基層食品安全預(yù)警體系存在問題及對策分析

趙杰斌

摘 要：食品安全關(guān)系廣大消費(fèi)者的身體健康和生命安全，各地通過發(fā)揮食品安全委員會辦公室的作用，建立跨部門的食品安全預(yù)警體系用于強(qiáng)化不同部門在食品安全監(jiān)管工作的協(xié)同性。在預(yù)警體系運(yùn)行中，部門協(xié)調(diào)作用弱化、預(yù)警機(jī)制滯后和能力建設(shè)不足等問題尤為突出。通過以縣級市T市為例，分析其食品安全預(yù)警現(xiàn)狀，結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家在機(jī)構(gòu)設(shè)置和信息交流方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對基層食品安全預(yù)警體系問題提出有關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞：食品安全;預(yù)警體系;基層監(jiān)管

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，食品安全監(jiān)管措施的完善，2006年“蘇丹紅鴨蛋”、2008年“三聚氰胺毒奶粉”和2011年“瘦肉精豬肉”等性質(zhì)惡劣，涉及面廣的食品安全事件鮮有發(fā)生。然而，我國目前食品安全狀況不太樂觀，尤其是農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)藥和獸藥殘留、添加劑“兩超一非”和有害化學(xué)物質(zhì)等問題仍較為常見[1-2]。因此，本文將從部門協(xié)同、社會共治、風(fēng)險識別和風(fēng)險分析4個方面，重點(diǎn)分析T市食品安全預(yù)警體系的問題，結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為基層政府提出進(jìn)一步做好食品安全預(yù)警工作的建議。

1 食品安全預(yù)警體系建設(shè)情況

目前，T市已建成“5+3”模式的食品安全預(yù)警體系。“5”是指“五級預(yù)警體系”，即村（居）委會、鎮(zhèn)政府（街道辦）、食品安全相關(guān)行政部門（如市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村）、食品安全委員會和市政府?！?”是指“三個模塊”，即信息采集、風(fēng)險研判、預(yù)警響應(yīng)。①信息收集方面，通過食品安全協(xié)管員、行政執(zhí)法人員等主體力量，結(jié)合稽查執(zhí)法、監(jiān)督抽檢、投訴舉報等手段對食品安全風(fēng)險進(jìn)行排查，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，依托行政檢查“兩平臺”系統(tǒng)、智慧食藥監(jiān)監(jiān)管系統(tǒng)等信息平臺進(jìn)行上報。②風(fēng)險研判方面，市食安辦收集風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)后，定期組織食品安全相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、食品安全專家等，以交流會的方式進(jìn)行風(fēng)險研判，提出針對性改進(jìn)措施，并適時向社會發(fā)出消費(fèi)預(yù)警[3-5]。預(yù)警響應(yīng)方面，T市先后出臺了《T市重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》《T市食品安全事故應(yīng)急預(yù)案操作手冊》等文件，并通過定期舉辦食品安全示范性應(yīng)急演練來提升本市應(yīng)急處置能力。T市五級食品安全預(yù)警體系見圖1，T市食品安全預(yù)警體系模塊見圖2。

2 食品安全預(yù)警體系運(yùn)用過程中存在的問題分析

2.1 多部門監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)作用弱化

2.1.1 綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)虛化

T市政府在2004年設(shè)立“食品安全委員會”，將“食品安全委員會辦公室”作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，起到統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)全市食品安全工作的作用。食安辦作為設(shè)在原食藥監(jiān)管部門的非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，受制于食藥監(jiān)管部門及作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“缺乏獨(dú)立法律地位”等原因，導(dǎo)致未能充分發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用。加之，在機(jī)構(gòu)改革后，食安辦職能由市場監(jiān)管部門協(xié)調(diào)應(yīng)急股室承擔(dān)，增加協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)，特種設(shè)備應(yīng)急管理等職能，弱化了作為食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性[6]。

2.1.2 部門間協(xié)調(diào)強(qiáng)制性不足

T市食安委通過印發(fā)工作規(guī)則和事權(quán)清單，從制度層面確立各成員單位分工，但在食安辦綜合協(xié)調(diào)職能表述上過于籠統(tǒng)，缺乏具體程序和問責(zé)機(jī)制。此外，市場監(jiān)管部門的行政級別低于農(nóng)業(yè)、衛(wèi)健等其他食品安全監(jiān)管部門，且每年對本級行政部門的食品安全工作考核結(jié)果未與部門績效掛鉤，也未采取“一票否決”制度，致使協(xié)調(diào)工作成效很大程度上取決于部門領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系。

2.2 社會共治格局尚未形成

《中華人民共和國食品安全法》和《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》均明確了社會共治是我國食品安全風(fēng)險治理的基本原則。然而，從體系構(gòu)建、預(yù)警跟蹤再到風(fēng)險處置等全過程實(shí)施，主要依靠政府單一主導(dǎo)的模式，缺乏消費(fèi)者、社會組織等其他主體的主動參與。造成這種狀況的原因主要在于以下幾點(diǎn)。

2.2.1 消費(fèi)者監(jiān)督機(jī)制失靈

投訴舉報相對于常規(guī)行政檢查而言，能更有針對性地發(fā)現(xiàn)食品流通領(lǐng)域存在的風(fēng)險隱患，消費(fèi)者可通過此方式直接參與到食品安全監(jiān)管中，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生良好的監(jiān)督約束作用。然而，現(xiàn)實(shí)中行政部門對投訴舉報處理多以協(xié)商調(diào)解為主，消費(fèi)者實(shí)際獲得的賠償不多，線索后續(xù)跟蹤立案處置積極性不足。據(jù)統(tǒng)計，T市2020年全年通過12315、12345政府熱線進(jìn)行投訴舉報共有1 813宗，涉及食品安全220宗，占比12.1%，通過投訴舉報成功立案的僅有2宗，占1.6%;全年108宗食品行政處罰案件中，僅有2宗來源于消費(fèi)者舉報投訴，占比1.8%，顯現(xiàn)出消費(fèi)者參與監(jiān)督積極性低，投訴舉報機(jī)制作用未充分發(fā)揮的不足。

2.2.2 基層協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)薄弱

現(xiàn)T市在313個村（社區(qū)）中均配備1名食品安全協(xié)管員協(xié)助監(jiān)管部門對所在村（居）進(jìn)行食品安全隱患排查，信息報告等。然而，協(xié)管員隊(duì)伍中學(xué)歷在高中及以下占比84%，年齡在49歲以上占比40%。從整體素質(zhì)看，現(xiàn)有協(xié)管員隊(duì)伍中普遍存在文化水平低、老齡化等問題，加之協(xié)管員“身兼多職”、經(jīng)費(fèi)保障不足、培訓(xùn)次數(shù)少、履職能力弱等多重問題疊加，導(dǎo)致基層協(xié)管員制度在食品安全預(yù)警體系中“形同虛設(shè)”。

2.3 風(fēng)險識別能力建設(shè)滯后

快速檢測作為一項(xiàng)能快速識別食品安全風(fēng)險的檢測手段，在新修訂的食安法和總局發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范使用食品快速檢測的意見（征求意見稿）》中明確了，食品快檢結(jié)果可作為行政處罰的依據(jù)[8]。但在實(shí)際運(yùn)用在仍存在幾個問題。

2.3.1 快檢技術(shù)應(yīng)用范圍狹窄

T市共設(shè)置17個農(nóng)貿(mào)市場快速檢測點(diǎn)，年檢測量達(dá)68 400批次，但檢驗(yàn)項(xiàng)目僅限于農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥和獸藥殘留，未將其他市場常見食品（如食用油黃曲霉毒素、干貨制品中二氧化硫殘留量等）納入快檢工作范疇。此外，除大型農(nóng)村聚餐監(jiān)餐工作中會使用簡易農(nóng)殘試劑盒外，在食品添加劑“兩超一非”、食品質(zhì)量問題等稽查執(zhí)法和監(jiān)督抽檢工作中，均未使用快檢設(shè)備;從地市局層面至省局層面也未就食品快檢技術(shù)在日常行政監(jiān)管工作中印發(fā)相關(guān)的工作方案和通知，導(dǎo)致快檢技術(shù)在基層食品安全風(fēng)險排查工作中處于“邊緣化”局面。

2.3.2 基層快檢的軟硬件配套不完善

在硬件方面，T市18個基層監(jiān)管部門僅有8個配備了快檢設(shè)備，且多為機(jī)構(gòu)改革前購置，普遍存在試劑過期失效、試劑與儀器不配套、檢驗(yàn)項(xiàng)目單一等問題。在軟件方面，食品類專業(yè)（尤其是檢驗(yàn)技術(shù)方面）的專業(yè)人才極其匱乏，即便擁有快檢資格證的監(jiān)管人員，絕大部分是臨時短期培訓(xùn)上崗的，日常缺乏實(shí)操訓(xùn)練，加上人員老齡化嚴(yán)重，監(jiān)管范圍廣等因素制約，致使無法形成食品安全快檢力量。

2.4 風(fēng)險分析評估體系不健全

2.4.1 缺乏信息整合平臺

風(fēng)險分析評估的關(guān)鍵是在于監(jiān)測信息，信息的及時性和真實(shí)性是快速準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)食品安全隱患的重要保障。但在“分段監(jiān)管為主，環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式下，各級相關(guān)部門業(yè)務(wù)平臺和數(shù)據(jù)庫未實(shí)現(xiàn)信息節(jié)點(diǎn)相互對接，“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題突出。以T市為例，在用食品安全信息平臺共有7個，涉及省市兩級市場監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村多個部門，但在信息收集工作中仍依賴于傳統(tǒng)的文字性報表和工作總結(jié)，極易造成數(shù)據(jù)上報滯后和失真。

2.4.2 缺乏科學(xué)風(fēng)險研判方法

基層在風(fēng)險分析評估工作上多采取臨時性風(fēng)險會商交流會的方式，受研判人員的專業(yè)知識水平和個人意識等主觀因素影響較大，加之研判過程中對預(yù)警指標(biāo)的設(shè)置簡單機(jī)械，僅針對一些危害性較大的不合格項(xiàng)目或一些合格率較低的產(chǎn)品，缺乏從多個食品危害物監(jiān)測指標(biāo)進(jìn)行多維度分析，容易造成研判結(jié)果偏差。

3 國外食品安全預(yù)警系統(tǒng)的啟示

3.1 保持綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

美國和歐盟分別成立了美國食品安全委員會和歐盟食品安全局，作為各部門的食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)地位高度獨(dú)立，不受其他食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)或管理，也不承擔(dān)具體食品安全監(jiān)管工作，但作為統(tǒng)一協(xié)調(diào)的定位，能以其獨(dú)立性和中立性在整體上對食品安全全過程進(jìn)行監(jiān)管，協(xié)調(diào)部門間的沖突和工作，彌補(bǔ)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)間合作的不足[9]?？梢?，在基層食品安全協(xié)調(diào)綜合監(jiān)管體制建設(shè)上，核心要強(qiáng)化食品安全委員會作為區(qū)域最高的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位和獨(dú)立性，改變食安辦長期存在的執(zhí)行主體與決策主體合一的狀況，明確其在食品安全工作中的綜合協(xié)調(diào)與風(fēng)險評估職能，以確保食品安全監(jiān)督體系的良好運(yùn)行。

3.2 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)信息的多向交流

歐盟在食品安全信息共享方面，建立了“食品和飼料快速警報系統(tǒng)”（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF），該系統(tǒng)的建立為歐盟成員國食品安全主管機(jī)構(gòu)提供了信息交換的渠道。所有參與其中的機(jī)構(gòu)都會設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)任何與食品以及飼料安全有關(guān)的信息后都會上報委員會，委員會將進(jìn)行收集判斷，必要時將信息傳達(dá)至RASFF網(wǎng)絡(luò)下其他成員。與此同時，發(fā)布聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和其他成員分別會將對發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的進(jìn)一步的調(diào)查以及采取的措施記錄在該系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)信息的雙向流通。借鑒歐盟RASFF系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，基層食品安全風(fēng)險信息交流應(yīng)改變部門間“信息孤島”的單方性特征，建立以成員機(jī)構(gòu)為節(jié)點(diǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，由食安委風(fēng)險評估部門提供科學(xué)的風(fēng)險評價和所需要的科學(xué)信息及建議，各信息節(jié)點(diǎn)可自行下載風(fēng)險信息，并對不準(zhǔn)確或發(fā)布過程中存在錯誤的信息提出更正，形成各方面不斷互動的交流網(wǎng)絡(luò)，有助于解決風(fēng)險信息不對稱的問題。

4 食品安全預(yù)警體系優(yōu)化建議和對策

4.1 增強(qiáng)部門綜合協(xié)調(diào)合作效能

4.1.1 強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性

作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)具有相對獨(dú)立的地位和足夠的權(quán)利，其作用應(yīng)是制定區(qū)域內(nèi)食品安全控制目標(biāo)并開展實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所必須實(shí)施的活動?；鶎邮称钒踩O(jiān)管部門間協(xié)同作用無法發(fā)揮的主要原因在于協(xié)調(diào)部門虛化和缺乏協(xié)調(diào)強(qiáng)制性。因此，需要細(xì)化食品安全工作規(guī)則，出臺相關(guān)程序文件，在制度層面給食品安全協(xié)調(diào)工作賦予行政強(qiáng)制性。另外，參考國外在綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將食安辦從行政監(jiān)管部門中剝離出來，納入至食安委直接管理中，并由其獨(dú)立行使綜合協(xié)調(diào)合風(fēng)險評估職能[10]。

4.1.2 調(diào)動部門間協(xié)調(diào)合作的積極性

食安委每年應(yīng)制定明確的工作目標(biāo)，確定各成員單位的責(zé)任分工，對標(biāo)既定目標(biāo)按照季度和年度進(jìn)行績效評估，重點(diǎn)考核階段性工作完成情況和各成員單位協(xié)同情況，并將評估情況納入本級政府對其職能部門的工作考評制度中。落實(shí)各領(lǐng)域食品安全風(fēng)險常態(tài)化信息通報機(jī)制，發(fā)揮食品辦牽頭作用，強(qiáng)化部門聯(lián)合執(zhí)法力度，共同決策制定風(fēng)險管理策略并對實(shí)施情況進(jìn)行分析論證，調(diào)動部門協(xié)調(diào)合作的積極性和主動性。

4.2 打造多元共治的監(jiān)管模式

4.2.1 激發(fā)行業(yè)自律的內(nèi)生動力

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會內(nèi)部監(jiān)管作用，利用質(zhì)量保證金和信用“黑名單”制度，對行業(yè)內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實(shí)施監(jiān)管，通過對被行政處罰或行政檢查中被判定不合格的企業(yè)列入食品安全信用檔案中，利用信用“交易指導(dǎo)”和“聲譽(yù)機(jī)制”的市場約束作用引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體自覺依法守規(guī)。

4.2.2 強(qiáng)化民主監(jiān)督和投訴舉報作用

①邀請本土自媒體，本地人大政協(xié)代表參與到食品安全違法行為跟蹤調(diào)查，利用視頻云直播的方式參與到行政執(zhí)法中;②建立科學(xué)舉報制度，做好舉報人信息保密措施，鼓勵內(nèi)部人員舉報行業(yè)內(nèi)違法行為;利用網(wǎng)絡(luò)平臺、微博微信拓寬投訴舉報渠道，教育消費(fèi)者掌握“保留消費(fèi)小票”“做好食品封樣”等投訴舉報知識;發(fā)揮投訴舉報線索作用，定期對投訴舉報信息進(jìn)行匯總分析，深入挖掘發(fā)現(xiàn)潛在食品安全風(fēng)險隱患。

4.2.3 推進(jìn)協(xié)管員隊(duì)伍體系建設(shè)

①優(yōu)化村（居）隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高在年齡和學(xué)歷準(zhǔn)入門檻，加大培訓(xùn)力度，提升協(xié)管員隊(duì)伍專業(yè)水平，建立科學(xué)的績效考核機(jī)制，激發(fā)協(xié)管員工作積極性;加大經(jīng)費(fèi)投入和保障力度，探索巡查獎勵機(jī)制，對線索查實(shí)并成功立案的，可按照行政處罰金額比例給予獎勵。②積極引導(dǎo)第三方服務(wù)參與食品安全網(wǎng)格化管理，參考協(xié)警機(jī)制，通過政府購買的方式，引進(jìn)第三方管理、第三方培訓(xùn)等社會機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府部門食品安全監(jiān)管配置不足問題。

4.3 推廣快檢技術(shù)在風(fēng)險識別中的應(yīng)用

4.3.1 健全基層食品快檢運(yùn)行體系

基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)全面、正確認(rèn)識檢標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)技術(shù)，糾正過去“快速檢測一無是處”和“快速檢測無所不能”兩個誤區(qū)，積極將快檢技術(shù)運(yùn)用在稽查執(zhí)法和監(jiān)督抽檢中，利用快檢技術(shù)的便捷、廉價的優(yōu)勢進(jìn)行樣品初篩，對陽性樣品進(jìn)行針對性采樣送檢，提升抽檢靶向命中率，預(yù)防食品安全事故的發(fā)生;優(yōu)化食品快檢實(shí)施流程，制定標(biāo)準(zhǔn)化檢驗(yàn)操作規(guī)范，降低因人為主觀原因造成的結(jié)果誤差，提升快檢工作的效率。

4.3.2 強(qiáng)化人員和物質(zhì)保障投入

①在隊(duì)伍建設(shè)上，一方面要做好基層監(jiān)管人員快檢的技術(shù)培訓(xùn)，定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力比對;為基層監(jiān)管人員提供技術(shù)交流平臺，由相關(guān)企業(yè)技術(shù)人員提供技術(shù)支持，在實(shí)踐和交流中提升技能水平。另一方面，從基層監(jiān)管隊(duì)伍中抽取一批食品類專業(yè)的精干力量，組織專職快速檢測技術(shù)人員隊(duì)伍，負(fù)責(zé)承擔(dān)大型聚餐活動、食品安全事故等特殊場景的快檢工作;鼓勵基層監(jiān)管人員參與食品專業(yè)資格證書以及學(xué)歷提升，強(qiáng)化快檢人員隊(duì)伍素質(zhì)能力。②在物質(zhì)保障上，根據(jù)監(jiān)管需要選配合適的快檢項(xiàng)目，做好試劑及設(shè)備的驗(yàn)收工作，避免因脫離實(shí)際需要或把關(guān)不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致的項(xiàng)目同質(zhì)化、試劑失效等問題;加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障工作，積極更新基層食品快檢技術(shù)，推進(jìn)基層快檢食品安全快檢實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)，以快檢中心作為“哨點(diǎn)”開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作，改變依賴法定檢測單一化風(fēng)險監(jiān)測手段。

4.4 構(gòu)建信息化風(fēng)險分析評估體系

4.4.1 建立食品安全信息化共享平臺

健全不同區(qū)域間食品安全信息通報機(jī)制，統(tǒng)一信息通報的時限、內(nèi)容種類和報送格式，將信息通報情況納入各地政務(wù)督查督辦系統(tǒng)中，提高各部門食品安全信息報告的責(zé)任意識。此外，加快信息化平臺及其信息和數(shù)據(jù)的整合，推進(jìn)食品安全數(shù)據(jù)應(yīng)用中心建設(shè)，通過建立風(fēng)險信息數(shù)據(jù)庫，可對信息數(shù)據(jù)進(jìn)行自主查詢和實(shí)時上傳，借助區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)技術(shù)，各信息節(jié)點(diǎn)間形成信息閉環(huán)，解決部門間信息溝通不暢的問題。

4.4.2 利用風(fēng)險評估模型進(jìn)行風(fēng)險研判

風(fēng)險評估模型主要利用統(tǒng)計學(xué)原理對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，通過數(shù)學(xué)模型結(jié)合主體行為、群體心理等綜合因素，發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，生成可供選擇的解決方案，并可對方案可行性進(jìn)行驗(yàn)證?；鶎颖O(jiān)管部門在對食品安全風(fēng)險進(jìn)行評估的過程中，可根據(jù)實(shí)際情況選擇適合的數(shù)據(jù)模型進(jìn)行推算，得出風(fēng)險因素發(fā)生的概率或風(fēng)險指數(shù)，評估風(fēng)險水平以及食品安全風(fēng)險各因素的權(quán)重，從而采取針對性的措施降低風(fēng)險發(fā)生，避免因主觀性過強(qiáng)，缺少科學(xué)依據(jù)導(dǎo)致研判結(jié)果片面失真。

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