以法為盾保安瀾
——《條例》為浙江防汛防臺(tái)提供法制保障

文/孫濤 開聲祥 王小婷

《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》（以下簡稱《條例》）[浙江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告（第50號(hào)）]于2021年5月經(jīng)浙江省十三屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議修訂通過，7月1日起正式施行。標(biāo)志著浙江防汛防臺(tái)抗旱法治建設(shè)邁入了新階段，將更加依法科學(xué)防御和減輕洪澇、臺(tái)風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害，有力保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

“麻煩大家排一下隊(duì)，出示一下‘安全碼’，讓我們的工作人員掃一掃！”7月28日，臺(tái)風(fēng)“煙花”來臨前，社區(qū)工作人員在舟山小學(xué)體育館避災(zāi)安置點(diǎn)，逐一掃取被轉(zhuǎn)移人員的手機(jī)小程序或紙質(zhì)打印版“浙江安全碼”。各級(jí)防汛防臺(tái)指揮中心、相關(guān)部門、防汛責(zé)任人通過“安全碼”系統(tǒng)或“掌上應(yīng)急”應(yīng)用，可以實(shí)時(shí)查看本區(qū)域內(nèi)人員轉(zhuǎn)移動(dòng)態(tài)情況，實(shí)行精準(zhǔn)管控。

這是《條例》出臺(tái)實(shí)施以來，基層首次較大規(guī)模使用“安全碼”應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)的成功實(shí)踐縮影?！稐l例》于今年5月經(jīng)浙江省十三屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議修訂通過，7月1日起正式施行。時(shí)隔14年的全面修訂完善，標(biāo)志著浙江省防汛防臺(tái)抗旱法治建設(shè)邁入了新階段，將更加依法科學(xué)防御和減輕洪澇、臺(tái)風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害，有力保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

臨安民兵隊(duì)員向當(dāng)?shù)厝罕娦麄鳌罢憬踩a”使用辦法

破除困境 亟需立法構(gòu)筑新格局

由于特殊的地理位置和氣候條件，浙江洪澇、臺(tái)風(fēng)和干旱等自然災(zāi)害長期頻發(fā)。1949年至2020年72年間，浙江全省發(fā)生較嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害110次，平均每年約1.5次。影響浙江省的臺(tái)風(fēng)有263個(gè)，平均每年3.6個(gè)，其中在浙江省登陸的有47個(gè)。

臺(tái)風(fēng)和梅雨是造成浙江洪澇災(zāi)害的主要因素。2019年，浙江經(jīng)受了超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“利奇馬”正面襲擊；2020年梅汛期間，新安江水庫創(chuàng)歷史最高水位，建庫以來第一次九孔全開泄洪；2021年7號(hào)臺(tái)風(fēng)“煙花”兩次登陸浙江省，且滯留時(shí)間長，加上“風(fēng)、雨、潮”三碰頭，引發(fā)了多地內(nèi)澇和地質(zhì)災(zāi)害。

浙江省水系發(fā)達(dá)，河流源短流急，遇梅雨、臺(tái)風(fēng)強(qiáng)降雨時(shí)極易引發(fā)流域性洪水，同時(shí)由于浙江降水時(shí)空分布極不均勻，豐枯差別很大，加上伏季高溫時(shí)間長，先澇后旱和旱澇急轉(zhuǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重影響，新的歷史發(fā)展階段對(duì)浙江防汛防臺(tái)抗旱水平、應(yīng)急處置能力提出了更高、更新的要求。

原《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》自2007年施行以來，彌補(bǔ)了國家層面缺乏針對(duì)臺(tái)風(fēng)方面專門立法的問題。但是，隨著時(shí)間的推移，防汛防臺(tái)抗旱產(chǎn)生了新情況、新問題，特別是機(jī)構(gòu)改革后，權(quán)責(zé)不夠明晰、體系不夠順暢等問題凸顯，亟待通過修訂《條例》加以解決。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)防汛防臺(tái)抗旱工作的一系列重要指示批示，全面構(gòu)建“大安全、大應(yīng)急、大減災(zāi)”體系，層層壓實(shí)各方責(zé)任，全面規(guī)范和進(jìn)一步加強(qiáng)防汛防臺(tái)工作提供法制保障，修訂《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》勢(shì)在必行。

厘清職責(zé) 優(yōu)化完善體系建設(shè)

以《條例》為牽引，努力構(gòu)建組織健全完善、責(zé)任全面落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)精密智控、救援高效有序、災(zāi)后恢復(fù)迅速、運(yùn)行保障有力的防汛防臺(tái)抗旱應(yīng)急體系。

強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo) 明職責(zé)

修訂后的《條例》構(gòu)建了職責(zé)更為科學(xué)清晰、責(zé)任更加嚴(yán)密的體制機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建“統(tǒng)籌高效、指揮順暢、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、協(xié)同發(fā)力”的防汛防臺(tái)抗旱工作格局，強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)和主體作用，由行政首長擔(dān)任防汛防臺(tái)抗旱指揮部指揮長，統(tǒng)一指揮，分級(jí)分部門負(fù)責(zé)，屬地管理為主。既強(qiáng)調(diào)防指的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)，縣級(jí)以上人民政府設(shè)立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任指揮長的防汛防臺(tái)抗旱指揮機(jī)構(gòu)，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級(jí)應(yīng)急管理部門，并對(duì)指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)作了列舉式規(guī)定；厘清和發(fā)揮多部門的聯(lián)動(dòng)配合，水行政、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和氣象等其他負(fù)有防汛防臺(tái)抗旱職責(zé)的部門和單位，按照各自職責(zé)和防汛防臺(tái)抗旱應(yīng)急預(yù)案要求，做好相關(guān)防汛防臺(tái)抗旱工作。

臺(tái)風(fēng)“煙花”過境期間，浙江省部分地區(qū)出現(xiàn)大暴雨，遭遇局地強(qiáng)降雨引發(fā)的小流域山洪、山體滑坡、城鄉(xiāng)積澇等次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)極高。浙江省委、省政府高度重視防御工作，密集作出部署要求。浙江省防汛防臺(tái)抗旱指揮部辦公室連日組織會(huì)商防御工作。氣象部門第一時(shí)間發(fā)布紅色預(yù)警信息；水利、自然資源等部門滾動(dòng)發(fā)布小流域山洪、地質(zhì)災(zāi)害“五色圖”，突出抓好短臨預(yù)報(bào)預(yù)警。《條例》明確的管理體制在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)實(shí)戰(zhàn)中得到了迅速應(yīng)用。

夯基礎(chǔ) 提能力

防汛防臺(tái)抗旱工作，重點(diǎn)在基層?！稐l例》進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村居防汛防臺(tái)抗旱工作職責(zé)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任防汛防臺(tái)抗旱指揮部指揮長，確保基層尤其是責(zé)任人明責(zé)、知責(zé)、履責(zé)；進(jìn)一步加強(qiáng)基層防汛防臺(tái)體系建設(shè)，有力提升基層防災(zāi)減災(zāi)能力。

清晰避災(zāi)安置場(chǎng)所設(shè)立和管理責(zé)任，這次防御臺(tái)風(fēng)“煙花”期間，浙江啟用避災(zāi)安置場(chǎng)所1萬4 188個(gè)，累計(jì)安置群眾47萬6 827人，每個(gè)安置點(diǎn)都有專人守護(hù)，安排看奧運(yùn)、觀影片等，讓群眾安身又安心。

建機(jī)制 抓統(tǒng)籌

2020年，浙江省防汛防臺(tái)抗旱指揮部以落實(shí)臺(tái)風(fēng)洪澇災(zāi)害科學(xué)防控能力提升專題調(diào)研報(bào)告為牽引，推動(dòng)落實(shí)68項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，形成防汛防臺(tái)識(shí)別一張圖、研判一張單、管控一張表、指揮一平臺(tái)、應(yīng)急一指南、案例一個(gè)庫的“六個(gè)一”工作體系?！稐l例》將“六個(gè)一”工作體系歸納轉(zhuǎn)化為法律條文，將浙江省打贏“利奇馬”取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)形成工作機(jī)制，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升基層應(yīng)對(duì)不確定災(zāi)害的能力。今年的臺(tái)風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)期間，浙江省防汛防臺(tái)抗旱指揮部每日視頻調(diào)度、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)指導(dǎo)、加強(qiáng)統(tǒng)籌指揮，把災(zāi)害損失降到了最低。

臺(tái)風(fēng)“煙花”影響期間，村民提前被轉(zhuǎn)移至避災(zāi)安置點(diǎn)

浙江省自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急救援平臺(tái)

求實(shí)創(chuàng)新 彰顯立法力度與溫度

數(shù)字化 智能化

為落實(shí)浙江省委全面推進(jìn)數(shù)字化改革的戰(zhàn)略部署，按照整體智治要求，《條例》就推進(jìn)防汛防臺(tái)抗旱領(lǐng)域數(shù)字化治理水平作出總體規(guī)定，建立健全全省統(tǒng)一的防汛防臺(tái)抗旱數(shù)字化平臺(tái)，推動(dòng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控體系和能力的智能化、現(xiàn)代化。為強(qiáng)化防御臺(tái)風(fēng)多跨場(chǎng)景應(yīng)用，打造具備實(shí)戰(zhàn)實(shí)用能力的數(shù)字化平臺(tái)奠定基礎(chǔ)。“煙花”期間，充分運(yùn)用“安全碼”人員轉(zhuǎn)移機(jī)制，確保應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、安全轉(zhuǎn)移，最大限度減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。浙江全省各地共安全轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域人員117.41萬人，擴(kuò)面轉(zhuǎn)移人員85.67萬。

定舉措 可操作

《條例》通過完善應(yīng)急處突機(jī)制，注重多災(zāi)種全鏈條全過程覆蓋。對(duì)洪澇、臺(tái)風(fēng)、干旱等包括臺(tái)風(fēng)引發(fā)海上風(fēng)浪、風(fēng)暴潮和強(qiáng)降雨引發(fā)泥石流、滑坡、塌方等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、研判、提示、預(yù)警、指揮、處置、災(zāi)后恢復(fù)全過程防御要求相應(yīng)作了規(guī)定。如創(chuàng)新向基層發(fā)送風(fēng)險(xiǎn)提示單；針對(duì)小流域山洪、地質(zhì)災(zāi)害等浙江省極易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域?qū)嵭卸c(diǎn)定向預(yù)警等。通過細(xì)化規(guī)定，提升可操作性，更加有力提升搶險(xiǎn)救援能效，多地成功防范地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)的次生災(zāi)害，城市內(nèi)澇未造成較大人員傷亡。

抓重點(diǎn) 降損失

針對(duì)浙江臺(tái)風(fēng)頻發(fā)特點(diǎn)，《條例》將防臺(tái)風(fēng)作為重要內(nèi)容，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、漁船回港避風(fēng)、危險(xiǎn)區(qū)域人員提前轉(zhuǎn)移、陸上水上交通管制和“五?！保ㄍＶ箲敉饧w活動(dòng)、停課、停工、停業(yè)、停運(yùn)），以及應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)撥、搶險(xiǎn)救援救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)均著重作了規(guī)定，最大程度減少臺(tái)風(fēng)給人民群眾造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，臺(tái)風(fēng)“煙花”影響浙江省期間，各級(jí)各部門立足最不利情況，提前核實(shí)摸清應(yīng)急物資儲(chǔ)備缺口情況，通過緊急采購、協(xié)議租賃、申請(qǐng)調(diào)撥等方式提前備足應(yīng)急物資，浙江省本級(jí)累計(jì)前置各類物資總計(jì)19.76萬件，緊急調(diào)撥20.57萬件各類物資裝備，馳援寧波、湖州、嘉興、紹興和舟山等地，4小時(shí)內(nèi)全部送達(dá)。

《條例》修訂總結(jié)固定浙江省防汛防臺(tái)“六個(gè)一”工作體系成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能調(diào)整新情況，進(jìn)一步解決防汛防臺(tái)抗旱工作領(lǐng)域突出問題，堅(jiān)守“生命至上”理念，有力推動(dòng)浙江省防汛防臺(tái)抗旱工作法治化、規(guī)范化、長效化水平，對(duì)于依法預(yù)防和減輕浙江省自然災(zāi)害，助力建設(shè)共同富裕示范區(qū)，營造良好法治環(huán)境具有重要現(xiàn)實(shí)意義。