淺析環(huán)境影響評價與排污許可制度的互動和銜接

李祥和

（欽州市生態(tài)環(huán)境局，廣西 欽州 535000）

生態(tài)環(huán)境保護為新時代發(fā)展核心，各行各業(yè)均強調(diào)綠色生產(chǎn)，環(huán)境影響評價與排污許可制度作為開展生態(tài)環(huán)境管理的基礎(chǔ)性制度規(guī)范，均提出了污染源等問題的處理方法或關(guān)鍵指標，為進一步指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境管理工作，可將兩者銜接，發(fā)揮出“1+1>2”的效果，在環(huán)境影響評價與排污許可制度有機結(jié)合背景下，降低環(huán)境污染，提升生態(tài)環(huán)境保護質(zhì)量與污染源頭抑制效果。

一、環(huán)境影響評價與排污許可制度間的差異

（一）法律地位差異

我國在長期發(fā)展期間逐步加強對生態(tài)環(huán)境保護的重視，早在上世紀就提出了環(huán)境影響評價方案，在不斷完善優(yōu)化中，環(huán)境影響評價相關(guān)的法律文件逐步完整，極大促進了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實。環(huán)境影響評價及排污許可制度作為環(huán)境管理工作的基礎(chǔ)性制度規(guī)范，兩者在法律地位上存在一定差異，環(huán)境影響評價較為強硬，屬于硬性法律規(guī)定，而排污許可制度主要為政策性許可，兩者的法律性質(zhì)不同[1]。近年來，有關(guān)部門針對環(huán)境影響評價與排污許可制度做出一定指導(dǎo)，強調(diào)兩者的有效互動銜接，環(huán)境影響評價側(cè)重污染物源頭的治理與管控，而排污許可制度則注重污染物對生態(tài)環(huán)境的影響，致力于降低污染程度，將兩種制度規(guī)范銜接可完善生態(tài)環(huán)境管理體系，結(jié)合環(huán)境影響評價與排污許可制度的法律關(guān)系（具體如圖1所示）激發(fā)出兩者最佳效果。

圖1 環(huán)境影響評價與排污許可制度的法律關(guān)系

（二）內(nèi)容側(cè)重差異

環(huán)境影響評價與排污許可制度主要針對污染物排放與處理，是對各類環(huán)境情況的綜合評價與全面指導(dǎo)，加強對污染物排放的管控，做好污染面積核算、污染特征確定、污染物流向等工作，根據(jù)環(huán)境影響評價遏制污染源，通過排污許可制度控制污染物后期管控。環(huán)境影響評價與排污許可制度的側(cè)重點不同，若將環(huán)境影響評價或排污許可制度單一角度來看，制度規(guī)范內(nèi)容存在不完善現(xiàn)象，即環(huán)境影響評價缺乏污染物排放治理指導(dǎo)，而排污許可制度缺乏污染源頭控制措施，兩者的內(nèi)容側(cè)重點不同極大提升了制度銜接的必要性。

二、排污許可制度與環(huán)境影響評價的互動銜接重點

（一）污染影響因素

污染影響因素主要從清潔生產(chǎn)、工藝、末端治理等方面展開分析，探究行為措施對生態(tài)環(huán)境的影響，為更好地開展生態(tài)環(huán)境保護工作，需在明確污染影響因素基礎(chǔ)上展開時分析。排污許可技術(shù)規(guī)范在不同行業(yè)中的內(nèi)容不同，但均集中在生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)施、生產(chǎn)單元、污染物類型、排污方式、污染防治等方面，以此確保排污許可技術(shù)規(guī)范可對項目行為提供指導(dǎo)，并為環(huán)評作業(yè)提供依據(jù)[2]。在城市化進程快速推進過程中，建設(shè)領(lǐng)域迅速發(fā)展，建設(shè)規(guī)模逐步增大，由城市規(guī)劃建設(shè)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題不斷增加，因此需將建設(shè)領(lǐng)域作為強化生態(tài)環(huán)保工作的重點。通常情況下，環(huán)評工作人員可通過建設(shè)單位前期項目資料了解工程項目產(chǎn)污排污情況，繼而完成環(huán)境影響評價工作，并為建設(shè)項目提供污染防治建議，而在此過程中，必須綜合考量排污許可制度與環(huán)境影響評價，明確兩者在建筑污染防治中的作用，使環(huán)境影響評價結(jié)果更為全面精準。

（二）污染物總量

為加速排污許可制度與環(huán)境影響評價的互動銜接，需按照環(huán)境影響評價報告結(jié)果開展污染物總量控制，根據(jù)生產(chǎn)工藝及污染治理措施得出理想狀態(tài)下的污染物排放標準量，為避免產(chǎn)生實際排放偏小現(xiàn)象，應(yīng)強化污染物源強核算，計算項目工藝及治理手段效果，預(yù)測項目行為對區(qū)域環(huán)境的影響，在滿足標準規(guī)范的基礎(chǔ)上明確污染物允許排放總量及濃度，以此得出的污染物總量更加符合實際產(chǎn)污量，杜絕污染物總量核算結(jié)果與實際排污差距過大的情況。

（三）環(huán)境保護措施

環(huán)評報告是各行業(yè)項目運行的基礎(chǔ)性依據(jù)，因此需最大程度確保環(huán)評報告的可行性，若項目無實際運行經(jīng)驗與條件，可采用試驗的方式提高環(huán)評報告結(jié)果準確性。如環(huán)評報告指出項目環(huán)境質(zhì)量不合格，則應(yīng)采取高強度保護措施，降低項目行為對生態(tài)環(huán)境的影響。但受限于項目經(jīng)驗與環(huán)保認知，導(dǎo)致環(huán)評工作者在實際工作期間常出現(xiàn)污染防治措施缺乏可行性的情況，因此需按照環(huán)境影響評價與排污許可制度做好污染防治工作，按照污染物類別、產(chǎn)污過程、生產(chǎn)工序的不同選擇適宜污染防治技術(shù)，提供對比參考得出最佳污染防治措施，使環(huán)境影響評價與排污許可制度為污染防治工作提供依據(jù)。若項目無法在排污許可技術(shù)規(guī)范中找到可行技術(shù)，應(yīng)從環(huán)評報告中尋找同類污染物治理方案，并從實際監(jiān)測數(shù)據(jù)及竣工環(huán)保驗收工作中汲取經(jīng)驗，借助真實數(shù)據(jù)分析污染治理效果。

（四）污染源源強核算

現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布污染源源強核算技術(shù)指南共20 項，涉及19個行業(yè)，污染源源強核算技術(shù)適用于現(xiàn)有工程、新建改建擴建工程的染源源強核算，同樣還適用于固定污染源及排污許可制度中的源強核算[3]。源強核算技術(shù)指南中所提到的參數(shù)來源于污染源普查工作及排污許可技術(shù)規(guī)范，并將排污許可制度與環(huán)境影響評價的銜接互動考慮在內(nèi)，在多種參考依據(jù)相互作用下核算污染源源強。在銜接排污許可制度與環(huán)境影響評價時，需考慮到兩者銜接互動對污染源源強核算的影響，以此確保污染源源強核算可其切實提升環(huán)評工作及污染治理水平。

（五）現(xiàn)有工程回顧

在環(huán)辦環(huán)評〔2017〕84 號文件中指出，排污許可證制度為建設(shè)項目環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容，同時為現(xiàn)有工程評價的關(guān)鍵指標，并在《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表編制技術(shù)指南》中指出，在改擴建項目中的，必須做好現(xiàn)有工程環(huán)評工作，檢查排污技術(shù)及環(huán)保驗收情況，核算污染物總排放量，并梳理出現(xiàn)有工程中存在的環(huán)境缺陷及處理措施[4]。在此過程中的污染物排放情況應(yīng)以排污許可制度為依據(jù)，若排污許可制度對于某項內(nèi)容并未明確給出規(guī)定，應(yīng)采集實際數(shù)據(jù)，以此得出污染物排放數(shù)據(jù)，明確現(xiàn)有工程排污情況，為后續(xù)改擴建項目奠定基礎(chǔ)。

三、排污許可制度與環(huán)境影響評價的銜接路徑

（一）統(tǒng)一技術(shù)標準

為確保環(huán)境影響評價和排污許可制度的良好銜接，需針對兩種制度中所提出的技術(shù)標準進行統(tǒng)一，加強制度互動。在生態(tài)環(huán)境保護與污染治理工作中，首先，應(yīng)修訂環(huán)境影響評價排污總量要求，使環(huán)境影響評價和排污許可制度在排污總量方面實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在高度統(tǒng)一基礎(chǔ)上促進兩者銜接；其次，結(jié)合各行業(yè)特點就污染源核算方面制定技術(shù)規(guī)范，明確排污許可證申請要求，適當簡化申請、審批、發(fā)放步驟，將排污許可制度深入落實，以此確保排污許可證在實際項目中起到指導(dǎo)作用；最后，明確污染物類型、排放總量及污染治理技術(shù)間的對應(yīng)關(guān)系，并編制相應(yīng)技術(shù)清單，完善環(huán)境污染治理體系，繼而起到深化兩種制度銜接的效果。

（二）構(gòu)建聯(lián)動機制

為以往環(huán)評工作執(zhí)行與排污許可發(fā)放工作中，由于缺乏有效的聯(lián)動協(xié)同機制，導(dǎo)致排污許可制度與環(huán)境影響評價尚未得到有效銜接，限制了兩種制度的優(yōu)勢，并給制度銜接互動造成不利影響，因此為使排污許可制度與環(huán)境影響評價更好地助力生態(tài)環(huán)境保護工作，需以制度銜接為目標，構(gòu)建強效聯(lián)動機制。第一，強化項目環(huán)保工作，要求各類項目在保障正常規(guī)范生產(chǎn)的基礎(chǔ)上盡可能降低污染排放，將高效清潔作為項目目標之一，若有必要，可委托第三方機構(gòu)加以監(jiān)督，以此確保各類項目可切實履行自身環(huán)保職責，積極采用綠色化新工藝，實現(xiàn)綠色環(huán)保理念在各行各業(yè)中的全面滲透，以此提升項目生態(tài)效益。第二，相關(guān)環(huán)保部門應(yīng)以排污許可制度與環(huán)境影響評價為基礎(chǔ)，搭建統(tǒng)一聯(lián)動的環(huán)境評審系統(tǒng)，將該系統(tǒng)作為排污許可制度與環(huán)境影響評價銜接互動的平臺，運用兩種制度強化各行各業(yè)環(huán)境保護工作。環(huán)境評審系統(tǒng)由專業(yè)環(huán)評人員負責，但系統(tǒng)面向各行各業(yè)，各領(lǐng)域生產(chǎn)建設(shè)項目負責人均可基于該平臺填寫項目環(huán)保信息，提交環(huán)評報告等，同時還可通過該系統(tǒng)獲得環(huán)保標準，為項目開展提供環(huán)保依據(jù)。

（三）強化監(jiān)督監(jiān)管

兩種制度銜接互動的基礎(chǔ)在于制度嚴格落實，因此需采用強有力的監(jiān)督監(jiān)管手段，使排污許可制度與環(huán)境影響評價良好執(zhí)行?，F(xiàn)階段對各類生產(chǎn)活動的環(huán)保要求較高，不僅要求控制污染物排放，保障生產(chǎn)過程清潔，還需根據(jù)自身實力條件，盡可能選擇綠色先進工藝，以此滿足生產(chǎn)排污標準，實現(xiàn)生產(chǎn)過程綠色化。生態(tài)環(huán)境保護部門需定期組織監(jiān)督核驗工作，檢查化工、冶煉等行業(yè)企業(yè)的污染物排放處理情況，審核建筑行業(yè)環(huán)評報告及環(huán)保驗收報告，針對行業(yè)特點組織監(jiān)督監(jiān)管工作，通過強化監(jiān)督，確保排污許可制度與環(huán)境影響評價在各行各業(yè)中的全面落實。為調(diào)動各行業(yè)企業(yè)對環(huán)保事業(yè)的熱情與重視，可要求相關(guān)行業(yè)企業(yè)定期匯報排污許可證使用情況及近期環(huán)保措施落實情況，并對環(huán)保措施落實情況及效果予以公示，引導(dǎo)外部社會公眾參與到環(huán)保事業(yè)監(jiān)督監(jiān)管中，通過內(nèi)外監(jiān)督手段強化監(jiān)督監(jiān)管，提升排污許可制度與環(huán)境影響評價的執(zhí)行效率，繼而推動兩種制度的銜接互動。

（四）推廣清潔技術(shù)

綠色發(fā)展理念是推動新時代生態(tài)文明建設(shè)的基本理念，是對當前生態(tài)環(huán)境問題的積極響應(yīng)，在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，可降低人類行為對自然生態(tài)的不利影響。從綠色發(fā)展理念本質(zhì)上看，該理念思想要求生產(chǎn)過程盡可能實現(xiàn)綠色化，在排污許可制度與環(huán)境影響評價基礎(chǔ)上，制定長效可行且適用性強的環(huán)保預(yù)防方案，確保綠色發(fā)展理念在各行各業(yè)中的全面滲透，以此強化對生態(tài)環(huán)境的保護。在排污許可制度與環(huán)境影響評價銜接互動期間，應(yīng)加大對清潔技術(shù)、環(huán)保材料、綠色工藝的推廣，通過工藝技術(shù)更迭降低人類生產(chǎn)建設(shè)行為對生態(tài)環(huán)境的破壞。在綠色發(fā)展理念及清潔技術(shù)雙重作用下，引導(dǎo)人們將綠色環(huán)保意識轉(zhuǎn)化為真實行動，借助清潔技術(shù)兼顧污染源與排污控制，繼而良好銜接環(huán)境影響評價與排污許可制度。

（五）重視源頭預(yù)防

根據(jù)上述分析可知，環(huán)境影響評價側(cè)重于從源頭治理，而排污許可制度強調(diào)污染物的規(guī)范處理與排放，在生態(tài)環(huán)境保護管理工作中，需兼顧環(huán)境影響評價與排污許可制度，以此實現(xiàn)環(huán)境保護行為的全面覆蓋。結(jié)合各行業(yè)生產(chǎn)作業(yè)情況來看，應(yīng)加強對污染源源頭的預(yù)防，為后續(xù)排污控制與環(huán)保驗收工作減緩壓力。環(huán)境影響評價與排污許可制度的核心均在于污染物排放量的控制，而現(xiàn)階段污染物轉(zhuǎn)化工藝與綠色處理技術(shù)在效果或成本上存在一定缺陷，難以滿足不同行業(yè)企業(yè)的綠色生產(chǎn)建設(shè)需求，因此在實際工作中，需重視污染物生產(chǎn)源頭，并強化生產(chǎn)過程控制，以此保障生產(chǎn)作業(yè)排污處理效果。為進一步提升排污控制質(zhì)量，應(yīng)在日常生產(chǎn)作業(yè)期間注意監(jiān)測污染物濃度，靈活運用各類先進技術(shù)，采用恰當方式順利處理與排出污染物，以此促進環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接互動。

結(jié)束語：綜上所述，環(huán)境影響評價與排污許可制度間雖存在一定差異，但兩者的銜接契合點更多，為進一步提高生態(tài)環(huán)境管理水平，需意識到兩者間的關(guān)聯(lián)，統(tǒng)一環(huán)境影響評價與排污許可制度涉及的技術(shù)標準，構(gòu)建兩者聯(lián)動機制，強化監(jiān)督監(jiān)管，同時加強新時代清潔技術(shù)的推廣，為環(huán)境影響評價與排污許可制度的有效落實奠定基礎(chǔ)，此外，加強對污染源源頭的預(yù)防，以此實現(xiàn)兩種制度規(guī)范的有效銜接。