下，使用好這“兩只手”的調(diào)節(jié)能力并非易事。對一些地方政府來說，“兩只手”的矛盾恰恰是造成重大項目建設(shè)中出現(xiàn)政府職能問題的主因。尤其是在一些基層地方的重大項目建設(shè)中，地方政府大包大攬，把企業(yè)應(yīng)有的決策權(quán)占為己有，剝奪市場調(diào)節(jié)自由，不僅嚴重違背市場經(jīng)濟環(huán)境下的科學(xué)發(fā)展規(guī)律，而且給工程建設(shè)質(zhì)量、成本控制和安全管理等各方面埋下風險隱患，且會在同時大幅降低政府公信力，影響整個社會健康有序發(fā)展。

3 地方政府重大項目建設(shè)中政府職能優(yōu)化策略

3.1 轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、分清關(guān)系

意識決定行動。解決地方政府在重大項目建設(shè)中出現(xiàn)的職能問題不僅需要在具體手段層面加以優(yōu)化，更需要轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)定位、分清關(guān)系。即地方政府需要盡快跳出傳統(tǒng)模式下政府職能一統(tǒng)天下的“全能”思維，重新確立服務(wù)型政府的科學(xué)定位，充分尊重經(jīng)濟市場化狀態(tài)下的各種經(jīng)濟規(guī)律，把應(yīng)當由市場調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)、活動等盡數(shù)交由市場完成，通過簡政放權(quán)實現(xiàn)“兩只手”各歸其位、各盡其能。