福建省開發(fā)區(qū)土地集約利用水平與提升對策

潘樹鋒

(福建省國土資源勘測規(guī)劃院，福州 350003)

開發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要推進器，提高開發(fā)區(qū)土地集約利用水平，對促進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。自福建省首個開發(fā)區(qū)設立以來，目前全省開發(fā)區(qū)已基本形成“一縣一區(qū)”的分布格局。隨著開發(fā)區(qū)數(shù)量的增長，開發(fā)區(qū)土地集約利用存在的問題也日益突顯。為促進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，提供高效土地資源保障，本研究在多個市(縣、區(qū))開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，開展開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的土地集約利用研究，梳理各典型開發(fā)區(qū)在土地集約利用中的主要做法、途徑、成效以及存在的問題，提出開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中土地集約利用的對策建議。

1 福建省開發(fā)區(qū)土地集約利用水平現(xiàn)狀概述

截止2019年12月31日，福建省共有97個省級以上開發(fā)區(qū)，以參與2020年全省開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的93個開發(fā)區(qū)(表1)為例，全省省級以上開發(fā)區(qū)審批范圍共計56 669.28 hm2，其中土地開發(fā)率78.80%，土地供應率86.24%，土地建成率90.33%，工業(yè)用地率61.14%，綜合容積率、工業(yè)用地綜合容積率分別為0.98、0.95，建筑密度、工業(yè)用地建筑系數(shù)分別為32.77%、46.88%，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度6 675.72萬元/hm2，工業(yè)用地地均稅收345.35萬元/hm2。與全國國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用平均水平相比，福建省開發(fā)區(qū)除工業(yè)用地率、綜合容積率、工業(yè)用地綜合容積率等4項指標以外其余指標均低于全國國家級開發(fā)區(qū)平均水平。其中工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度和工業(yè)用地地均稅收兩項指標差距最為明顯，僅分別相當于全國國家級開發(fā)區(qū)平均水平的74.30%和50.86%。

表 1 福建省開發(fā)區(qū)土地集約利用水平與全國國家級開發(fā)區(qū)平均水平對比Table 1 Intensive using level between Fujian’s industrial lands and the nationwide national-level industrial lands

從開發(fā)區(qū)級別來看，福建省國家級開發(fā)區(qū)在土地利用狀況多項指標上低于省級開發(fā)區(qū)，如土地開發(fā)率、工業(yè)用地率、建筑密度等分別低2.57、16.18、6.83個百分點，但國家級開發(fā)區(qū)在工業(yè)用地地均稅收上較省級開發(fā)區(qū)高10.65萬元/hm2。分設區(qū)市開發(fā)區(qū)來看，各設區(qū)市差異較大。如土地開發(fā)率方面，最高的廈門市開發(fā)區(qū)是最低的泉州市的1.30倍；如土地供應率方面，最高的莆田市是最低的龍巖市的1.40倍；工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度方面，最高的泉州市是最低的南平市的2.12倍；工業(yè)用地地均稅收方面，最高的廈門市是最低的寧德市的3.94倍(表2)?？傮w而言，位于沿海的開發(fā)區(qū)土地集約利用水平整體優(yōu)于位于山區(qū)的開發(fā)區(qū)。

表 2 福建省各設區(qū)市開發(fā)區(qū)土地集約利用水平匯總Table 2 Intensive using level for nine cities’ industrial lands in Fujian

2 福建省開發(fā)區(qū)土地集約利用中存在的主要問題

2.1 開發(fā)區(qū)土地開發(fā)供應程度差異較大，開發(fā)供應趨飽和與開發(fā)不充分同時存在

全省開發(fā)區(qū)審批土地面積總計56 669.28 hm2，已達到供地條件的土地面積43 312.07 hm2，其中已供應的國有建設用地面積37 348.02 hm2，即園區(qū)可開發(fā)土地中已供土地的比重為67.93%。對比發(fā)現(xiàn)，不同園區(qū)該比重差距較大。34個開發(fā)區(qū)低于67.93%，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的36.56%，其中漳州臺商投資區(qū)、泉州臺商投資區(qū)等7個開發(fā)區(qū)該比值低于40%，而政和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、晉江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、永春工業(yè)園區(qū)、柘榮經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、福州保稅區(qū)、廈門象嶼保稅物流園區(qū)和福州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等7個開發(fā)區(qū)可開發(fā)土地中已供土地面積占比已達100%，即目前園區(qū)可開發(fā)土地中已無地可供(表3)。由此可見，福建省不同開發(fā)區(qū)中土地開發(fā)供應情況差異較大，部分園區(qū)土地開發(fā)供應已趨飽和，而部分園區(qū)則還有大量土地待開發(fā)。

表 3 福建省開發(fā)區(qū)土地開發(fā)程度和供應情況對比分析Table 3 Analysis for land development and land supply in industrial lands

2.2 存量低效閑置土地處置是難點，園區(qū)起步區(qū)存量低效現(xiàn)象更為集中

相對于新增建設用地的開發(fā)利用狀況，存量低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)更是很多園區(qū)的“硬骨頭”，特別園區(qū)起步區(qū)存量低效產(chǎn)業(yè)問題更為集中。起步區(qū)即開發(fā)區(qū)經(jīng)審批核準的范圍，也是開發(fā)區(qū)設立之初的用地范圍。很多園區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展后，通過“一區(qū)多園”等方式實際代管了數(shù)倍于起步區(qū)的范圍。部分園區(qū)起步區(qū)和新區(qū)在土地集約利用水平上差異明顯，總體來看，起步區(qū)內(nèi)低效閑置土地現(xiàn)象更為集中和突出。主要原因包括：一是由于設立時期較早，早期的工業(yè)用地控制指標較之后期更為寬松，加上早期選商標準不嚴等問題，產(chǎn)生低效企業(yè)用地甚至“僵尸企業(yè)”用地；二是部分一直持續(xù)經(jīng)營的企業(yè)在尋求增產(chǎn)擴能的過程中，由于現(xiàn)行工業(yè)用地指標的限制無法順利實現(xiàn)擴能升級，在現(xiàn)有廠房上增容，往往要面臨拆除重建，妨礙正常生產(chǎn)的問題，導致企業(yè)擴能受阻，長此以往，也會導致一部分低效產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)生[1]。此外，隨著城市開發(fā)邊界的不斷擴大，部分已批未建的產(chǎn)業(yè)地塊由于處于城市建成區(qū)內(nèi)，隨著市區(qū)實施“退二進三”等政策，原產(chǎn)業(yè)用地地塊調(diào)整為非工業(yè)用途地塊，導致原地塊無法進行改造升級。

2.3 企業(yè)入園門檻把關(guān)不夠嚴格，批后監(jiān)管力度仍待進一步加強

近年來，福建省各級政府及相關(guān)部門陸續(xù)出臺開發(fā)區(qū)新建工業(yè)項目用地標準，福建省自然資源廳 省商務廳于2019年印發(fā)《關(guān)于嚴格土地節(jié)約集約利用促進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展十條措施》，其中規(guī)定“沿海國家級開發(fā)區(qū)，新建工業(yè)項目的固定資產(chǎn)投入強度不低于5 250萬元/hm2、地均稅收不低于375萬元/hm2；沿海省級開發(fā)區(qū)，新建工業(yè)項目的固定資產(chǎn)投入強度不低于4 050萬元/hm2、地均稅收不低于300萬元/hm2；山區(qū)國家級、省級開發(fā)區(qū)，新建工業(yè)項目的固定資產(chǎn)投入強度不低于3 300萬元/hm2、地均稅收不低于225萬元/hm2”。但落實到具體開發(fā)區(qū)上，仍有部分開發(fā)區(qū)對入園企業(yè)用地標準執(zhí)行力度不夠。一方面，部分地方政府出于政績考慮，違背市場配置資源原則，犧牲土地利用效率、一味降低工業(yè)用地門檻來吸引企業(yè)落戶，企業(yè)進駐后，一旦受產(chǎn)業(yè)、市場、資金等因素的影響，不能完全履約，又考慮是招商引資項目不愿追究其違約責任。這種情況多見于經(jīng)濟發(fā)展相對較為落后的區(qū)域，在招商上存在“裝到籃子都是菜”的現(xiàn)象，用地企業(yè)質(zhì)量無法保證，造成用地效益低下，土地資源浪費[2]。此外,加之工業(yè)用地價格成本相對較低(參照全省各縣(市、區(qū))工業(yè)用地基準地價，工業(yè)用地地價基本在150～450萬元/hm2之間)，產(chǎn)業(yè)用地低效閑置代價不高，不排除部分產(chǎn)業(yè)用地只在“形式上”進行供地，實則用于抵押融資，通過競地價獲得產(chǎn)業(yè)用地后，又產(chǎn)生土地的長期低效利用。對于低效用地的處置，地方政府一般采取促建、二次招商、收取違約金和收回土地等方式處理。其中，政府促建不具有強制性，而提能擴產(chǎn)與聯(lián)合招商較為困難，政府收回低效土地的賠償也存在一定難度，使得部分園區(qū)低效用地退出機制執(zhí)行不到位；另一方面，由于產(chǎn)業(yè)用地供后監(jiān)管涉及面廣，加之實際監(jiān)管周期長，完全實現(xiàn)批后監(jiān)管的目的存在很大難度，造成產(chǎn)業(yè)用地退出機制易設定、難執(zhí)行[3]。

3 典型地區(qū)在提升開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的做法和成效

3.1 嚴格控制工業(yè)用地規(guī)模及合理布局，保障制造業(yè)合理發(fā)展空間

廈門市為保障產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展空間，有序引導全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2017年該市先后出臺《廈門市加強工業(yè)用地保護利用實施意見》和《廈門市工業(yè)企業(yè)用地增資擴產(chǎn)提容增效管理辦法》，在廈門市內(nèi)劃定工業(yè)控制線，明確工業(yè)用地控制線內(nèi)的工業(yè)用地，禁止變更用地性質(zhì)或臨時變更建筑物使用功能，工業(yè)控制線的劃定有效保障了廈門市工業(yè)用地合理發(fā)展空間。截止目前，全市劃定的工業(yè)用地控制線內(nèi)共包括35個工業(yè)區(qū)塊，其中湖里區(qū)4個、海滄區(qū)13個、集美區(qū)4個、同安區(qū)8個、翔安區(qū)6個，總范圍為120 km2。截止目前，控制線內(nèi)已供工業(yè)凈用地約62 km2，占工業(yè)控制線范圍的63.46%。工業(yè)用地控制線內(nèi)的舊工業(yè)用地，由政府收儲或者由原土地使用權(quán)人依照規(guī)定申請自行改造，但不得變更土地用途、建筑功能。工業(yè)控制線外符合規(guī)劃和政策，達到環(huán)保要求，屬于集約的工業(yè)用地，支持其土地上的工業(yè)項目，按工業(yè)用途繼續(xù)生產(chǎn)。線外工業(yè)用地如不符合規(guī)劃，將按計劃納入收儲；其他不符合的用地須整改或參照低效工業(yè)用地處理。工業(yè)用地控制線引導現(xiàn)狀較為分散的工業(yè)分布向控制線內(nèi)集中，促進工業(yè)用地的節(jié)約集約使用。

3.2 供地政策“有保有壓”，強化產(chǎn)業(yè)用地批后監(jiān)管

南安市在新建工業(yè)項目用地管理上，對新建工業(yè)項目用地分類施策，對傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)如水暖、石材等嚴格用地審批管理，引導企業(yè)優(yōu)先使用存量地，對先期用地規(guī)模較大，但投資收益可觀的企業(yè)可適當放寬用地政策，在供地上體現(xiàn)靈活機動性，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地資源的合理配置。此外，建立工業(yè)項目預約用地制度，明確約定投產(chǎn)時間、投資強度、地均稅收、土地退出收回條件及違約責任等條款，建立《土地出讓合同》與《投入產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議》并舉的“雙合同”管理制度，形成企業(yè)用地“全生命周期監(jiān)管”體制機制，不斷提升產(chǎn)業(yè)用地利用效率和效益。2020年，南安市出臺《推進工業(yè)用地節(jié)約集約利用若干措施》，明確“選址位于市區(qū)、霞美、省新、豐州、官橋、水頭、石井、雪峰等，投產(chǎn)后前5年地均稅收不低于270萬元/hm2；選址位于梅山、洪瀨、侖倉、詩山、康美、金淘、碼頭、羅東、英都、九都、樂峰、洪梅、東田等，前5年地均稅收不低于225萬元/hm2?！蓖ㄟ^實行嚴格的土地準入制度，有效提高園區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出強度，南安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均稅收從2018年的341.81萬元/hm2提升至2020年的365.95萬元/hm2，年均提高3.47%。

3.3 通過“騰籠換鳥”等方式，實施低效閑置產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)

龍巖市實施“騰籠換鳥”盤活資產(chǎn)。對于因資金問題或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型無法繼續(xù)生產(chǎn)的企業(yè)，通過政府主導、園區(qū)牽頭、相關(guān)部門配合，引進有實力的企業(yè)進行收購或由園區(qū)收購；對符合轉(zhuǎn)讓條件的，予以整體或部分轉(zhuǎn)讓等方式，有效盤活資產(chǎn)，實現(xiàn)“騰籠換鳥”。2020年全市工業(yè)項目“騰籠換鳥”共計24宗約90 hm2，涉及金額近7億元，有效盤活低效土地資源。

3.4 推動園區(qū)土地復合利用，促進園區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展

廈門軟件園(二期)始建于2005年，2015年園區(qū)改造40 000 m2的閑置場地為人才交流空間，推動園區(qū)土地由生產(chǎn)性用地為主向生產(chǎn)、研發(fā)、生活等復合用地轉(zhuǎn)型，促進園區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)業(yè)社區(qū)過渡，為園區(qū)提供人才交流的空間，進而提升園區(qū)的土地綜合利用效益。

4 提升開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的對策建議

4.1 科學規(guī)劃園區(qū)，保障園區(qū)發(fā)展合理用地需求

園區(qū)用地規(guī)模和布局必須符合國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，合理規(guī)劃園區(qū)用地規(guī)模和布局。推動散亂在城區(qū)中的“小而散”產(chǎn)業(yè)用地“退城入園”，優(yōu)化城市用地，使土地資源宜工則工、宜居則居，進一步激發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模用地效應，提高產(chǎn)業(yè)用地的利用效率和效益。此外，推行“低小散”園區(qū)整合或退出機制，結(jié)合城市工業(yè)控制線、產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅線等產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃成果，對同一行政區(qū)域內(nèi)、區(qū)塊相鄰的園區(qū)，進行重點整合優(yōu)化提升，通過做大做強園區(qū)，集中優(yōu)勢資源，不斷增強園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群效應的輻射帶動作用。

4.2 創(chuàng)新工業(yè)用地供應方式，靈活機動產(chǎn)業(yè)用地供地模式

在有條件的園區(qū)試行工業(yè)用地長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等政策。長期租賃供地的，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和企業(yè)生命周期，以5年為單位，合理設定5年、10年、15年、20年租賃年期；工業(yè)用地先租后出讓供地的，以5年出租期為限，設立土地租用期間的用地指標考核機制，考評達標的準予由租轉(zhuǎn)讓，不達標的限期整改，整改不到位的責令退出；彈性年期出讓供地的，出讓年期一般不超過20年。此外，順應新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的趨勢，研究探索建立新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)相關(guān)配套政策，包括明確M0產(chǎn)業(yè)準入要求、選址準入要求，探索研究M0產(chǎn)業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓(租賃)的相關(guān)政策，并建立供地后的履約監(jiān)管制度機制，適應新型工業(yè)用地的市場需求。

4.3 多措并舉推進存量土地盤活利用，合理配置工業(yè)用地資源

引導低效工業(yè)用地“退二優(yōu)二”，摸清園區(qū)“退二”清單，逐步清退“三高一低”企業(yè)，為高端研發(fā)、先進制造業(yè)釋放發(fā)展空間，打造經(jīng)濟發(fā)展的空間資源載體。對開發(fā)區(qū)低效工業(yè)用地，鼓勵綜合運用廠房加層、增資技改、整治提升改造等多種方式提高土地集約利用水平。對符合相關(guān)規(guī)劃，不改變用途的用地，提高土地利用率和增加容積率，不再增收土地價款。積極探索低效用地退出路徑，在有條件的地區(qū)探索鼓勵引入社會資本，實現(xiàn)低效工業(yè)用地的全面升級改造，通過市場資本的介入，規(guī)范工業(yè)區(qū)的管理，激發(fā)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的積極性，實現(xiàn)工業(yè)用地效能的提升。

4.4 推行工業(yè)用地“標準地”出讓制度，形成產(chǎn)業(yè)用地全生命周期監(jiān)管

工業(yè)項目“標準地”出讓是指工業(yè)項目在完成相關(guān)區(qū)域評估的基礎(chǔ)上，帶著基本指標出讓的國有建設用地[4]。通過實行“標準地”制度，實現(xiàn)對工業(yè)項目的全流程管理，包括出讓前準備、按標出讓、審批服務、按標施建、對標驗收、監(jiān)督管理等主要環(huán)節(jié)。通過事前事中事后監(jiān)管，可以及時糾正不符合審批條件的行為，并促進土地資源實現(xiàn)快速流轉(zhuǎn)，保障真正優(yōu)質(zhì)的企業(yè)有地可用。研究建立符合省情的工業(yè)用地“標準地”出讓制度，結(jié)合具體項目準入，提前明確擬出讓地塊的具體控制性指標，納入土地出讓條件，實施公開出讓。與此同時，落實“雙合同”監(jiān)管機制，進一步實現(xiàn)工業(yè)項目“拿地即開工”，實現(xiàn)對用地企業(yè)的全覆蓋、全過程的監(jiān)管體系。推動園區(qū)通過實行“標準地”出讓制度，讓每宗出讓地塊從供應到監(jiān)管全過程都有標可依，逐漸實現(xiàn)園區(qū)土地集約利用的標準化建設。

4.5 引導有條件的園區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，實現(xiàn)園區(qū)土地功能復合利用

引導有條件的開發(fā)區(qū)由單一生產(chǎn)性用地為主向用地功能復合化轉(zhuǎn)變，有利于改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地性質(zhì)過于單一、功能過于單調(diào)的問題[5]。通過實現(xiàn)園區(qū)土地功能復合化，鼓勵園區(qū)土地混合利用立體開發(fā)，鼓勵工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)等用途用地混合布置、空間設施共享，強化公共服務、市政基礎(chǔ)設施功能混合，提升園區(qū)用地功能的靈活性[6]。這種園區(qū)多為近城市建成區(qū)的園區(qū)，利用近城區(qū)的地理優(yōu)勢，充分共享城區(qū)成熟的配套基礎(chǔ)設施，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合型發(fā)展，促進園區(qū)土地功能向復合化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)職住平衡，打造集生產(chǎn)、生活、研發(fā)等于一體的“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”[7]，不斷增強開發(fā)區(qū)對優(yōu)質(zhì)企業(yè)和優(yōu)質(zhì)人才的吸引力，提升園區(qū)土地的利用效率和效益。