基層協(xié)商民主制度化的推進(jìn)路徑

摘 要：基層協(xié)商民主制度化、系統(tǒng)化推進(jìn)是基層治理體系現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容，也是當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)驗(yàn)最為活躍的舞臺(tái)。政協(xié)系統(tǒng)在基層積極推動(dòng)“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)，將政協(xié)協(xié)商縱向延伸到基層。通過(guò)嵌入式發(fā)展激活了基層協(xié)商民主，從協(xié)商制度頂層設(shè)計(jì)、運(yùn)行制度化、參與制度化、反饋機(jī)制制度化以及質(zhì)效評(píng)估制度化這五個(gè)方面有效地推動(dòng)了基層協(xié)商民主制度化。“有事好商量”的長(zhǎng)效發(fā)展還需明確政協(xié)定位、處理好與其他組織的關(guān)系、推動(dòng)協(xié)商主體意識(shí)、促進(jìn)公共理性培育。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主;制度化;有事好商量

中圖分類(lèi)號(hào)：D627文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3163（2021）04-00032-08

近十年以來(lái)，基層協(xié)商民主得到了中共中央的高度重視，黨和政府的報(bào)告中明確提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。在我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，基層協(xié)商民主是協(xié)商民主的重要場(chǎng)域，為推行社會(huì)主義協(xié)商民主提供了廣闊的空間和群眾基礎(chǔ)?；鶎訁f(xié)商民主也是社會(huì)主義協(xié)商民主中最為活躍、最具創(chuàng)新力的實(shí)踐形式之一，不僅有力地改變了當(dāng)代中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)和民主理念，對(duì)于培育社會(huì)資本和公共精神以及塑造成熟理性的公民社會(huì)有極大的裨益[1]。中共中央、國(guó)務(wù)院在2021年4月28日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中也提出要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力，完善基層民主協(xié)商制度。

基層協(xié)商民主溯其源頭，始于1999年在浙江省溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。之后基層協(xié)商民主在我國(guó)各地呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，形成了大量典型的案例，如浙江溫嶺的民主懇談、黑龍江省巴彥縣參與式預(yù)算、河南鄧州的四議兩公開(kāi)、寧波市的“共識(shí)論壇”以及基層民主協(xié)商的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等。這些實(shí)踐為基層群眾參與基層社會(huì)治理提供了平臺(tái)，推動(dòng)了基層民主的發(fā)展以及化解社會(huì)治理中的難題。但在紛繁復(fù)雜的以基層協(xié)商民主名義開(kāi)展的各種實(shí)踐中，卻不同程度地存在著發(fā)展瓶頸和制約，如可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題、運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題、質(zhì)效問(wèn)題等等。

近幾年，政協(xié)推動(dòng)的“有事好商量”協(xié)商議事室，為激活基層協(xié)商民主提供了新動(dòng)力，為基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化提供了新樣本。因此，本文以江蘇省“有事好商量”為樣本，對(duì)“有事好商量”協(xié)商議事室的運(yùn)行及推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的路徑進(jìn)行深入探索和解析。

一、有事好商量：政協(xié)協(xié)商向基層協(xié)商的延伸

傳統(tǒng)認(rèn)為政協(xié)協(xié)商領(lǐng)域主要局限于政治上層，“主要是以政協(xié)為平臺(tái)的協(xié)商對(duì)話，是精心設(shè)計(jì)的社會(huì)精英之間的理性協(xié)商”[2]。但隨著近年來(lái)協(xié)商民主的廣泛推進(jìn)，政協(xié)協(xié)商不僅在橫向上進(jìn)行了廣泛的覆蓋，在縱向上也開(kāi)始向下延伸，形成了從“廟堂”到“草根”的互動(dòng)格局。

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立七十周年大會(huì)上的講話中指出，人民政協(xié)在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要抓好三項(xiàng)工作，其中第一項(xiàng)就是要發(fā)揮人民政協(xié)作為“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的作用?！霸谥袊?guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家、保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計(jì)，同選舉民主相互補(bǔ)充、相得益彰?！薄耙膭?lì)和支持委員深入基層、深入界別群眾，及時(shí)反映群眾意見(jiàn)和建議，深入宣傳黨和國(guó)家方針政策?！睘榇耍珖?guó)政協(xié)對(duì)推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商進(jìn)行有效銜接，推進(jìn)基層民主制度化發(fā)展，拓寬基層群眾參與協(xié)商的渠道，把政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為參與基層社會(huì)治理的效能等等提出了明確的要求。為響應(yīng)全國(guó)政協(xié)的要求，各地政協(xié)開(kāi)始在基層積極探索政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的實(shí)踐，如廣州的“有事好商量”民生實(shí)事協(xié)商平臺(tái)、浙江的“請(qǐng)你來(lái)商量”等，江蘇省更是在全省范圍內(nèi)推動(dòng)“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)。

江蘇省“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)始于2019年，以徐州和南通為先行試點(diǎn)，2020年在全省全面推廣。為推動(dòng)“有事好商量”，中共江蘇省委和江蘇省政協(xié)出臺(tái)了相關(guān)文件，對(duì)“有事好商量”的工作規(guī)則、如何與基層協(xié)商融合、如何與基層社會(huì)治理有效銜接等做出了系統(tǒng)細(xì)致的規(guī)定。

江蘇省政協(xié)要求在不增加基層政府和社區(qū)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，依托社區(qū)黨群服務(wù)中心、政協(xié)委員基層活動(dòng)室、文化中心等現(xiàn)有資源，建設(shè)“有事好商量”協(xié)商議事室。目前，全省已建立有事好商量協(xié)商議事室21315個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道覆蓋率100%，省級(jí)以上園區(qū)覆蓋率99%，行政村和社區(qū)覆蓋率80%，建立界別協(xié)商議事室1021個(gè)，覆蓋率61%，在企事業(yè)單位建立協(xié)商議事室911個(gè)。截至2020年底，江蘇省各級(jí)各類(lèi)“有事好商量”協(xié)商議事室共開(kāi)展活動(dòng)4.74萬(wàn)場(chǎng)次，幫助解決與群眾利益相關(guān)的基層社會(huì)治理難題5.29萬(wàn)個(gè)[3]。

為對(duì)“有事好商量”協(xié)商議事工作室進(jìn)行深入全面的了解，此處以徐州和南通兩市“有事好商量”協(xié)商議事工作室為典型案例對(duì)“有事好商量”的推進(jìn)與運(yùn)行進(jìn)行描述。之所以選取這兩個(gè)城市為典型案例，原因在于這兩個(gè)城市是江蘇省內(nèi)最先開(kāi)始進(jìn)行“有事好商量”協(xié)商議事試點(diǎn)的城市，時(shí)間較長(zhǎng)，做法較為典型完善，能夠很好地展現(xiàn)江蘇省“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)的全貌。

（一）徐州“有事好商量”協(xié)商議事室實(shí)踐

徐州是江蘇省內(nèi)最早進(jìn)行“有事好商量”的城市。2018年5月的一天，徐州市睢寧縣官莊村村委會(huì)門(mén)前廣場(chǎng)上，村民們就集中居住區(qū)建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了面對(duì)面的協(xié)商，這是徐州歷史上由政協(xié)指導(dǎo)的第一次村級(jí)協(xié)商民主議事會(huì)議的雛形。2019年，徐州市委分別發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用 推進(jìn)全市基層協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》和《基層協(xié)商民主議事工作規(guī)則（試行）》。為了有效推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐，徐州市委成立了基層協(xié)商民主建設(shè)小組，并于2019年4月12日召開(kāi)了全市推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，基層協(xié)商民主探索實(shí)踐拉開(kāi)帷幕。在組織領(lǐng)導(dǎo)體系上，徐州市在市、縣（市）、區(qū)均成立基層協(xié)商民主建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，第一組長(zhǎng)由市、縣（市）、區(qū)的黨委書(shū)記擔(dān)任，組長(zhǎng)由所在層級(jí)的政協(xié)主席擔(dān)任，基層協(xié)商民主建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)由鎮(zhèn)（街道）的黨（工）委、村（社區(qū)）黨組織、企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)。

2020年5月14日，徐州市委發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用 進(jìn)一步推進(jìn)全市基層協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)協(xié)商議事會(huì)議的議題確定、主體構(gòu)成、協(xié)商程序等作了系統(tǒng)規(guī)定。在協(xié)商主題上，主要圍繞鄉(xiāng)村振興、污染防治、脫貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)任務(wù)和民生實(shí)事展開(kāi)。選題來(lái)源主要通過(guò)入戶(hù)走訪、群眾座談、網(wǎng)絡(luò)征集等方式來(lái)收集和甄選議題并向群眾公示。徐州市鼓樓區(qū)則開(kāi)展“協(xié)商全領(lǐng)域”，發(fā)放民意調(diào)查問(wèn)卷，梳理出住房、就業(yè)、社會(huì)保障等議題。議題確定后，由鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位協(xié)商議事會(huì)議召集人作為主持人召開(kāi)協(xié)商會(huì)議。協(xié)商主持人按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》所規(guī)定的引出議題、充分協(xié)商、議題修正、提請(qǐng)確認(rèn)等步驟對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行協(xié)商，暢所欲言，爭(zhēng)取參與各方就議題形成共識(shí)。協(xié)商議事會(huì)成員包括政協(xié)委員、群眾代表、黨員代表、公職人員和企事業(yè)代表。協(xié)商主體由協(xié)商議事會(huì)成員、與議題相關(guān)的利益相關(guān)者及其他相關(guān)人員組成，基于協(xié)商需要，邀請(qǐng)相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人和有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者參與，提供政策解讀和專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)。每次協(xié)商會(huì)議中，規(guī)定利益相關(guān)方代表人數(shù)不少于參與總?cè)藬?shù)的50%，從而最大限度地保證協(xié)商主體的廣泛性、代表性以及協(xié)商結(jié)果的公平公正。銅山區(qū)建立協(xié)商議事旁聽(tīng)制度，邀請(qǐng)部分群眾旁聽(tīng)并進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，促進(jìn)協(xié)商議事更加規(guī)范透明。協(xié)商結(jié)果出爐后，達(dá)成共識(shí)的報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨組織確定后實(shí)施，實(shí)施情況及時(shí)公示和反饋。暫未達(dá)成共識(shí)的，經(jīng)批準(zhǔn)可再次協(xié)商，協(xié)商情況可提交同級(jí)黨組織決策參考。如果遇到村級(jí)協(xié)商無(wú)法解決的難題，向上延伸由鎮(zhèn)級(jí)協(xié)商議事會(huì)議協(xié)商，鎮(zhèn)級(jí)無(wú)法協(xié)商解決的，申請(qǐng)由市政協(xié)組織延伸協(xié)商，提升協(xié)商實(shí)效。

（二）南通“有事好商量”協(xié)商議事室實(shí)踐

南通是江蘇省“有事好商量”的先行試點(diǎn)之一。南通市政協(xié)從2019年5月開(kāi)始，就頒布了《全市政協(xié)“推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，打造‘有事好商量協(xié)商議事室”工作方案》和《全面推進(jìn)“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)工作方案》的通知。2020年，南通市委發(fā)布了《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，南通市政協(xié)發(fā)布了《關(guān)于“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。此外，南通市委發(fā)布的《村黨組織書(shū)記工作履職清單》和《關(guān)于推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》，明確把“有事好商量”協(xié)商議事工作納入村黨組織書(shū)記的工作職責(zé)，并將其作為市域治理現(xiàn)代化的組成部分，市域治理現(xiàn)代化指揮中心在建設(shè)市域治理指揮中心平臺(tái)時(shí)，也將協(xié)商議事應(yīng)用系統(tǒng)納入其中。 為了加強(qiáng)“有事好商量”的法治化建設(shè)，南通市法宣辦聯(lián)合司法局等部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商議事法治護(hù)航機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，發(fā)動(dòng)檢察官、法官、律師、社區(qū)民警、人民調(diào)解員、基層法律服務(wù)者、城鄉(xiāng)社區(qū)法律顧問(wèn)等專(zhuān)業(yè)力量共同組建城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主“法治智囊團(tuán)”，對(duì)協(xié)商議事的內(nèi)容、人員、流程等全要素提供法治保障。

在推進(jìn)“有事好商量”過(guò)程中，南通市政協(xié)設(shè)置了“有事好商量”的標(biāo)準(zhǔn)化流程：搭建平臺(tái)、確定議題、明確主體、商前調(diào)研、開(kāi)展協(xié)商、報(bào)送成果、轉(zhuǎn)化落實(shí)、評(píng)估質(zhì)效。在選題上，明確主要圍繞當(dāng)?shù)攸h政關(guān)注的重要事項(xiàng)，涉及到民生改善和社會(huì)治理的實(shí)事難事。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)協(xié)商議題的類(lèi)型、協(xié)商涉及到的范圍以及議題的復(fù)雜程度等因素，組織政協(xié)委員、議題利益相關(guān)方、基層群眾代表、相關(guān)黨政部門(mén)人員和有關(guān)方面代表人士等共同商議，其中更是明確要求群眾代表不得少于協(xié)商人數(shù)的三分之一，并要求協(xié)商之前先開(kāi)展調(diào)研，調(diào)研清楚后再進(jìn)行協(xié)商，以免對(duì)實(shí)際情況掌握不充分，造成無(wú)效協(xié)商。協(xié)商過(guò)程中強(qiáng)調(diào)各方平等協(xié)商，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，進(jìn)行有效溝通。協(xié)商結(jié)束后形成三份清單：協(xié)商建議清單、協(xié)商責(zé)任落實(shí)清單以及協(xié)商結(jié)果反饋清單。黨委政府根據(jù)協(xié)商建議清單研究責(zé)任落實(shí)清單，推進(jìn)建議辦理。責(zé)任落實(shí)清單完成后形成結(jié)果反饋清單，及時(shí)向協(xié)商議事會(huì)反饋，并在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。在此基礎(chǔ)上，政協(xié)委員將部分協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為高水平建議、高質(zhì)量提案和高價(jià)值社情民意信息。

為提升政協(xié)委員在“有事好商量”中的參與度以及提升“有事好商量”的專(zhuān)業(yè)性，南通市將近2500多名縣（市）區(qū)政協(xié)委員全部編入相應(yīng)界別和分片聯(lián)系的“有事好商量”協(xié)商議事室，確保每一名政協(xié)委員定點(diǎn)聯(lián)系一個(gè)協(xié)商議事室并擔(dān)任協(xié)商議事召集人，參與協(xié)商活動(dòng)。在農(nóng)村地區(qū)，規(guī)定村黨總支書(shū)記兼任村“有事好商量”協(xié)商議事室召集人。成立鄉(xiāng)賢議事會(huì)，積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，遴選出一批有威信、肯干事的村民擔(dān)任鄉(xiāng)賢，收集群眾意愿和呼聲并參與協(xié)商議事會(huì)。

二、“有事好商量”推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的路徑

江蘇省政協(xié)通過(guò) “有事好商量”協(xié)商議事室推進(jìn)了基層協(xié)商民主系統(tǒng)化、制度化的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)“嵌入式”發(fā)展，從現(xiàn)有治理體制中借力，依托黨政力量和政協(xié)組織推動(dòng)基層協(xié)商民主運(yùn)行。政協(xié)作為中國(guó)政治體系中的專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，有著悠久的協(xié)商傳統(tǒng)和豐富的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)。在推動(dòng)基層協(xié)商民主過(guò)程中，借鑒和延續(xù)了其協(xié)商制度和經(jīng)驗(yàn)，有效地推進(jìn)了基層協(xié)商民主的制度化、系統(tǒng)化發(fā)展。

（一）協(xié)商制度頂層設(shè)計(jì)

政協(xié)大力推進(jìn)基層協(xié)商民主，是對(duì)習(xí)近平總書(shū)記提出“有事好商量”以及“政協(xié)是專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”講話的積極貫徹。江蘇省在試點(diǎn)和推廣過(guò)程中，發(fā)揮了政協(xié)、黨委和政府的頂層設(shè)計(jì)作用。中共江蘇省委在《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的實(shí)施意見(jiàn)》中明確要求，要發(fā)揮政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)大力建設(shè)“有事好商量”協(xié)商議事室，通過(guò)‘請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去、聯(lián)起來(lái)等方式，推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接”。江蘇省政協(xié)在《關(guān)于建好用好“有事好商量”協(xié)商議事室 促進(jìn)政協(xié)協(xié)商同社會(huì)治理相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)全省“有事好商量”協(xié)商議事室的規(guī)范化建設(shè)、制度化管理、常態(tài)化運(yùn)行進(jìn)行了明確指導(dǎo)。各市委也高度重視政協(xié)工作，紛紛出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，對(duì)有事好商量的制度化實(shí)踐和推進(jìn)做出部署。

在“有事好商量”協(xié)商議事室的組織設(shè)置上，各市政協(xié)文件中均要求完善四種聯(lián)系機(jī)制：（1）市政協(xié)—縣（市）區(qū)政協(xié)—鎮(zhèn)、街道、園區(qū)政協(xié)工作委員會(huì)—行政村、社區(qū)“有事好商量”協(xié)商議事室;（2）市政協(xié)—市政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)—界別“有事好商量”協(xié)商議事室;（3）市政協(xié)—縣（市）區(qū)政協(xié)—縣（市）區(qū)政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)—界別“有事好商量”協(xié)商議事室;（4）市政協(xié)—縣（市）區(qū)政協(xié)—鎮(zhèn)、街道、園區(qū)政協(xié)工作委員會(huì)—企事業(yè)單位“有事好商量”協(xié)商議事室。為了不增加基層負(fù)擔(dān)，在搭建協(xié)商議事平臺(tái)上，主要依托基層原有委員工作室、界別活動(dòng)室、委員之家、社情民意信息聯(lián)系點(diǎn)、社區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐站等掛牌協(xié)商議事室。

（二）協(xié)商運(yùn)行制度化

政協(xié)在推進(jìn)基層協(xié)商民主的過(guò)程中，充分體現(xiàn)了流程和運(yùn)行規(guī)則的規(guī)范化，形成了規(guī)范化的協(xié)商閉環(huán)，如南通 “有事好商量”的八個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鎮(zhèn)江市政協(xié)也出臺(tái)工作手冊(cè)規(guī)定協(xié)商議事需遵循議題產(chǎn)生、會(huì)議召開(kāi)、結(jié)果實(shí)施三個(gè)步驟和議題提出、議題篩選、議題確定、議題公示、做好會(huì)前準(zhǔn)備、宣讀協(xié)商議題、組織互動(dòng)協(xié)商、達(dá)成共識(shí)鼓掌通過(guò)、提請(qǐng)研究確定、結(jié)果落實(shí)十個(gè)環(huán)節(jié)。徐州市睢寧縣把協(xié)商流程分為“十步清單”，把協(xié)商議程細(xì)化為十個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)標(biāo)明要點(diǎn)，簡(jiǎn)明易懂，如議題公示，要標(biāo)明協(xié)商時(shí)間、協(xié)商名稱(chēng)、參會(huì)人員、協(xié)商地點(diǎn)、召開(kāi)單位等。同時(shí)還注重信息公示，在多個(gè)地點(diǎn)、通過(guò)線上線下多種方式公示，讓協(xié)商議題利益相關(guān)方能夠?qū)f(xié)商的相關(guān)信息和結(jié)果知曉。

為了提升協(xié)商議事運(yùn)行的規(guī)范化程度，南通市如東縣政協(xié)于2020年聯(lián)合如東縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局、南通市質(zhì)量技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化中心、南通市標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)出臺(tái)了《“有事好商量”協(xié)商議事室工作指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“有事好商量”協(xié)商議事室的基本原則、平臺(tái)搭建、協(xié)商形式和協(xié)商程序等進(jìn)行了明確的規(guī)定。

（三）協(xié)商參與制度化

“有事好商量”協(xié)商議事室在推進(jìn)基層協(xié)商民主過(guò)程中，協(xié)商參與者體現(xiàn)出了專(zhuān)業(yè)化和多元化的特點(diǎn)。協(xié)商議事室在推進(jìn)基層協(xié)商民主過(guò)程中，充分發(fā)揮了政協(xié)委員在協(xié)商中的專(zhuān)業(yè)化作用。政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)委會(huì)成員以及政協(xié)委員均下沉到基層，擔(dān)任協(xié)商議事會(huì)成員和協(xié)商議事召集人或參與協(xié)商議事，有效提升了基層協(xié)商的質(zhì)量和水平。為提升協(xié)商議事召集人的組織能力和協(xié)商水平，各地紛紛編印了《“有事好商量”協(xié)商議事室建設(shè)有關(guān)重要講話、文件匯編》《“有事好商量”協(xié)商議事室制度匯編》《建好用好“有事好商量”協(xié)商議事室典型案例選編》，為基層協(xié)商議事提供指導(dǎo)。根據(jù)議題需要，不僅邀請(qǐng)全國(guó)、省、市、縣（市）區(qū)政協(xié)委員參加，而且邀請(qǐng)黨政有關(guān)部門(mén)人員、人大代表、基層黨代表以及有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者等共同商議，以增強(qiáng)基層協(xié)商民主的專(zhuān)業(yè)性。

基層協(xié)商民主真正的參與主體是在于利益相關(guān)方及群眾。為確保群眾參與協(xié)商，“有事好商量”協(xié)商議事積極利用好網(wǎng)站和微信小程序進(jìn)行“云”協(xié)商，為協(xié)商創(chuàng)設(shè)更為廣泛的空間、更多元的對(duì)話形式和更靈活的時(shí)間。每次協(xié)商議事規(guī)定利益相關(guān)方參與人數(shù)不得少于三分之一或50%，并保證每名參與的群眾能夠充分表達(dá)意見(jiàn)，杜絕政協(xié)委員和干部壟斷話語(yǔ)權(quán)，代替群眾協(xié)商。

（四）協(xié)商反饋機(jī)制制度化

政協(xié)“有事好商量”推動(dòng)了高層協(xié)商與基層協(xié)商的銜接，打通了協(xié)商民主上下貫通的路線，為基層協(xié)商民主結(jié)果的落實(shí)及反饋提供了制度化的通道。

“有事好商量”協(xié)商議事室在協(xié)商結(jié)果落實(shí)的機(jī)制上參照了政協(xié)協(xié)商的成果采納、落實(shí)、反饋機(jī)制，建立了協(xié)商成果的跟蹤問(wèn)責(zé)和轉(zhuǎn)化落實(shí)機(jī)制。在協(xié)商完成后，各地建立了商后形成協(xié)商建議、責(zé)任落實(shí)、結(jié)果反饋“三清單”機(jī)制，此外還建立了“三轉(zhuǎn)化”，即將協(xié)商議事的成果轉(zhuǎn)化為高水平建議、高質(zhì)量提案和高價(jià)值社情民意信息，“讓協(xié)商看得見(jiàn)、摸得著、落得實(shí)”。由于“有事好商量”的參與主體多元化，除了以利益相關(guān)者和普通群眾為主體外，還有政協(xié)委員、政府相關(guān)職能部門(mén)人員參與。在協(xié)商議事會(huì)上，對(duì)于群眾的訴求和不解之處，職能部門(mén)相關(guān)人員可以給予及時(shí)的回答。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，商后政協(xié)部門(mén)積極跟蹤督促落實(shí)，并要求下次進(jìn)行協(xié)商前給予答復(fù)。涉及到全局性的問(wèn)題，政協(xié)統(tǒng)一匯總后以不同形式報(bào)送上級(jí)部門(mén)。對(duì)于群眾反映較多的共性問(wèn)題，政協(xié)委員也可形成政協(xié)提案。對(duì)于涉及面更廣或更高層次的問(wèn)題，政協(xié)組建專(zhuān)題調(diào)研組進(jìn)行深入調(diào)研，形成相關(guān)建議方案。

（五）協(xié)商質(zhì)效評(píng)估制度化

政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)推動(dòng)的“有事好商量”，需要厘清什么是好的協(xié)商或高質(zhì)量協(xié)商，其條件和標(biāo)準(zhǔn)如何，怎樣評(píng)估和發(fā)展協(xié)商的問(wèn)題。為此，各地政協(xié)出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)協(xié)商質(zhì)效進(jìn)行評(píng)估。如鎮(zhèn)江市政協(xié)《關(guān)于“有事好商量”協(xié)商議事工作質(zhì)效評(píng)價(jià)辦法（試行）》分別從組織領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)商議事場(chǎng)所、組織體系、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序這七個(gè)方面對(duì)“有事好商量”協(xié)商議事質(zhì)效進(jìn)行評(píng)估。南通市“有事好商量”評(píng)估指標(biāo)體系則由確定議題、明確主體、商前調(diào)研、開(kāi)展協(xié)商、報(bào)送成果、轉(zhuǎn)化落實(shí)這六個(gè)方面構(gòu)成。

在評(píng)估方法上，采用了黨政點(diǎn)評(píng)、委員評(píng)議、群眾評(píng)議和組織者自評(píng)等評(píng)價(jià)方式，做到結(jié)果評(píng)估與過(guò)程評(píng)估相結(jié)合、內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合、客觀評(píng)估與主觀評(píng)估相結(jié)合。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，地方政協(xié)對(duì)協(xié)商議事室進(jìn)行星級(jí)評(píng)定。如鎮(zhèn)江市句容市政協(xié)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件，對(duì)該市“有事好商量”協(xié)商議事室進(jìn)行星級(jí)評(píng)定。評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)包括議事活動(dòng)、實(shí)際成效、創(chuàng)新工作等多項(xiàng)內(nèi)容，在評(píng)定打分上嚴(yán)格按照議事室的硬件標(biāo)準(zhǔn)、議事實(shí)際成效及日常管理細(xì)化到各單元。

三、“有事好商量”推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的完善

“有事好商量”在推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化方面取得了系統(tǒng)性的成就，但“有事好商量”畢竟是一個(gè)新生事物，基層協(xié)商民主制度化、系統(tǒng)化還需進(jìn)一步完善。

（一）明確政協(xié)定位

“有事好商量”基層協(xié)商民主實(shí)踐創(chuàng)新中，毫無(wú)疑問(wèn)主要的推動(dòng)力來(lái)自于政協(xié)。不管是在制度設(shè)計(jì)、協(xié)商議事室設(shè)立、政協(xié)委員參與以及協(xié)商開(kāi)展等方面都離不開(kāi)政協(xié)的推動(dòng)。但要明確的是政協(xié)在基層協(xié)商民主中并不是主角，而是起著橋梁作用。政協(xié)作為具有悠久傳統(tǒng)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，協(xié)商陣地還是集中于上層協(xié)商，協(xié)商議題主要涉及國(guó)家大政方針或地方重要決策。政協(xié)大力推進(jìn)“有事好商量”，將政協(xié)協(xié)商與基層社會(huì)治理進(jìn)行有效銜接，也是為了對(duì)“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的定位而主動(dòng)做出的創(chuàng)新。雖然政協(xié)能夠通過(guò)其長(zhǎng)期參與高層決策的優(yōu)勢(shì)幫助將基層協(xié)商中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題上報(bào)上級(jí)部門(mén)或轉(zhuǎn)換成提案議案，但基層政協(xié)在基層協(xié)商民主中只是“推動(dòng)問(wèn)題解決”，而不是“直接解決問(wèn)題”。政協(xié)只是發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基層政府和社區(qū)重視協(xié)商民主，學(xué)會(huì)用協(xié)商解決問(wèn)題，幫助他們提升協(xié)商能力，推廣協(xié)商文化。

（二）處理好與其他組織的關(guān)系

基層協(xié)商民主的推進(jìn)涉及到包括政黨、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)、社區(qū)和社會(huì)組織等多個(gè)推動(dòng)主體，政協(xié)在通過(guò)“有事好商量”協(xié)商議事室推動(dòng)基層協(xié)商民主的過(guò)程中要處理好同其他組織的關(guān)系。

“有事好商量”在運(yùn)行過(guò)程中，始終把握“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、政協(xié)搭臺(tái)、多方參與”的原則來(lái)處理各方關(guān)系。在協(xié)商過(guò)程中，社區(qū)（村）的協(xié)商議事召集人一般由社區(qū)（村）書(shū)記擔(dān)任，協(xié)商議事過(guò)程中則會(huì)成立臨時(shí)協(xié)商黨支部;在協(xié)商選題上，由黨組織確認(rèn)后才開(kāi)始實(shí)施;協(xié)商成果也會(huì)報(bào)送黨委政府。在政府層面，政協(xié)在推動(dòng)“有事好商量”過(guò)程中也得到了地方政府的大力支持，如出臺(tái)政策文件、相關(guān)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)出席協(xié)商議事會(huì)、協(xié)商納入基層政府和社區(qū)考核等。但政府其他部門(mén)也在推動(dòng)基層協(xié)商民主，如民政部門(mén)一直也在全國(guó)范圍開(kāi)展社區(qū)協(xié)商議事實(shí)驗(yàn)。民政部辦公廳于2020年10月印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的通知》，規(guī)定兩年內(nèi)分批指導(dǎo)一千個(gè)左右的行政村試點(diǎn)和開(kāi)展村級(jí)層面的協(xié)商議事創(chuàng)新實(shí)踐[4]。浙江溫嶺“民主懇談”的原生樣態(tài)即松門(mén)鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”和澤國(guó)鎮(zhèn)的“民主懇談”都是由宣傳部門(mén)組織的，而源于新河鎮(zhèn)的溫嶺參與式預(yù)算是由人大和市委宣傳部組織的[5]。工會(huì)也一直推動(dòng)企事業(yè)單位將協(xié)商民主作為重要決策方式，通過(guò)協(xié)商方式來(lái)調(diào)整企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系，企事業(yè)單位重要事項(xiàng)通過(guò)協(xié)商決策。因此，在基層協(xié)商民主推進(jìn)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)理順基層黨、政府、人大、政協(xié)等在推動(dòng)基層協(xié)商民主發(fā)展中的權(quán)責(zé)關(guān)系。在發(fā)揮黨組織統(tǒng)合作用的前提下，政協(xié)發(fā)揮其作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，主要負(fù)責(zé)搭建協(xié)商平臺(tái)、提供協(xié)商服務(wù)、弘揚(yáng)協(xié)商文化的方式，實(shí)現(xiàn)與其他協(xié)商渠道的銜接，發(fā)揮各個(gè)協(xié)商渠道的作用。

（三）提升協(xié)商主體意識(shí)

在“有事好商量”實(shí)踐運(yùn)作中，街道、園區(qū)一般由黨（工）委副書(shū)記或黨工委、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)兼任政協(xié)工作委員會(huì)主任;行政村、社區(qū)協(xié)商議事室第一召集人由黨組織負(fù)責(zé)人兼任，行政村、社區(qū)里設(shè)立政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)員。他們的協(xié)商意愿對(duì)于“有事好商量”嵌入基層社會(huì)治理以及基層協(xié)商民主嵌入基層至關(guān)重要，如果他們?nèi)狈?duì)“有事好商量”的正確認(rèn)識(shí)和推進(jìn)的意愿，那么“有事好商量”只能流于形式。如果他們僅僅將“有事好商量”視為工作任務(wù)而不能將其嵌入到日常工作和與群眾溝通中，那么基層協(xié)商民主也難以持續(xù)。為此，要加強(qiáng)基層干部和社區(qū)（村）工作人員對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)和接納，加強(qiáng)上級(jí)黨委政府對(duì)基層開(kāi)展協(xié)商民主實(shí)踐的政策支持，提升基層干部開(kāi)展協(xié)商民主的意愿。

群眾的協(xié)商意愿也是影響基層協(xié)商民主運(yùn)行的重要因素。基層協(xié)商民主的推行就是為了加強(qiáng)政府與群眾溝通，解決民生實(shí)事和治理難事。協(xié)商民主之所以能夠扎根于基層扎根，民眾的民主訴求是一個(gè)強(qiáng)大的動(dòng)力來(lái)源 [6]。因此，協(xié)商事項(xiàng)的利益相關(guān)者和群眾是協(xié)商民主的重要參與者。如果沒(méi)有政府和民眾的上下聯(lián)動(dòng)，沒(méi)有自下而上的訴求，那么基層協(xié)商民主很難激發(fā)群眾參與的主動(dòng)性?！坝惺潞蒙塘俊痹谇度牖鶎訁f(xié)商民主過(guò)程中，應(yīng)著力提升基層群眾的協(xié)商意愿，加大“有事好商量”的宣傳力度，確保協(xié)商議題從基層群眾的利益出發(fā)，此外還要加強(qiáng)協(xié)商的實(shí)效性以提升群眾參與的效能感。

（四）培育協(xié)商公共理性

“有事好商量”通過(guò)搭建平臺(tái)使民眾積極參與公共事務(wù)，為全面推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主提供了肥沃的土壤。但正如諸多理論研究者所指出的，中國(guó)協(xié)商民主體系建設(shè)中最突出的短板就是公共領(lǐng)域發(fā)育不充分，公共理性不足。公共理性是指各類(lèi)政治主體（包括政府、公民和社團(tuán)等）在政治社會(huì)這樣一個(gè)合作體系之中，以公正、自由、平等、責(zé)任的理念對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行充分而深入的合作，以產(chǎn)生公共的、協(xié)同的共治效果的能力[7]。這就要求政協(xié)和基層政府在推進(jìn)“有事好商量”的過(guò)程中，注重協(xié)商文化的培育。一方面，在協(xié)商中要鼓勵(lì)暢所欲言。做到平等協(xié)商、相互尊重而不強(qiáng)加于人，有序協(xié)商、遵循規(guī)則而不各說(shuō)各話，真誠(chéng)協(xié)商、體諒包容而不偏激偏執(zhí)，形成既各抒己見(jiàn)、暢所欲言，又合法依章、理性有度的協(xié)商氛圍。其次，完善協(xié)商中的規(guī)則程序，通過(guò)法治保障、完善的程序和公平的協(xié)商規(guī)則引導(dǎo)參與主體理性參與。以共識(shí)為基礎(chǔ)，在協(xié)商中營(yíng)造平等、包容、公正、責(zé)任的協(xié)商氛圍。最后，不斷擴(kuò)大參與范圍和增加協(xié)商頻次。正如托克維爾所說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是民主實(shí)踐最好的學(xué)校。民眾只有通過(guò)不斷參與來(lái)提升公共精神和培育公共理性，而有一定公共理性和公共精神的參與主體通過(guò)持續(xù)廣泛地參與公共政治生活，能夠逐漸培育公共情懷和公共信仰，從而提升自我獲得感和實(shí)現(xiàn)感，進(jìn)而提升政治信任，維護(hù)公共利益。

四、結(jié)語(yǔ)

基層協(xié)商民主是當(dāng)代中國(guó)政治試驗(yàn)場(chǎng)上最為亮眼的改革與創(chuàng)新，當(dāng)代基層協(xié)商民主的發(fā)展需要逐步走向制度化、系統(tǒng)化?！坝惺潞蒙塘俊眳f(xié)商議事室通過(guò)與基層治理有效銜接，在促進(jìn)基層協(xié)商民主制度化系統(tǒng)化發(fā)展上卓有成效，為基層群眾搭建了協(xié)商平臺(tái)，彰顯了政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的擔(dān)當(dāng)和作為，也為基層協(xié)商民主成果轉(zhuǎn)化提供了新的渠道。當(dāng)然我們也要看到政協(xié)所推動(dòng)的“有事好商量”或“請(qǐng)你來(lái)商量”還是一個(gè)新事物，主要?jiǎng)恿?lái)源于自上而下的主動(dòng)探索和創(chuàng)新。一項(xiàng)制度的框架雖然短時(shí)間內(nèi)可以迅速搭建，但其鞏固和順利運(yùn)行，還需要長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐和自下而上的配合，以及相適應(yīng)的“軟環(huán)境”即文化心理的配套。

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責(zé)任編輯：鮑躍華

收稿日期：2021-08-10

作者簡(jiǎn)介：陸海燕，江蘇科技大學(xué)人文社科學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，研究方向?yàn)榛鶎又卫砼c公共服務(wù)。

基金項(xiàng)目：本文系2021年度江蘇省政協(xié)理論與實(shí)踐研究課題“ ‘有事好商量協(xié)商議事工作質(zhì)效評(píng)價(jià)制度機(jī)制研究”研究成果。