地方圖書館立法實施效果觀察*
——以《廣州市公共圖書館條例》為樣本

陳麗納

（廣州圖書館 廣州 510623）

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，綜合實力顯著增強，公共圖書館事業(yè)發(fā)展取得矚目成就，國際知名度和影響力持續(xù)提升。隨著依法治國戰(zhàn)略的深入推進，《中華人民共和國公共圖書館法》于2018年1月1日實施，為我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展提供了法治保障，也為地方性圖書館立法提供了上位法參照?！顿F州省公共圖書館條例》已于2021年1月1日起正式施行，深圳正在推進《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例（試行）》修訂工作，陜西、佛山等省市正在推進公共圖書館立法。但隨之而來的問題是各地如何更好地貫徹落實立法規(guī)定?；诖?，筆者認(rèn)為有必要對地方性圖書館立法的實施效果進行研究，以期進行更好地革新并推進實踐，并為新的地方圖書館立法提供參考借鑒。

1 學(xué)術(shù)回顧與研究設(shè)計

我國地方性圖書館立法研究成果主要集中在對地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章進行綜合性比較研究，就其中某一方面內(nèi)容進行比較研究、立法述評、立法問題研究、實施效果研究等。從時間跨度來看，以上研究成果主要聚焦在地方性圖書館立法制定過程中或者發(fā)布實施之初，對于立法實施后的效果研究則較為匱乏。朱荀等[1]和劉亮[2]對我國地方性圖書館立法實施進行比較研究，均認(rèn)為地方性圖書館立法對地方公共圖書館事業(yè)發(fā)展起到促進作用，提出地方性圖書館立法經(jīng)驗，總結(jié)其存在的問題。何韻對《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》實施效果進行研究，認(rèn)為該條例未能跳出傳統(tǒng)圖書館立法的藩籬，關(guān)于圖書館事業(yè)發(fā)展存亡的經(jīng)費投入和管理體制等問題上難有突破，未能與時俱進，滯后于當(dāng)時圖書館事業(yè)的發(fā)展，實施效果未盡人意，并提出建議[3]。綜上所述，我國關(guān)于地方性圖書館立法實施效果的研究成果幾近空白。

在2019年廣東公共文化研討會上，文化和旅游部國家文化和旅游公共服務(wù)專家委員會首席專家李國新認(rèn)為：“廣州的圖書館制度體系建設(shè)為全國樹立了樣板。廣州圖書館之城建設(shè)，是目前中國最好的圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系之一，也是全世界一流的城市圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之一。”[4]這既是對廣州市“圖書館之城”建設(shè)成績的高度評價，也是對《廣州市公共圖書館條例》（下稱《條例》）實施效果的認(rèn)可和肯定?！稐l例》于2015年5月1日正式實施，當(dāng)時被認(rèn)為是我國第一部省會城市公共圖書館立法，代表了我國地方性公共圖書館立法的最新進展和最新成果[5]。廣州圖書館自2015年以來連續(xù)5年編寫廣州市“圖書館之城”建設(shè)年度報告，并連續(xù)3年出版成書，擁有全面、翔實、準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。前述成果成為研究的實踐與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。經(jīng)過6年的立法實施，筆者認(rèn)為有條件也有必要通過實踐經(jīng)驗來客觀地衡量立法質(zhì)量以及實施效果，這不僅有利于優(yōu)化調(diào)整地方公共圖書館事業(yè)發(fā)展，也能為國家及地方圖書館立法實施提供參考和借鑒。

2 《條例》立法實施效果

2.1 政府主導(dǎo)，社會力量重要參與

2.1.1 制度保障基本健全

地方性圖書館立法是各方力量不斷博弈的過程，其關(guān)于權(quán)利和利益的再分配[6]是各方均可接受的，卻未必是業(yè)界認(rèn)為最優(yōu)或者最理想的結(jié)果。地方性圖書館立法具有一般性立法的特點，條款規(guī)定以抽象概括為主，以便為之后的立法實施提供可操作空間，但操作空間如何把握，又需要標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范予以明確和指引。因此，立法配套制度的制定是地方性圖書館立法實施過程中的重要一環(huán)，立法配套制度是否健全直接影響立法實施效果。自《條例》實施以來，廣州市先后發(fā)布配套制度11項（見表1）。其中最為重要的是《廣州市“圖書館之城”建設(shè)規(guī)劃（2015—2020）》（下稱《規(guī)劃》）和《關(guān)于全面推進我市公共圖書館總分館制建設(shè)的實施意見》（下稱《實施意見》）?！兑?guī)劃》進一步明確了街鎮(zhèn)圖書館建筑面積、基本藏量、年新增藏量和人員配備等量化指標(biāo)，為各區(qū)建設(shè)街鎮(zhèn)分館提供了政策指引，支持各分館以閱覽室為依托，通過舉辦活動來利用綜合文化中心或者文化站的公共空間，將閑置的空間利用起來；建立區(qū)域內(nèi)的物流體系，加快總分館文獻(xiàn)資源更新和流轉(zhuǎn)速度，提高分館文獻(xiàn)資源保障水平。《實施意見》秉持《條例》的立法精神，在《規(guī)劃》的基礎(chǔ)上進一步明確街鎮(zhèn)分館的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)方式，并提出全市公共圖書館注冊讀者率、人均外借量、人均訪問次數(shù)、舉辦活動量和數(shù)字信息資源利用率等五項服務(wù)效益指標(biāo)，同時提出市級館和區(qū)級館在前四項指標(biāo)中的占比，為政府和社會各界衡量公共圖書館的效能產(chǎn)出提供參照對比，體現(xiàn)了業(yè)界通過自我加壓來實現(xiàn)區(qū)域總分館體系科學(xué)健康發(fā)展的主動性和自主性。

表1 《廣州市公共圖書館條例》配套制度

各區(qū)政府在頂層設(shè)計和制度建設(shè)層面與《條例》及其配套制度銜接，將公共圖書館事業(yè)建設(shè)納入國民和社會發(fā)展、文化事業(yè)以及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等地方規(guī)劃，明確區(qū)域公共圖書館發(fā)展的中長期目標(biāo)；對接全市各項配套政策，根據(jù)各區(qū)區(qū)情，進一步完善區(qū)域公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)制度保障；9個區(qū)成立以區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為組長的區(qū)域公共圖書館總分館體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)區(qū)域總分館體系建設(shè)工作的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)等，不同層面的組織和制度保障為區(qū)域總分館體系建設(shè)提供了支撐。

2.1.2 政府主導(dǎo)建設(shè)公共圖書館事業(yè)

各級政府是公共圖書館事業(yè)的建設(shè)主體，政府主要領(lǐng)導(dǎo)對公共圖書館事業(yè)及其立法的認(rèn)知，將會直接影響該地區(qū)公共圖書館的發(fā)展和立法水平。在廣東圖書館學(xué)專家和業(yè)界領(lǐng)頭人的努力下，廣州市委和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度認(rèn)可公共圖書館事業(yè)在城市建設(shè)、社會發(fā)展和市民精神文化生活中的作用，同時認(rèn)識到公共圖書館事業(yè)的發(fā)展必須要有政策的支持和立法的保障[7]15-25。2006年廣州市委宣傳部委托中山大學(xué)程煥文教授主持開展“《廣州市圖書館條例》立法研究”項目和《廣州市圖書館條例》起草工作[8]；在市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的推動下，2012年廣州市再次啟動公共圖書館立法進程，以法律的力量和權(quán)威來引導(dǎo)整個社會確立現(xiàn)代圖書館觀念，實現(xiàn)現(xiàn)代圖書館觀念的法律制度化[9]。政府主導(dǎo)[7]15-25不僅是新世紀(jì)以來廣州市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展模式，也是《條例》順利制定并得以較好地貫徹落實的根本原因。

總體看來，廣州市政府具有較強的依法行政意識，依照法規(guī)政策規(guī)定，分階段穩(wěn)步落實各項工作任務(wù)，較好地履行了法定責(zé)任。在《條例》頒布實施之際，市政府專門召開《條例》實施工作會議，市財政局、市編辦、市發(fā)改委等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各區(qū)分管負(fù)責(zé)人、文廣旅局局長、各級圖書館館長等參加會議，通過從上而下的行政拉力[10]86-90促使市政府相關(guān)部門、各區(qū)政府樹立法制觀念和法治思維，依法協(xié)同推進《條例》貫徹實施，打造“圖書館之城”。一方面，全市投入持續(xù)提升。2019年，全市公共圖書館總經(jīng)費和建筑面積比2015年增長7成以上，文獻(xiàn)購置費和年新增藏量比2015年增長1.4倍，工作人員比2015年增長近5成（詳見表2）。其中總經(jīng)費和文獻(xiàn)信息資源均達(dá)到歷年最高，年人均新增藏量首次達(dá)到《條例》規(guī)定的0.2冊（件）標(biāo)準(zhǔn)，為0.204冊（件）。市級財政的高投入保障了兩個市級圖書館的新建（或改建）以及高效運行，近年來兩館均保持強勁的發(fā)展勢頭，服務(wù)效能位居國內(nèi)同類圖書館前列，同時市政府立項建設(shè)廣州科技圖書館。另一方面，打破現(xiàn)有財政體制的局限性，由市財政出資支持各區(qū)區(qū)域總分館體系建設(shè)，以達(dá)到各區(qū)配套投入并提高常規(guī)投入的目的。2015至2016年，鑒于部分區(qū)在建設(shè)新館以及基層分館專業(yè)化改造中存在經(jīng)費不足問題，廣州市財政安排建設(shè)資金4 600萬元；考慮到廣州市公共圖書館館藏建設(shè)底子薄、欠賬多，市財政撥付購書經(jīng)費5 500萬元。為確保經(jīng)費有效使用，市文廣旅局開展公共圖書館區(qū)域總館、總分館服務(wù)體系、街鎮(zhèn)分館試點建設(shè)項目，為全市范圍內(nèi)全面鋪開總分館體系建設(shè)積累經(jīng)驗。2016至2019年，為解決街鎮(zhèn)分館發(fā)展不充分不平衡問題，市財政累計投入1 690萬元專項資金，扶持64個街鎮(zhèn)分館和23個市民書房新建或進行專業(yè)化改造。

表2 2015—2019年廣州市公共圖書館投入保障情況

各區(qū)緊抓立法實施的契機，加大配套投入，積極推進區(qū)域總館建設(shè)，不僅改變了區(qū)級圖書館面積小、館舍陳舊的狀況，還通過資源提升、人員配備等項目做大做強了區(qū)域總館，增強其統(tǒng)籌推進區(qū)域總分館體系建設(shè)的能力。自2015年以來，黃埔、從化、海珠和越秀、南沙5個區(qū)先后有新館建成或者完成改造，另有4個區(qū)級圖書館新館正在建設(shè)中。2.1.3 社會力量成為圖書館事業(yè)發(fā)展的重要力量

廣州作為我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)，公眾慈善意識較強，長期以來積極參與廣州市公共圖書館事業(yè)建設(shè)。隨著廣州圖書館新館建成開放以及《條例》的頒布實施，廣州市公共圖書館與社會力量的合作日益深化，從志愿者、業(yè)務(wù)外包、理事會等進一步拓展到購買服務(wù)、合作舉辦活動、合建分館、第三方評估等。其中，合建分館和第三方評估具有廣州特色?！稐l例》對舉辦公益性圖書館、提供公益性閱讀服務(wù)等進行規(guī)定，為社會力量參與公共圖書館事業(yè)建設(shè)提供法規(guī)支持和政策指引。以2016年萬科城市體驗中心分館對外開放為標(biāo)志，廣州市、區(qū)級公共圖書館與學(xué)校、企業(yè)、園區(qū)、事業(yè)單位等合建分館數(shù)量逐年提升，面向公眾免費開放且實現(xiàn)通借通還的合建分館從2016年的19個增加到2019年的75個，增長了近三倍，廣州市社會力量與公共圖書館合建分館已形成一定規(guī)模，加之具有規(guī)范指引，服務(wù)效能大幅提升，合建分館已從廣州市公共圖書館服務(wù)體系的重要補充上升為重要力量。總體看來，合建分館的主要模式為社會力量提供場地、裝修設(shè)計、設(shè)施設(shè)備、人員等，圖書館提供文獻(xiàn)信息資源、部分設(shè)施設(shè)備、人員培訓(xùn)、技術(shù)支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，雙方簽訂合作協(xié)議，期限不少于五年。合建分館投入成本較高，而建設(shè)和運營經(jīng)費一般由社會力量合作方承擔(dān)，這就要求社會力量合作方具有良好的資質(zhì)，且具有較強的提供公共圖書館服務(wù)的意愿。在《條例》關(guān)于第三方評估規(guī)定的指引下，廣州市文廣旅局制定了《廣州市公共圖書館第三方評估管理辦法》及其指標(biāo)體系，并委托廣州零點有數(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司開展區(qū)域總分館體系建設(shè)的第三方評估工作，客觀、公正地反映出各區(qū)總分館體系的建設(shè)成果與不足，為下一步發(fā)展提供指導(dǎo)和建議，可以說，這是我國政府部門引入第三方開展公共圖書館評估工作的初步探索與實踐。

2.2 公共圖書館管理體制不斷健全

“整體化”程度是衡量一個地區(qū)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的一個重要參數(shù)[11]194。廣州市各級公共圖書館職能清晰、整體化程度較高，中心館牽頭建立行業(yè)協(xié)商協(xié)作機制，市和區(qū)級圖書館之間的業(yè)務(wù)溝通緊密，資源共享度高；區(qū)域總館作為承上啟下的樞紐，解決分館資源建設(shè)乃至人員管理，區(qū)域總分館體系作為一個整體，實現(xiàn)了完全統(tǒng)一和部分集中。2.2.1 中心館擔(dān)當(dāng)有為，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用

市圖書館作為一個地區(qū)的中心圖書館，在全市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮著統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的重要作用?！稐l例》規(guī)定了廣州圖書館的中心館地位，并明確其各項法定責(zé)任。為貫徹落實《條例》規(guī)定，廣州圖書館向市編辦申請設(shè)立中心圖書館辦公室，配備專業(yè)化的人才隊伍，集中力量對接落實中心館各項法定責(zé)任。一是實現(xiàn)業(yè)務(wù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)化。廣州圖書館協(xié)助制定《條例》各項配套制度，統(tǒng)一全市公共圖書館業(yè)務(wù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二是充分利用市級圖書館的資源優(yōu)勢彌補區(qū)級圖書館的不足。在數(shù)字信息資源建設(shè)方面，兩個市級館的37個數(shù)據(jù)庫面向全市開放，各區(qū)圖書館則集中力量建設(shè)特色數(shù)字資源，有利于提高整體資金利用率；在紙質(zhì)信息資源建設(shè)方面，兩個市級館對于北部山區(qū)、發(fā)展基礎(chǔ)較差的區(qū)給予大力支持，通過協(xié)議明確市級館、區(qū)文化行政主管部門、區(qū)級館應(yīng)履行的責(zé)任，并在協(xié)議中列明服務(wù)效益指標(biāo)，督促各區(qū)充分利用所支持的文獻(xiàn)資源，扎實開展總分館體系建設(shè)，實現(xiàn)市級館優(yōu)質(zhì)資源向基層延伸。三是建立順暢的協(xié)調(diào)機制。通過廣州市公共圖書館館長聯(lián)席會議和總分館體系建設(shè)協(xié)調(diào)小組，建立行業(yè)與專業(yè)相結(jié)合的協(xié)調(diào)機制，既可協(xié)商解決“圖書館之城”建設(shè)中的重要問題，又能及時了解各區(qū)總分館體系建設(shè)情況并給予專業(yè)指導(dǎo)，加快 “圖書館之城”建設(shè)步伐。四是建立直屬示范性服務(wù)體系。廣州圖書館充分發(fā)揮中心館的引領(lǐng)作用，建立由街鎮(zhèn)分館、社會力量合建分館、流動圖書車、自助圖書館等多種形式組成的服務(wù)效益突出的直屬示范性服務(wù)體系，為各區(qū)分館建設(shè)提供實踐案例參考。五是建立健全全市公共圖書館業(yè)務(wù)統(tǒng)計機制，通過編制系列年報和季報，及時客觀反映立法實施進展，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要參考，并通過實踐印證了規(guī)范的統(tǒng)計工作在公共圖書館事業(yè)建設(shè)中的促進作用[12]，引領(lǐng)和推動業(yè)界形成《圖書館統(tǒng)計工作共識》[13]，有利于規(guī)范和指引我國圖書館統(tǒng)計工作。六是根據(jù)人才隊伍建設(shè)需求，構(gòu)建全方位、立體化、分層次的人員培訓(xùn)機制，不斷提升公共圖書館從業(yè)人員專業(yè)化素養(yǎng)。

2.2.2 區(qū)域總館因地制宜，建立健全總分館制

廣州市區(qū)域總分館體系建設(shè)實現(xiàn)了完全統(tǒng)一和部分集中。完全統(tǒng)一主要體現(xiàn)在各區(qū)均實現(xiàn)由區(qū)域總館負(fù)責(zé)總分館體系文獻(xiàn)信息資源的采購、編目和物流配備。部分集中主要體現(xiàn)在各區(qū)區(qū)域總館均由專門部門承擔(dān)區(qū)域總分館體系建設(shè)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)分館建設(shè)、管理和服務(wù)，此外，已有8個區(qū)設(shè)置專項經(jīng)費，5個區(qū)實現(xiàn)由區(qū)域總館向分館派駐工作人員。因此，部分區(qū)域總館具有較強的統(tǒng)籌管理能力，依托總分館體系建設(shè)的專門機構(gòu)、經(jīng)費和人員，全力推動區(qū)域總分館體系建設(shè)，成效顯著。如：黃埔區(qū)形成高投入對應(yīng)產(chǎn)出高績效的良性循環(huán)，創(chuàng)新性地推出“政府主導(dǎo)資源補給+企業(yè)園區(qū)自主運營+社會力量參與”的企業(yè)園區(qū)分館建設(shè)新模式[14]，形成了較為完備的總分館服務(wù)體系，并在全國范圍內(nèi)示范推廣。從化區(qū)位于廣州北部山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，但從化區(qū)圖書館積極爭取市區(qū)兩級財政和相關(guān)機構(gòu)支持圖書館體系建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)做好陣地建設(shè)和履行區(qū)域總館職責(zé)，重點滿足中小學(xué)生的閱讀需求，投入產(chǎn)出效益顯著，均等化水平較高。越秀區(qū)作為廣州市老城區(qū)，人口密集、寸土寸金，越秀區(qū)圖書館充分利用文化資源集中的優(yōu)勢，與其他公共文化設(shè)施、學(xué)校、書店等合作打造主題分館，在越秀區(qū)圖書館及其少兒館改造期間，分館充當(dāng)了提供服務(wù)的中堅力量。此外，各區(qū)域總館制定與全市一致的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，有針對性地開展分館工作人員培訓(xùn)等。

2.3 公共圖書館事業(yè)快速發(fā)展

2.3.1 體系建設(shè)基本實現(xiàn)全覆蓋

覆蓋率是衡量全社會的公共圖書館服務(wù)體系覆蓋范圍的另一個重要參數(shù)，即一個地區(qū)能夠就近便捷使用公共圖書館服務(wù)的人數(shù)越多，這個地區(qū)越接近于建成覆蓋全社會的公共圖書館服務(wù)體系的目標(biāo)[11]194。利用圖書館數(shù)量可以體現(xiàn)覆蓋率。截至2019年底，廣州市共有實現(xiàn)通借通還的公共圖書館（分館）、服務(wù)點、自助圖書館433個。其中，面向所有公眾免費開放的公共圖書館（分館）246個（比2015年增加159個），另有服務(wù)點、自助圖書館53個；面向特定群體開放的分館等134個。在廣州市174個街鎮(zhèn)中，153個街鎮(zhèn)范圍內(nèi)有實現(xiàn)通借通還且向所有公眾免費開放的公共圖書館（分館）、服務(wù)點、自助圖書館，圖書館服務(wù)覆蓋率為87.93%[15]。除省、市、區(qū)圖書館所在的街鎮(zhèn)不用建設(shè)分館，中心城區(qū)轄區(qū)面積少于1平方公里且常住人口少于3萬人的街道可與鄰近1個街道建設(shè)分館外，在全市其他有街鎮(zhèn)分館建設(shè)任務(wù)的街鎮(zhèn)中，設(shè)有街鎮(zhèn)級分館的街鎮(zhèn)數(shù)為128個，街鎮(zhèn)級分館覆蓋率為84.21%。截至2019年底，廣州市已實現(xiàn)約每6.2萬人擁有一座公共圖書館（分館）。總體看來，廣州市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)基本實現(xiàn)全覆蓋，公眾能夠更加便捷地獲得標(biāo)準(zhǔn)化的公共圖書館服務(wù)。

2.3.2 服務(wù)效能顯著提升

服務(wù)效能是衡量公共圖書館在多大程度上滿足公眾文化信息需求的測量標(biāo)準(zhǔn)，是對政府投入保障產(chǎn)出的一個反映，并決定了政府后續(xù)投入保障的力度。2019年，廣州市公共圖書館外借文獻(xiàn)量首次突破3 000萬冊次，人均外借文獻(xiàn)量首次突破2冊次；舉辦讀者活動場次、參加讀者活動人次比2015年分別增長4倍和3倍，注冊讀者量比2015年增長91.66%（見表3），注冊讀者率為23.37%。其中，廣州圖書館各項基礎(chǔ)服務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)穩(wěn)居全國公共圖書館前列，被譽為“世界上最繁忙的公共圖書館”。與國家層面統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要關(guān)注縣級以上圖書館不同，自2015年以來，廣州市將統(tǒng)計范圍覆蓋到街鎮(zhèn)、村（社區(qū)）分館以及實現(xiàn)通借通還的服務(wù)點。通過觀察分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)：分館服務(wù)效益大幅增長，在全市公共圖書館服務(wù)效能總量中的占比持續(xù)攀升；各區(qū)域總分館服務(wù)效能不斷提升，增幅均超過市級圖書館，其讀者到館人次、舉辦活動場次總量已超過市級圖書館。廣州市公共圖書館服務(wù)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，各分館持續(xù)發(fā)力，在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中的作用初步顯現(xiàn)。

表3 2015—2019年廣州市公共圖書館服務(wù)效能情況

3 《條例》實施中存在的問題

3.1 部分區(qū)、鎮(zhèn)政府依法行政意識不強

《條例》明確規(guī)定區(qū)政府為區(qū)域總分館體系的建設(shè)主體，負(fù)責(zé)建設(shè)以區(qū)圖書館為總館、街鎮(zhèn)圖書館為分館的總分館體系，并依照法定量化標(biāo)準(zhǔn)投入各項保障資源。但個別區(qū)政府依法行政意識不強，對公共圖書館事業(yè)建設(shè)的重視程度不夠，導(dǎo)致《條例》雖已實施5年，但部分區(qū)域總分館體系建設(shè)仍進展緩慢。截至2020年5月，除了因行政區(qū)劃調(diào)整增加的4個街鎮(zhèn)未設(shè)立街鎮(zhèn)分館以外，仍有11個街鎮(zhèn)分館未納入全市通借通還服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。究其原因：一方面，部分區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人思想認(rèn)識和重視程度滯后，片面追求以經(jīng)濟建設(shè)為中心，嚴(yán)重忽視公共文化建設(shè)；另一方面，個別區(qū)圖書館館長作為區(qū)域總分館體系建設(shè)的掌舵者，在說服政府接受甚至是內(nèi)化公共圖書館的理念、精神與價值上有所欠缺，行業(yè)的自主性與影響力未能顯現(xiàn)。政府與業(yè)界的雙缺位必然造成部分區(qū)立法實施效果欠佳。

街鎮(zhèn)是分館、服務(wù)點建設(shè)的主要參與者，為調(diào)動各方力量參與的積極性，同時考慮避免建設(shè)壓力過于集中而給街鎮(zhèn)造成負(fù)擔(dān)，《條例》第十三條第二款規(guī)定：“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況為圖書室或者服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)在場地、配套設(shè)施設(shè)備等方面提供必要支持?！盵16]此處有關(guān)單位包括但不限于街鎮(zhèn)，但由于沒有明確有關(guān)單位的具體指向，這一規(guī)定卻成為部分鎮(zhèn)政府不履行分館建設(shè)任務(wù)的理由。場地設(shè)施是街鎮(zhèn)分館建設(shè)面臨的首要問題亦是重要問題，需要街鎮(zhèn)嚴(yán)格履責(zé)、支持配合，若街鎮(zhèn)政府以此為由推脫、轉(zhuǎn)嫁分館建設(shè)的責(zé)任，分館建設(shè)的壓力只能由區(qū)圖書館承擔(dān)，事實上人為增加了分館建設(shè)難度，阻礙了立法實施。

3.2 公共圖書館事業(yè)發(fā)展中存在的問題

3.2.1 各區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡

總體看來，廣州市各區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡。其中，經(jīng)費投入差距越來越大：2015年，經(jīng)費投入最高的區(qū)是最低區(qū)的5.7倍，2019年則達(dá)到13.2倍；2015年，購書經(jīng)費最高的區(qū)是最低區(qū)的10.5倍，2018年達(dá)到22.6倍，2019年因為有的區(qū)大幅提高購書經(jīng)費、有的區(qū)則縮減購書經(jīng)費，致使差距擴大至68倍之多。令人欣慰的是，各區(qū)在藏書總量和人員配備方面的差距不斷縮小，均從2015年的近6倍縮小到3倍左右。究其原因：首先，廣州雖為我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，但各區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，且這種狀況一段時間內(nèi)仍將持續(xù)，勢必影響各區(qū)公共圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展；其次，部分區(qū)政府投入保障不足，區(qū)域公共圖書館事業(yè)發(fā)展速度停滯不前或者進展緩慢；最后，部分區(qū)配套政策健全，但落實不到位，只是流于形式，公共圖書館服務(wù)保障水平仍然低下，區(qū)域總分館體系建設(shè)沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的改變。

3.2.2 基層分館發(fā)展不充分不均衡

基層分館是公共圖書館服務(wù)體系的基礎(chǔ)，數(shù)量多、覆蓋面廣，貼近市民需求?；鶎臃逐^的發(fā)展?fàn)顩r可以從數(shù)量和效能兩個方面衡量：在數(shù)量上，近年廣州市公共圖書館基層分館數(shù)量大幅提升，2019年廣州市共有基層分館226個，比2015年的68個增加158個；在效能上，廣州市分館各項服務(wù)效能指標(biāo)近年均有較大幅度增長，但外借文獻(xiàn)量、新增注冊讀者量、舉辦活動場次僅約占全市總量的10%至15%。由此，廣州市基層分館已基本實現(xiàn)全覆蓋，但發(fā)展不充分、整體效能不高。今后一段時間廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重點仍是基層分館，在實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，做好市區(qū)級圖書館資源與服務(wù)下沉，對接市民需求提供針對性、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化服務(wù)，真正發(fā)揮神經(jīng)末梢作用，強化社區(qū)服務(wù)的意識和能力，提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)體驗，持續(xù)積聚人氣、彰顯價值，有效分流兩個市級館的“過旺人氣”，進而實現(xiàn)均衡、可持續(xù)發(fā)展。

基層分館發(fā)展不均衡，分館服務(wù)效益差距顯著，三分之一分館的外借文獻(xiàn)量占分館外借文獻(xiàn)量總額的近九成，亦即三分之二分館服務(wù)效益潛力尚未激發(fā)。尤其是社會力量參與建設(shè)分館因人員流動性大、專業(yè)性不強，影響其管理和服務(wù)工作正常開展，導(dǎo)致部分分館服務(wù)效能偏低。

3.3 人才隊伍建設(shè)整體滯后

人才隊伍建設(shè)仍是制約廣州市公共圖書館事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。人才是第一資源，是公共圖書館事業(yè)建設(shè)中最為活躍的因素，也是公共圖書館事業(yè)建設(shè)的生力軍。伴隨著廣州市公共圖書館服務(wù)體系持續(xù)向縱深發(fā)展，廣州市公共圖書館人力資源配備水平也在不斷提升，但仍然存在數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。如：各區(qū)實現(xiàn)約每1.73萬常住人口配備1名工作人員，未達(dá)到《條例》規(guī)定的最低人員配備標(biāo)準(zhǔn)，部分區(qū)與最低標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距；區(qū)館編制人員不足三分之一，核心團隊建設(shè)偏弱，分館人員素質(zhì)不高，專業(yè)性不強[17]。因各區(qū)空余編制由政府部門統(tǒng)一管理，圖書館在專業(yè)人才招聘上缺乏自主性和決定權(quán)，同時還受到政策上要求安置人員的限制，部分區(qū)館面臨專業(yè)人才匱乏和編制空余雙重窘境，核心專業(yè)化人才團隊建設(shè)形勢不容樂觀。此外，部分區(qū)館向分館派駐業(yè)務(wù)館長，但因繼續(xù)教育培訓(xùn)缺乏針對性和持續(xù)性，同時無法提供職業(yè)晉升渠道，人才流失嚴(yán)重。

4 地方圖書館立法實施建議

4.1 強化政府保障責(zé)任和意識

政府是公共圖書館事業(yè)建設(shè)主體、立法實施主體，可通過多種方式強化政府保障責(zé)任和意識。首先，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能。各級人大不僅是立法機構(gòu)，還是立法實施的監(jiān)督機構(gòu)，可以通過聽取、審議法規(guī)實施情況報告、執(zhí)法檢查、專題問詢、滿意度測評、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等[18]了解立法實施情況，而執(zhí)法檢查是其中一種重要的監(jiān)督方式，通過對法規(guī)實施情況進行檢查監(jiān)督，檢查行政機關(guān)的執(zhí)法行為，有利于督促其依法行政，此外，通過執(zhí)法檢查也能發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身是否存在問題[19]。各級人大還積極開展立法后評估，旨在評估立法質(zhì)量，為立法修訂或廢止提供依據(jù)，同時也能客觀反映立法實施效果。監(jiān)督立法實施是各級人大的重要職責(zé)之一，業(yè)界應(yīng)當(dāng)呼吁人大代表重視并保障公眾的基本文化權(quán)益，按照規(guī)定認(rèn)真履行監(jiān)督職能，這是督促各級政府重視公共圖書館事業(yè)建設(shè)的有效方式。其次，文化行政主管部門作為立法實施的重要參與者，一方面爭取發(fā)展改革、財政、人力資源等同級部門支持，共同謀劃全市公共圖書館事業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；另一方面定期通報立法實施效果，展現(xiàn)各區(qū)公共圖書館事業(yè)建設(shè)進展，明確各自優(yōu)勢和不足，促使其重點突破，實現(xiàn)均衡發(fā)展。再次，各級政府可以將公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)納入年度民生實事，不僅能夠體現(xiàn)政府致力于解決關(guān)系民眾切身利益現(xiàn)實問題的決心，也有利于接受公眾監(jiān)督。最后，為避免基層政府工作人員懶政、怠政，不配合解決分館建設(shè)中的場地、人員等問題，可將基層分館建設(shè)和服務(wù)指標(biāo)納入基層政府領(lǐng)導(dǎo)的績效考核目錄，強化剛性約束。

4.2 建立健全專業(yè)高效的中心館總分館運作模式

我國公共圖書館按照行政區(qū)劃進行設(shè)置，按照慣例，上一級圖書館主要對下一級圖書館的建設(shè)和發(fā)展進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。隨著總分館制建設(shè)實踐在全國鋪展開來，各級圖書館之間傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系被打破，下一級圖書館對上一級圖書館的專業(yè)化訴求越來越多，省、市級圖書館作為區(qū)域中心圖書館，承擔(dān)起文獻(xiàn)、技術(shù)、業(yè)務(wù)中心責(zé)任，其覆蓋范圍由下一級圖書館切實延伸到基層。例如，廣州市已形成中心館與總分館相結(jié)合的管理機制，其順暢運行是“十三五”時期廣州市公共圖書館事業(yè)取得快速發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動，但是隨著公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段，勢必要求相應(yīng)提升中心館與總分館運作模式的專業(yè)性和高效性。就中心館而言：在技術(shù)層面整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，搭建共享平臺，便于區(qū)域內(nèi)圖書館之間進行業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和服務(wù)共享，提高工作效率，并將特色服務(wù)和活動下沉基層，提升基層分館服務(wù)質(zhì)量；在業(yè)務(wù)層面轉(zhuǎn)變理念，從中心館能提供什么轉(zhuǎn)向區(qū)縣館需要什么，牽頭建立區(qū)域范圍內(nèi)的文獻(xiàn)資源建設(shè)、閱讀推廣、體系建設(shè)、人才培訓(xùn)等協(xié)調(diào)機制，結(jié)合各區(qū)縣總分館服務(wù)體系的發(fā)展需求和訴求，提供針對性的指導(dǎo)和支持。就分館而言，對接市民需求提供針對性、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化服務(wù)，真正發(fā)揮“神經(jīng)末梢。作用，強化社區(qū)服務(wù)意識和能力，提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)體驗，持續(xù)積聚人氣、彰顯價值，實現(xiàn)均衡、可持續(xù)發(fā)展。

4.3 修訂完善立法及其配套制度

目前我國僅有深圳正在推進地方性圖書館立法修訂工作。從長遠(yuǎn)來看，地方性圖書館立法所調(diào)整的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系必然隨著經(jīng)濟和社會、信息技術(shù)、公共圖書館事業(yè)的發(fā)展而變化，立法終將不能完全適用于公共圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展，還有可能成為其發(fā)展桎梏。因此，地方應(yīng)當(dāng)提早推動修訂相關(guān)事項。隨著依法治國戰(zhàn)略向縱深推進，我國各級政府依法行政意識不斷增強?？傮w看來，行政層級越高，依法行政意識越強，地方性圖書館立法各項規(guī)定也能夠較好落地實施；行政層級往下，地方性圖書館立法的實施在更大程度上則依靠基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)的“理想信念型內(nèi)驅(qū)力”[10]86-90，具有較強的主觀性、隨意性，個人特質(zhì)明顯。在今后的立法修訂或者其他地方圖書館立法制定中，還應(yīng)當(dāng)完善法律責(zé)任，將政府履職效果納入政府績效管理，強化對政府依法行政的剛性約束。

立法配套制度能夠細(xì)化法律法規(guī)的條文規(guī)定，彌補法律法規(guī)的空白與不足，且相對立法穩(wěn)定性要求而言，配套制度可以根據(jù)已取得的實施效果和下一步目標(biāo)更新修訂。“十四五”時期，貫徹落實國家法律政策，持續(xù)爭取政府保障投入；探索建立公共圖書館工作人員職業(yè)化發(fā)展路徑，提高專業(yè)化水平；實現(xiàn)社會力量參與的規(guī)范化、多樣化和常態(tài)化[20]等是業(yè)界亟需研究并推進解決的問題，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時修改和調(diào)整相關(guān)制度，確保政策的科學(xué)性和有效性，優(yōu)化頂層設(shè)計，為公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供指引和依據(jù)。