農(nóng)村宅基地退出機(jī)制比較研究*
——以蘇南蘇北為例

何雅其，邱舒琪

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

蘇南蘇北地區(qū)社會發(fā)展不平衡，區(qū)域生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異。從宏觀角度上看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程差距較大；從微觀角度上看，農(nóng)村家庭年齡結(jié)構(gòu)和收入水平顯著不同，導(dǎo)致兩地在宅基地退出制度的制定、推進(jìn)、演變和政策效果上大相徑庭。

江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地占全省建設(shè)用地總量一半以上。走訪過程中，發(fā)現(xiàn)蘇北農(nóng)村宅基地普遍使用粗放，退出無門，導(dǎo)致宅基地大量閑置，而如今土地資源短缺，將閑置宅基地歸置以合理利用[1]，尤為迫切。

1 蘇南蘇北農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及其問題

1.1 農(nóng)村現(xiàn)狀

就蘇南、蘇北的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r來看，蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和生活水平遠(yuǎn)低于蘇南地區(qū)[2]，資料顯示，2010—2020年間蘇南地區(qū)生產(chǎn)總值是蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值的1.4倍，蘇南地區(qū)農(nóng)民人均純收入是蘇北地區(qū)的1.65倍。蘇北的特點是遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，城鎮(zhèn)周邊農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)出數(shù)量大；蘇南的特點是農(nóng)村區(qū)位條件好，靠近上海經(jīng)濟(jì)輻射圈，依托水系形成的村落較多，土地植被根系發(fā)達(dá)，工業(yè)化起步早、程度高，經(jīng)濟(jì)體量大，區(qū)位因素對土地價值的拉力更加明顯，是典型的“人多地少”的區(qū)域。

課題組扎根蘇北農(nóng)村，通過走訪淮安、徐州、宿遷等多地農(nóng)村，到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實地考察和走訪，積極詢問各村民意見與態(tài)度。并通過問卷進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問卷150份，其中有效問卷129份。如圖1所示，現(xiàn)居住在農(nóng)村的村民60%為60歲以上的老人，45歲以上的村民數(shù)量高達(dá)85%。60歲以上的老人主要經(jīng)濟(jì)收入集中于務(wù)農(nóng)所得和子女供給，因為體力精力所限，收入基本只能自給自足，大多較為拮據(jù)。45～60歲的農(nóng)戶務(wù)農(nóng)收入占比不大，經(jīng)濟(jì)收入尚可。其余還有部分留守兒童，無經(jīng)濟(jì)收入。

圖1 蘇北農(nóng)村人口年齡分布圖

1.2 蘇南蘇北地區(qū)宅基地存在的問題

蘇南地區(qū)由于較早形成對宅基地退出的認(rèn)同觀念，加之對國家政策配合度較高，大部分地區(qū)宅基地退出工作有序進(jìn)行。但同時，在農(nóng)村規(guī)劃的體系編制上市場化傾向較為明顯，缺乏對原始村落的保護(hù)和對脆弱地質(zhì)的維護(hù)，缺乏高技術(shù)人才參與農(nóng)村規(guī)劃[2]。

反觀蘇北地區(qū)，沒有形成系統(tǒng)的宅基地退出機(jī)制，加上宅基地私有觀念嚴(yán)重，荒廢、閑置的宅基地?zé)o人交回集體，并存在許多未上報的超標(biāo)宅基地。在農(nóng)村人口大量流失的情況下，農(nóng)村人均居住面積增加，實際居住率卻不斷下降，甚至頻出空心村[3]。長期閑置建設(shè)用地浪費了資源，加重了農(nóng)村發(fā)展緩慢的程度，影響蘇北地區(qū)整體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。正因如此，政府希望通過加速宅基地流轉(zhuǎn)來確使土地利用率最大化。

2 蘇南蘇北宅基地退出意愿影響分析

2.1 農(nóng)戶年齡對宅基地退出意愿的影響

關(guān)于退出宅基地的意愿，各年齡階層所表現(xiàn)情況差異顯著。60歲以上老人大多表示即使政府加以補(bǔ)助，也不愿離開其宅基地。他們中有人表示，房屋為父輩建造，從小生活在此，而他們的子女有些已舉家定居城里，也曾希望他們到城里同住，但他們并不習(xí)慣城里的生活方式。還有人將此宅基地作為其晚年生活的保障，其表示自己歲數(shù)逐年增加，不愿麻煩子女，也希望能以房養(yǎng)老。而60歲以下農(nóng)戶大多表示，如果政府大規(guī)模搞宅基地回收，并且給予合適的住房補(bǔ)助，他們很愿意退出宅基地以響應(yīng)政策。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是，年齡較大的群體對土地的依戀和熱愛遠(yuǎn)勝晚輩，他們安土重遷，特別對于父輩祖輩傳下來的住房尤為重視；而年紀(jì)相對小一些的群體對生活品質(zhì)的追求更高，只要有更加良好的生活環(huán)境即可[4]。

2.2 農(nóng)戶家庭特征對宅基地退出意愿的影響

往往家中所需贍養(yǎng)老人人數(shù)越多，農(nóng)戶更不愿意舍棄宅基地。在他們看來，即便現(xiàn)如今宅基地尚空著，等老人有需要，宅基地將是他們養(yǎng)老的最有力保障。老人越多，住房問題成了首要難題，在老家擁有一套住房便是贍養(yǎng)者的一顆定心丸。

2.3 區(qū)域生產(chǎn)力對宅基地退出意愿的影響

區(qū)域生產(chǎn)力與退出意愿成正相關(guān)關(guān)系，蘇南農(nóng)村早于20世紀(jì)80年代就開始尋找新的謀生方式，從而使得房屋輔助農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能普遍弱化[5]，對于退出宅基地制度的包容性更強(qiáng)。而蘇北現(xiàn)居農(nóng)村的農(nóng)戶多仍以務(wù)農(nóng)為首要收入，讓其退出農(nóng)村，即使補(bǔ)貼安置房，其也無法于城鎮(zhèn)中立足生存。工業(yè)化發(fā)展程度低使得區(qū)域生產(chǎn)力總值無法提升，農(nóng)戶對土地的依賴性無法減弱，退出宅基地的意愿自然大大降低。這實則為一個循環(huán)，集體對生產(chǎn)總值的提升寄希望于工業(yè)化的全覆蓋，需要一定的土地支撐，而農(nóng)戶不愿退出宅基地，使得區(qū)域化的工業(yè)總覆蓋無法實現(xiàn)，生產(chǎn)力又受其影響。對于如何打破這一怪圈，仍需多方努力[6]。

3 蘇南蘇北宅基地退出制度比較分析

江蘇省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但同時發(fā)展中存在不平衡、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。城市化加快了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，也引發(fā)了農(nóng)村宅基地的閑置和荒廢問題[7]。由于區(qū)域發(fā)展的差異性，蘇南和蘇北地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口城鎮(zhèn)化和改革基礎(chǔ)等方面存在不同，導(dǎo)致宅基地改革進(jìn)程差異顯著。

3.1 蘇南地區(qū)宅基地退出制度

蘇南地區(qū)由于較早形成了農(nóng)村房屋依附于集體土地的宅基地管理制度，明確房屋的產(chǎn)權(quán)主體，厘清房屋產(chǎn)權(quán)邊界，實施相對差異化拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得蘇南遠(yuǎn)郊農(nóng)村大規(guī)模有序退出宅基地?，F(xiàn)如今的改革側(cè)重于重新利用農(nóng)村的土地資源[8]，開發(fā)土地財產(chǎn)性價值，通過利益補(bǔ)償和社會福利促進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)村土地的二次分配，提高宅基地配置市場化，整體增加農(nóng)民和村集體的收入，致力于農(nóng)村宅基地社會保障價值和經(jīng)濟(jì)利用價值的雙重實現(xiàn)。

3.2 蘇北地區(qū)宅基地退出制度

蘇北地區(qū)則是重點實施新型農(nóng)村集中居住社區(qū)模式建設(shè)，這一模式在一定程度上改變了宅基地混亂的局面[9]，但在農(nóng)房改造過程中宅基地產(chǎn)權(quán)不明問題愈加明顯，個別區(qū)縣搬遷農(nóng)戶留村比例超過50%，甚至存在非農(nóng)戶進(jìn)鎮(zhèn)、村購房的問題。同時，宅基地退出政策不統(tǒng)一，不同縣區(qū)之間、同一縣區(qū)新舊政策缺乏合理銜接，宅基地管理側(cè)重于制度改革和問題解決，主要在于整改農(nóng)村宅基地混亂狀態(tài)，改革不合理的宅基地管理制度。并且退出宅基地的再利用以復(fù)墾為主，用于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的較少，缺乏必要的激勵機(jī)制和具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行宅基地收回制度基本失效[10]。

4 蘇北農(nóng)民宅基地退出機(jī)制的完善路徑

4.1 制度借鑒

宅基地設(shè)立之初的宗旨就是使農(nóng)戶有房可住，有家可歸。然而近些年宅基地濫用現(xiàn)象泛濫，無論是一戶多宅還是宅基地閑置都與宅基地出現(xiàn)的初衷相違背[11]。調(diào)查比對發(fā)現(xiàn)，相較蘇南，蘇北地方政府對于宅基地管理起步晚，政策不夠完善。蘇南早已形成房屋依附于集體土地的“依附性產(chǎn)權(quán)格局”，而蘇北大部分仍持有較為落后的“天然土地所有權(quán)”觀念，這使得宅基地確權(quán)成了難題。最早一批自建房屋的群體將房屋傳給下一代時，依其觀念，宅基地使用權(quán)“當(dāng)然”地隨同房屋一起被繼承，而后房屋再次被拆除擴(kuò)建[12]?，F(xiàn)如今，產(chǎn)權(quán)明晰工作任務(wù)艱巨，首先得抓觀念。農(nóng)戶得逐步明晰自家土地和房屋是分離狀態(tài)，房屋所有權(quán)依附于集體土地所有權(quán)，一旦集體將土地收回，房屋因其次級產(chǎn)權(quán)特點理應(yīng)配合集體征地拆遷。蘇南的宅基地自建房的次級產(chǎn)權(quán)制度對蘇北有一定的借鑒意義，確立次級產(chǎn)權(quán)格局可以與宅基地家家戶戶的確權(quán)同時展開[13]。

其次，采用相對差異化的住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為宅基地的退出保駕護(hù)航。蘇南當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶房屋整體較破，且建造時間相對一致，在此情況下，政府依舊請市場化的第三方評估機(jī)構(gòu)對各家各戶的房屋進(jìn)行總體評估、差異化補(bǔ)償，拒絕“一刀切”政策。反觀蘇北政府，在面對新舊程度完全不同的房屋給出的補(bǔ)償價格往往相對統(tǒng)一，給予一平方米固定的補(bǔ)償金額，這自然使得新建房屋的農(nóng)戶不滿，長久以往，對宅基地退出持有抵觸情緒，更不愿意配合政府工作。政府雖不可能完全滿足農(nóng)戶所有要求，但差異性補(bǔ)償可以使得補(bǔ)償相對公平，最大程度地考慮民生問題，真心實意為老百姓辦事，也更能得到百姓擁護(hù)。

4.2 退出路徑

落實農(nóng)村住房確權(quán)登記頒證，要明確宅基地產(chǎn)權(quán)主體，建立清晰的產(chǎn)權(quán)體系。組織完善房屋信息錄入工作，進(jìn)一步落實“一戶一宅”制度[14]，拆舊建新，嚴(yán)格管理房屋面積，厘清房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界。村集體應(yīng)合理引導(dǎo)農(nóng)戶使用宅基地，使農(nóng)戶樹立正確的宅基地使用觀念，明晰房屋與土地分離的制度。

以“整體統(tǒng)一，個別差異”為原則，完善宅基地自愿有償退出機(jī)制，針對不同經(jīng)濟(jì)水平和家庭特征的農(nóng)戶實施差異化退出模式。設(shè)立退出補(bǔ)償款，并提供宅基地?fù)Q安置房的補(bǔ)償。補(bǔ)償款設(shè)定縣區(qū)額定區(qū)間，在政府主導(dǎo)下統(tǒng)一評估[15]，允許存在因房屋或土地差異而產(chǎn)生的合理價款浮動；安置房面積不低于原房屋面積，在宅基地合法有效面積內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)厥杖胨桨串€計算賠償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民一宅多戶退出多余宅基地的，支付農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，確保生活水平不降低，積極探索宅基地退出的貨幣補(bǔ)償方式。

同時，要健全與之相配套的社會保障體系。在制定相關(guān)政策過程中充分考慮農(nóng)戶的不同特征，不僅要解決住房安置補(bǔ)償問題，還要解決農(nóng)民退出宅基地后的非農(nóng)就業(yè)問題，以及高齡老人的養(yǎng)老服務(wù)問題。蘇北地區(qū)應(yīng)在原農(nóng)房改造、集中居住基礎(chǔ)上，優(yōu)化集中居住模式，建立農(nóng)村集中居住養(yǎng)老社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老職能，減少農(nóng)戶退出宅基地的后顧之憂。

政府、村集體應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高農(nóng)村土地集約化利用程度，轉(zhuǎn)變退出后的宅基地為集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，盤活土地資源，增加農(nóng)村居民收入種類，鼓勵農(nóng)戶退出宅基地，參與集體項目分紅，提高非農(nóng)財產(chǎn)性收入，降低農(nóng)戶對宅基地的依附性，引導(dǎo)農(nóng)戶主動退出宅基地，積極參與非農(nóng)經(jīng)營[16]。

想解決蘇北地區(qū)的宅基地退出問題，就要建立起能夠激勵農(nóng)戶退出宅基地的激勵機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，從長遠(yuǎn)角度保障農(nóng)戶生活，形成農(nóng)戶主動退出宅基地的需求。