政治經(jīng)濟(jì)視角下的中國(guó)社會(huì)保障：變遷邏輯與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)*

林 義 任 斌

自1978年開(kāi)啟改革開(kāi)放的偉大歷史變革以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展也經(jīng)歷了深刻的變遷——由“嵌入”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系到逐步回歸社會(huì)本位系統(tǒng)的歷程。(1)本文從歷史比較的分析視角入手，嘗試把中國(guó)社會(huì)保障制度變遷置于一個(gè)更寬泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化的協(xié)調(diào)發(fā)展的框架內(nèi)來(lái)考察，那么這個(gè)主題所涉及的內(nèi)容之廣，在一篇文章里是難以面面俱到的。所以，我們有必要達(dá)成這樣一個(gè)共識(shí)：本文對(duì)中國(guó)社會(huì)保障變遷和它所處環(huán)境的分析是趨勢(shì)性的、粗線(xiàn)條的，對(duì)歷史和現(xiàn)狀的描述難免忽略一些細(xì)枝末節(jié)，但我們也應(yīng)該清楚，任何時(shí)代或國(guó)度的社會(huì)保障變遷都不可能整齊劃一，例外之處比比皆是?？v觀(guān)過(guò)去40余年里的社會(huì)保障演進(jìn)歷史，它在不同階段扮演了不同的重要角色，但唯一沒(méi)有改變的是，始終與整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化的循序協(xié)調(diào)發(fā)展保持著內(nèi)在一致性。事實(shí)上，拋開(kāi)并超越任何經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，社會(huì)保障政策的實(shí)踐路徑和政策價(jià)值應(yīng)該在一個(gè)更廣泛的框架內(nèi)來(lái)考察，卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)的思想可以為我們提供構(gòu)建這一解釋框架的理論依據(jù)，即市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)調(diào)推進(jìn)是保障整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一旦失去了平衡，社會(huì)系統(tǒng)便會(huì)在自我保護(hù)機(jī)制的作用下使整個(gè)國(guó)家陷入危機(jī)之中。改革開(kāi)放40余年，中國(guó)國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)超過(guò)西方工業(yè)革命歷時(shí)250年左右的財(cái)富積累速度，但我們?nèi)匀灰允窞殍b，深刻把握中國(guó)與西方社會(huì)保障歷史變遷邏輯及其背后的政治經(jīng)濟(jì)條件之異同。當(dāng)下，人口老齡化、新興技術(shù)革命等要素是全球社會(huì)共同性的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，而要實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障的長(zhǎng)足發(fā)展，必須推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的均衡發(fā)展，審慎研究政府、市場(chǎng)與社會(huì)的平衡關(guān)系，以及在這些因素背后的制度文化作用，逐步建立起一個(gè)足以說(shuō)服人民大眾的連貫的社會(huì)保障政策體系和法治基礎(chǔ)。幸運(yùn)的是，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的社會(huì)政策已經(jīng)萌發(fā)，為新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展和制度能力提升注入了新的動(dòng)能。

一、中國(guó)社會(huì)保障變遷：從嵌入經(jīng)濟(jì)體系到逐步向社會(huì)系統(tǒng)回歸

卡爾·波蘭尼的忠告給予我們巨大的啟發(fā)，當(dāng)人們努力把社會(huì)關(guān)系“嵌入”經(jīng)濟(jì)體系之時(shí)，自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)要求社會(huì)從屬于市場(chǎng)或資本的邏輯，這無(wú)疑潛藏著對(duì)整個(gè)社會(huì)組織產(chǎn)生致命后果的風(fēng)險(xiǎn)。(2)[匈牙利]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽(yáng)譯，當(dāng)代世界出版社2020年版，第58頁(yè)?？v觀(guān)中國(guó)1978年改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)保障制度建設(shè)，我們不難發(fā)現(xiàn)，在圍繞著發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，中國(guó)社會(huì)保障在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)作為服務(wù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要制度安排。黨的十九大對(duì)我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾變化做出了科學(xué)論斷，即從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。如果說(shuō)，我們堅(jiān)信以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革為中心的發(fā)展思路是中國(guó)過(guò)去解決社會(huì)主要矛盾——物質(zhì)供給短板的必然選擇，那么，我們也同樣有理由認(rèn)為在進(jìn)入新時(shí)代后，要盡快回歸到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等關(guān)系的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展上來(lái)。這里的協(xié)調(diào)和均衡，不僅是要將各種要素和原則控制在一定的范圍和框架內(nèi)，側(cè)重于從不同角度滿(mǎn)足社會(huì)的多樣化需求，更深層次的是，要在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，審慎地對(duì)待市場(chǎng)或資本的邏輯對(duì)社會(huì)關(guān)系的滲透，更好地調(diào)控和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)去滿(mǎn)足社會(huì)均衡發(fā)展的需求，把保障民生作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)——經(jīng)濟(jì)效率也好、GDP增長(zhǎng)也好，無(wú)非都是提高人們福祉的手段，不能把手段當(dāng)作社會(huì)發(fā)展目標(biāo)來(lái)追求。

中國(guó)自20世紀(jì)80年代迅速進(jìn)入工業(yè)化，在40余年內(nèi)幾乎完整地歷經(jīng)了三次工業(yè)革命的全部歷程，而現(xiàn)在正經(jīng)歷第四次工業(yè)革命，國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)超過(guò)西方工業(yè)革命歷時(shí)250年左右的財(cái)富積累速度。一方面，這為我們推進(jìn)一系列社會(huì)保障制度改革創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)條件，正如鄭功成教授所言：“(社會(huì)保障)改革并未引發(fā)廣泛抗議，在很大程度上得益于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中城鎮(zhèn)職工工資不斷提升及農(nóng)民因土地承包責(zé)任制和進(jìn)城務(wù)工等使收入迅速增長(zhǎng)而產(chǎn)生的收入替代效應(yīng)?！?3)鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障70年發(fā)展(1949-2019)：回顧與展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。但另一方面，當(dāng)社會(huì)保障過(guò)度依賴(lài)于可觀(guān)的經(jīng)濟(jì)增速所創(chuàng)造的替代效應(yīng)時(shí)，不僅意味著當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降速時(shí)，這個(gè)替代效應(yīng)也會(huì)減弱，此時(shí)極有可能凸顯出社會(huì)保障制度能力缺陷，如社會(huì)保障供需結(jié)構(gòu)矛盾、不均衡等問(wèn)題。更為重要的是，在過(guò)去一段時(shí)間的中國(guó)社會(huì)保障體系嵌于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，似乎也自覺(jué)或不自覺(jué)地強(qiáng)化了效率優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)法則、激勵(lì)功能的屬性，反而弱化了本應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的社會(huì)屬性和公共品性。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)助推的工業(yè)騰飛時(shí)代，雖然中國(guó)國(guó)民整體財(cái)富的積累達(dá)到歷史空前規(guī)模，但個(gè)體卻越來(lái)越難以為自己養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面承擔(dān)全部責(zé)任，造成這一現(xiàn)象的一個(gè)重要原因就是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速地破壞了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的“倫理經(jīng)濟(jì)”秩序，(4)對(duì)“倫理經(jīng)濟(jì)”概念的討論，讀者可以進(jìn)一步參閱Booth W.J., “On the Idea of the Moral Economy”, American Political Science Review, 88(3), 1994；Arnold T.C., “Rethinking Moral Economy”, American Political Science Review, 95(1), 2001；[德]彼得·科斯洛夫斯基：《倫理經(jīng)濟(jì)原理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倫理》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第1期；王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來(lái)中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。并把個(gè)人轉(zhuǎn)化為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中追逐利益最大化的獨(dú)立個(gè)體而深受市場(chǎng)支配。

中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障幾乎是伴隨著20世紀(jì)80年代逐步興起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化而成長(zhǎng)起來(lái)的。在整個(gè)40年內(nèi)，中國(guó)社會(huì)保障經(jīng)歷了由嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系到逐步向社會(huì)系統(tǒng)回歸的歷程?；仡櫄v史，從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前夕，經(jīng)濟(jì)關(guān)系服從社會(huì)關(guān)系，政治治理的格局沒(méi)有發(fā)生變化，當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制——更具體地說(shuō)是“軟預(yù)算約束”和“鐵飯碗”——使得經(jīng)濟(jì)關(guān)系始終嵌套在社會(huì)關(guān)系之中。1978年改革開(kāi)放，特別是20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始推進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，在新自由主義者們所鼓吹的“下溢假設(shè)”盛行之風(fēng)下，社會(huì)上下普遍形成了“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，餅越做越大”，社會(huì)保障等問(wèn)題遲早會(huì)迎刃而解的觀(guān)念?？梢哉f(shuō)到21世紀(jì)初，中國(guó)基本上形成了一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，市場(chǎng)原則開(kāi)始席卷非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，大有成為整合社會(huì)生活機(jī)制的勢(shì)頭。(5)王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來(lái)中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。雖然，從本世紀(jì)初中國(guó)逐步開(kāi)啟了公共政策從偏重于經(jīng)濟(jì)政策向偏重于社會(huì)政策轉(zhuǎn)型，特別是黨的十八大后，國(guó)家層面的公共政策價(jià)值取向才發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)型。在這一期間，中國(guó)社會(huì)保障也在實(shí)現(xiàn)著制度變遷，先后經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代緩慢過(guò)度并配套企業(yè)改革，90年代超越國(guó)企改革狹窄范圍而代之以服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，到本世紀(jì)初社會(huì)保障獨(dú)立建制并朝著擴(kuò)張覆蓋面、提高待遇、多元化方向改革，再到近幾年來(lái)社會(huì)保障逐步提升至國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，(6)鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障40年：經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改革取向》，《中國(guó)人口科學(xué)》2018年第4期；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障70年發(fā)展(1949-2019)：回顧與展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。我們看到的是，社會(huì)保障逐步從一個(gè)作為管理工具服務(wù)并受經(jīng)濟(jì)改革影響的制度，轉(zhuǎn)向一個(gè)總體上和更間接地影響、支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更獨(dú)立的制度。

對(duì)上述判斷更直接的論證則是來(lái)自于我們從一系列黨中央和國(guó)家政策中的考證。通常，制度的變遷很大程度上可以從政策制定者在不同階段所實(shí)施的一系列政策的指導(dǎo)思想來(lái)理解它。正所謂指導(dǎo)思想是個(gè)綱，綱舉目張。對(duì)1978-2020年中共歷次全會(huì)報(bào)告和重要文件進(jìn)行梳理后得出，以2006年為斷點(diǎn)，十六屆六次全會(huì)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中，首次將社會(huì)保障改革任務(wù)置于“社會(huì)事業(yè)”之下——“加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會(huì)公平正義”，這表明政策制定者強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)保障的社會(huì)屬性和公共品性，把社會(huì)保障的職能回歸到社會(huì)事業(yè)中來(lái)。而在此之前，社會(huì)保障始終與收入分配體制改革、促進(jìn)就業(yè)政策相結(jié)合，以配套市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分配體制改革和維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定為首要任務(wù)，一直堅(jiān)持著效率優(yōu)先的價(jià)值取向。至此以后，《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中把社會(huì)保障置于“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”內(nèi)容之中；十九大報(bào)告置于“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”框架之下；在《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中，社會(huì)保障作為重要民生保障制度和滿(mǎn)足人民美好生活需求的治理工具，更是被提到了國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的重要組成部分的高度。另外，若是進(jìn)一步地具體到社會(huì)保障政策領(lǐng)域，我們不難總結(jié)出中國(guó)社會(huì)保障演進(jìn)的這樣一些規(guī)律：其一，由體制內(nèi)的企業(yè)職工福利保障發(fā)展到對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、救助及優(yōu)撫等全方位保障；其二，由單一層次的個(gè)體福利保障到多層次的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理；其三，由注重技術(shù)層面的機(jī)制體制建設(shè)逐步深化到制度能力的全面改革提升。整體而言，這些規(guī)律及其所反映出的黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想的變化，正是中國(guó)社會(huì)保障在過(guò)去40年里由專(zhuān)注于服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到逐步向社會(huì)系統(tǒng)回歸，注重構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的社會(huì)保障系統(tǒng)的變遷歷程。

二、改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展階段性特征

改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障從嵌入經(jīng)濟(jì)體系到逐步向社會(huì)系統(tǒng)回歸的變遷并非是一蹴而就，而是伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化觀(guān)念循序漸進(jìn)的協(xié)調(diào)改革而呈現(xiàn)出不同的階段性特征。

(一)20世紀(jì)80年代：打破傳統(tǒng)社會(huì)保障模式，朝向社會(huì)化方向緩慢發(fā)展

中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度改革肇端于20世紀(jì)80年代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步引入，社會(huì)保障制度推動(dòng)了新舊體制的轉(zhuǎn)型，并朝向社會(huì)化方向初探與緩慢發(fā)展。彼時(shí)，生產(chǎn)迅速打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的計(jì)劃產(chǎn)量模式，轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)所決定的利潤(rùn)生產(chǎn)模式，對(duì)于勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，隨著企業(yè)改革使企業(yè)擺脫了“國(guó)家的企業(yè)”的標(biāo)簽而成為市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)主體，他們也從“國(guó)家的工人”轉(zhuǎn)化成了自由的市場(chǎng)勞動(dòng)者，受市場(chǎng)機(jī)制的支配，而這個(gè)市場(chǎng)機(jī)制的形成得益于價(jià)格改革——工資是使用勞動(dòng)的價(jià)格。在這個(gè)時(shí)期，一方面，國(guó)有企業(yè)面臨著生產(chǎn)效率較低的約束，使得它們承擔(dān)職工福利保障的效能急劇下滑，特別是到20世紀(jì)90年代的國(guó)企下崗潮，幾乎整個(gè)社會(huì)保障的資源聚焦在了配套國(guó)企改革上。在新興的市場(chǎng)力量作用下，大批國(guó)企勞動(dòng)力被迫進(jìn)入自由勞動(dòng)力市場(chǎng)；另一方面，民營(yíng)企業(yè)的迅速發(fā)展吸收了大部分城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，雖然，他們更容易調(diào)整結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，(7)Takayama N., “Pension Reform of PRC: Incentives, Governance and Policy Options”, Econometric Reviews, 56(4), 2005.但多數(shù)企業(yè)一開(kāi)始并沒(méi)有進(jìn)入社會(huì)保障體系，比如直到2000年，在2.13億城鎮(zhèn)職工中才僅有1.05億人次參加了正式的社會(huì)保障?？v然，國(guó)家一直推進(jìn)社會(huì)保障制度朝向社會(huì)化方向發(fā)展，但統(tǒng)籌賬戶(hù)長(zhǎng)期處在區(qū)縣一級(jí)，甚至部分企業(yè)仍然存有企業(yè)賬戶(hù)，在留足企業(yè)和地方后再提交到社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)或用于地區(qū)之間互濟(jì)余缺。與此同時(shí)，一些地方的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)崛起吸引了大批勞動(dòng)力流入，這個(gè)時(shí)期正值中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)所觸發(fā)的行政壁壘發(fā)端，幾乎阻隔了社保賬戶(hù)隨著勞動(dòng)者自由流動(dòng)的可能性，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)帶來(lái)的豐厚公共財(cái)政收入，為地方慷慨的公共品供給和社會(huì)政策實(shí)施提供了充實(shí)的財(cái)政保障；相反，另一些地方卻難以為兌現(xiàn)的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)而負(fù)重前行。

(二)20世紀(jì)90年代：配套市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)保障兼顧部分私有化

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與企業(yè)改革的迫切需求，倒逼國(guó)家社會(huì)保障制度的適應(yīng)性調(diào)整，以“統(tǒng)賬結(jié)合”為核心的一系列創(chuàng)新改革正逐步搭建中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。此階段，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的改革揭開(kāi)了中國(guó)社會(huì)保障制度的改革序幕，個(gè)人賬戶(hù)制度的引入被視為社會(huì)保障制度創(chuàng)新的核心，也是當(dāng)時(shí)國(guó)際養(yǎng)老金制度改革的潮流——上世紀(jì)七八十年代之際，國(guó)際上“去國(guó)家化”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大跨步發(fā)展，進(jìn)入了一個(gè)“新自由主義”時(shí)代，諸多國(guó)家對(duì)社會(huì)保障和福利體系進(jìn)行了私有化改革，(8)周弘：《如何認(rèn)識(shí)歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。據(jù)國(guó)際勞工組織統(tǒng)計(jì)，1981-2008年間共有23個(gè)國(guó)家對(duì)其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行激進(jìn)式完全或部分私有化改革。(9)[德]沃夫?qū)な鏍柎?、蔡澤昊：《全球政治?jīng)濟(jì)學(xué)視角下的社會(huì)保障:歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。中國(guó)從1995年國(guó)務(wù)院6號(hào)文件，到1997年國(guó)務(wù)院26號(hào)文件，再到2000年國(guó)務(wù)院42號(hào)文件，其改革要義主要是兩個(gè)：一是養(yǎng)老金待遇與繳費(fèi)關(guān)聯(lián)，二是提高個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任負(fù)擔(dān)比例。這些改革通常被認(rèn)為在一定程度上具有部分私有化的特質(zhì)，(10)[英]約翰·威廉姆森、凱瑟琳·迪特鮑姆、林義、王大波：《社會(huì)保障改革：部分私有化在中國(guó)是否可行》，《社會(huì)保障研究》2006年第2期?，F(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌和全額供資的個(gè)人賬戶(hù)結(jié)合，即“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。但是，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得我們傳統(tǒng)以血緣、宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)、資本關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)，公眾對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保障的社會(huì)屬性和公共品性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，社會(huì)態(tài)度對(duì)個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的保守偏見(jiàn)表現(xiàn)在公眾對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)福利保障和人民公社集體保障模式的根深蒂固的認(rèn)同，所以在改革之初出現(xiàn)了大量職工不愿意為個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)、非國(guó)有企業(yè)瞞報(bào)工資水平逃避繳費(fèi)責(zé)任等問(wèn)題。(11)Takayama N., “Pension Reform of PRC: Incentives，Governance and Policy Options”, Econometric Reviews, 56(4), 2005.雖然，微觀(guān)個(gè)體在面對(duì)社會(huì)保障改革時(shí)產(chǎn)生一定阻力，但隨著國(guó)家社會(huì)保障制度改革的短期和長(zhǎng)期目標(biāo)的明確，并逐步建成了一個(gè)足以說(shuō)服公眾做出改變的連貫的政策體系和法治基礎(chǔ)，(12)Diamond P.，Lodge G., “Dynamic Social Security After the Crisis: Towards a New Welfare State?”, International Social Security Review, 2014.這些阻礙也就被逐步消除了。

(三)21世紀(jì)第一個(gè)十年：中國(guó)特色社會(huì)保障體系逐步形成

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)政府做出了加快完善社會(huì)保障體系的重大決策，明確指出要建立獨(dú)立于企業(yè)之外、資金來(lái)源多渠道、管理服務(wù)社會(huì)化的有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。(13)張左己：《中國(guó)社會(huì)保障體制改革的進(jìn)展——張左已部長(zhǎng)在中國(guó)發(fā)展論壇·社會(huì)保障體制改革國(guó)際研討會(huì)上的發(fā)言》，《勞動(dòng)保障通訊》2000年第9期。1997年亞洲金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)政府對(duì)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行了艱苦的結(jié)構(gòu)調(diào)整，并深刻的認(rèn)識(shí)到建立獨(dú)立完整的社會(huì)保障制度對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要性。2000年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，提出“國(guó)家統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合”，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)保障制度管理模式的變革。事實(shí)上，黨的十六屆三中全會(huì)明確了關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干問(wèn)題，要求對(duì)改革開(kāi)放新階段的政治體制進(jìn)一步完善，社會(huì)保障的“央地共管”模式調(diào)整可以看作是深化此次改革任務(wù)的一個(gè)方面，但在伴隨著1994年分稅制改革后逐步形成的中央對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制下，這一管理模式對(duì)社會(huì)保障的影響可謂是一把“雙刃劍”，一方面，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型激勵(lì)導(dǎo)致地方政府職能的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向，使他們長(zhǎng)期執(zhí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的政策思路，在面對(duì)財(cái)政資源約束的情況下，地方政府往往會(huì)將財(cái)政資源及其引導(dǎo)的其他社會(huì)資源偏離社會(huì)公共品領(lǐng)域。另一方面，它對(duì)“坐實(shí)”地方政府的責(zé)任和調(diào)動(dòng)地方政府積極性發(fā)揮了重要作用，將中國(guó)獨(dú)有的中央和地方共管的社會(huì)保障制度特征發(fā)揮到了淋漓盡致的程度，各省之間由此形成橫向競(jìng)爭(zhēng)，最終成為驅(qū)動(dòng)擴(kuò)大覆蓋面的決定性力量。(14)鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障40年：經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改革取向》，《中國(guó)人口科學(xué)》2018年第4期。整體而言，中國(guó)20世紀(jì)90年代分權(quán)改革厘清了行政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的關(guān)系，央地關(guān)系朝向正確方向發(fā)展，保障了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革的持續(xù)推進(jìn)，奠定了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革的重要政治經(jīng)濟(jì)條件。社會(huì)保障作為社會(huì)政策的重要內(nèi)容，在進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)政府致力于推進(jìn)各項(xiàng)保障制度的整合，其重要目的之一就是要促進(jìn)公平，但如果繼續(xù)按照既往地方試點(diǎn)或各自探索模式推進(jìn)，必然會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間社會(huì)保障發(fā)展差距的拉大。隨著公共政策由偏向經(jīng)濟(jì)政策向偏向社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變，一方面是受人口大規(guī)模流動(dòng)帶來(lái)的外部壓力和社會(huì)保障制度統(tǒng)一性與團(tuán)結(jié)性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，(15)魯全：《從地方自行試點(diǎn)到中央主導(dǎo)下的央地分責(zé)》，《教學(xué)與研究》2018年第11期。另一方面是中央通過(guò)設(shè)計(jì)和優(yōu)化一套高效的財(cái)政激勵(lì)和政治晉升激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)了地方政府在社會(huì)保障領(lǐng)域的激勵(lì)效能的逐步增強(qiáng)，(16)唐睿、劉紅芹：《從GDP錦標(biāo)賽到二元競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)地方政府行為變遷的邏輯》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期；曾明、華磊、劉耀彬：《地方財(cái)政自給與轉(zhuǎn)移支付的公共服均等化效應(yīng)》，《財(cái)貿(mào)研究》2017年第1期。使社會(huì)保障制度正在逐步從地區(qū)分割走向統(tǒng)一。

(四)第二個(gè)十年：社會(huì)保障被提升到國(guó)家治理體系的重要組成部分

2011年，首部《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布揭開(kāi)了21世紀(jì)中國(guó)第二個(gè)十年的社會(huì)保障制度改革征程。在這一階段，特別是黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型與社會(huì)主要矛盾的變遷，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)了社會(huì)保障事業(yè)全局性、結(jié)構(gòu)性的制度體系建設(shè)與完善，社會(huì)保障亦被提升到國(guó)家治理體系的重要組成部分。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障制度立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非嚴(yán)格的線(xiàn)性關(guān)系，這樣在很大程度上為一國(guó)的制度和文化環(huán)境對(duì)社會(huì)保障改革提供了解釋空間。中國(guó)社會(huì)保障制度改革的政治決心是堅(jiān)決的，面對(duì)社會(huì)保障制度的種種矛盾和問(wèn)題，中國(guó)政府牢牢把握住了中央主導(dǎo)、互助共濟(jì)、破除地方和部門(mén)本位主義、與時(shí)俱進(jìn)等社會(huì)保障的主要改革方向。(17)中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理論研究組：《中國(guó)社會(huì)保障推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本思路與主要方向》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3期。十八屆三中全會(huì)明確了全面深化改革若干重大問(wèn)題，提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，社會(huì)保障制度立足于供給側(cè)改革的戰(zhàn)略思路，被逐步提升為國(guó)家治理體系的重要組成部分。黨的十九大進(jìn)一步明確了“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。這一時(shí)期，在逐步完成上一階段擴(kuò)面、提待、提高制度公平性和普及性任務(wù)的同時(shí)，政府又先后推進(jìn)了“并軌”改革、新組建醫(yī)療保障局和退役軍人事務(wù)部等機(jī)構(gòu)、實(shí)施中央基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金制度等重大改革工作，體現(xiàn)了中國(guó)政府在新時(shí)代背景下全面深化社會(huì)保障改革決心?？傮w而言，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的社會(huì)政策已經(jīng)萌發(fā)，這為新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展和制度能力提升注入了新動(dòng)能。

三、西方現(xiàn)代社會(huì)保障的“周期性”變遷規(guī)律

西方社會(huì)保障發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和模式往往是其他各國(guó)社會(huì)保障建設(shè)的“藍(lán)本”，但這并不能說(shuō)明他們的制度是完美無(wú)缺的。對(duì)西方社會(huì)保障變遷規(guī)律及其制度性根源的分析，將有助于我們更加清楚地把握中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的先進(jìn)性。

(一)全球社會(huì)保障非均衡發(fā)展事實(shí)根源：政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

既往從政治經(jīng)濟(jì)的視角來(lái)解釋和考察中國(guó)改革開(kāi)放40年的社會(huì)保障制度變遷的相關(guān)研究還不足，但不可否認(rèn)，一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境在社會(huì)保障制度模式選擇和變遷路徑方面發(fā)揮的作用往往是不容忽視的。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)社會(huì)保障或福利體系在面對(duì)歷史空前的人口老齡化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)力量迅速崛起的當(dāng)代背景下，政策制定者們正在努力推進(jìn)社會(huì)保障制度的新一輪變革，但是，由于社會(huì)保障反映的是一個(gè)國(guó)家的人民在特定歷史、文化背景下的生存哲學(xué)，決定了各國(guó)在適應(yīng)社會(huì)保障的復(fù)雜機(jī)制和技術(shù)外觀(guān)的一般規(guī)律后，必然會(huì)選擇符合本國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制需求，以及與社會(huì)文化系統(tǒng)相切合的社會(huì)保障改革和發(fā)展模式。正如林義教授所述，經(jīng)濟(jì)方面的因素是構(gòu)成社會(huì)保障變革的基本原因，而政治方面的原因往往是導(dǎo)致社會(huì)保障政策實(shí)施和變革的直接原因，現(xiàn)實(shí)的政治需求乃是決定社會(huì)保障模式和變遷路徑的重要因素。(18)林義：《社會(huì)保險(xiǎn)制度分析引論》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1997年版，第91-92頁(yè)。實(shí)際上，自19世紀(jì)80年代德國(guó)第一部社會(huì)保障立法的頒布為標(biāo)志的現(xiàn)代社會(huì)保障制度的興起，在伴隨著工業(yè)資本主義全球市場(chǎng)的形成過(guò)程中，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的“旗幟”在100余年間迅速插遍全球(見(jiàn)圖1)，但我們也看到，不同社會(huì)保障計(jì)劃項(xiàng)目的發(fā)展程度是不一致的，雖然社會(huì)保護(hù)的必要性得到廣泛承認(rèn)，但世界絕大多數(shù)人口仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的基本人權(quán)，只有27%的全球人口能夠享受到全面的社會(huì)保障制度，而73%的人口部分地或根本沒(méi)有得到保障。(19)International Labour Office, World Social Protection Report, Building Economic Recovery, Inclusive Development and Social Justice, International Labour Office, 2014.

資料來(lái)源：World Social Protection Report 2014-2015: Building Economic Recovery, Inclusive Development and Social Justice。

(二)西方工業(yè)社會(huì)社會(huì)保障變遷規(guī)律：“強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)”與“強(qiáng)化市場(chǎng)作用”

縱觀(guān)工業(yè)時(shí)代以來(lái)的西方社會(huì)保障體系的變遷。一方面，宏觀(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境對(duì)社會(huì)保障演進(jìn)的影響從未停止。例如，二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為福利國(guó)家擴(kuò)張福利和社保支出提供了物質(zhì)條件；“嬰兒潮”的到來(lái)提高了對(duì)孕婦福利的保障；女性權(quán)利在世界范圍內(nèi)得到更大范圍的解放，關(guān)于家庭、兒童、教育等方面的社會(huì)福利和保障計(jì)劃日趨豐富；面臨兩次石油危機(jī)沖擊，失業(yè)率上升和籌資困難使得許多國(guó)家開(kāi)始緊縮社會(huì)保障和福利支出；全球老齡化趨勢(shì)迫使各國(guó)政府增強(qiáng)了對(duì)老年保障計(jì)劃的支持，等等。在比比皆是的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)背后，所反映出的一個(gè)共同指向性結(jié)論就是，資本主義社會(huì)中的社會(huì)保障價(jià)值共識(shí)——“自我責(zé)任”和“社會(huì)互助”——正逐步成為各國(guó)公眾的基本理念。另一方面，進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，西方社會(huì)保障在繼承和發(fā)展前工業(yè)社會(huì)的濟(jì)貧和互助共濟(jì)的基礎(chǔ)上，發(fā)展了應(yīng)對(duì)失業(yè)和階級(jí)矛盾的功能，歸結(jié)起來(lái)就是化解工業(yè)時(shí)代機(jī)器生產(chǎn)對(duì)傳統(tǒng)勞作沖擊導(dǎo)致的失業(yè)和貧困問(wèn)題。在經(jīng)歷20世紀(jì)上半葉的兩次世界大戰(zhàn)和30年代的全球大蕭條沖擊，西方社會(huì)保障朝向了“國(guó)家化”方向發(fā)展，政治保障和法律體系不斷發(fā)展和健全，以確保社會(huì)保障獨(dú)立的穩(wěn)定性和合法性。(20)Miron, Jeffrey A., David N. Weil, The Genesis and Evolution of Social Security, No.w5949, National Bureau of Economic Research, 1997.到20世紀(jì)70年代“新自由主義”的泛濫和滲透下，“去國(guó)家化”和“市場(chǎng)化”將社會(huì)保障逐步嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中，被西方學(xué)者稱(chēng)之為“嵌入式資本主義”，(21)Hemerijck, Anton, Changing Welfare States, Oxford University Press, 2013.資本全球擴(kuò)張給他們帶來(lái)的豐厚的財(cái)富保障了政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的脆弱性平衡，在一些國(guó)家社會(huì)保障體系開(kāi)始向全民福利體系轉(zhuǎn)型。再到本世紀(jì)初，持續(xù)30余年的西方“福利神話(huà)”在2008年的全球金融危機(jī)下被打破，他們的社會(huì)保障或福利體系進(jìn)入到了一個(gè)新的十字路口，似乎又將回旋到“國(guó)家化”的路徑上來(lái)，但新的技術(shù)革命和全球化秩序變遷可能使他們難以回歸到傳統(tǒng)模式，當(dāng)然，這仍然是一個(gè)尚待觀(guān)察的問(wèn)題。(22)周弘：《如何認(rèn)識(shí)歐洲社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。無(wú)論如何，兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)都向我們展示了西方社會(huì)保障在歷史進(jìn)程中的不斷變遷和演進(jìn)邏輯。

當(dāng)然，上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也毋庸置疑地向我們陳述了這樣一個(gè)事實(shí)：在工業(yè)資本主義全球化背景下，西方社會(huì)保障制度的演進(jìn)似乎表現(xiàn)出周期性的變遷規(guī)律。盡管，全球經(jīng)濟(jì)周期、人口結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)爭(zhēng)、人權(quán)進(jìn)步等宏觀(guān)環(huán)境，以及微觀(guān)層面的就業(yè)、居民收入、財(cái)務(wù)成本、激勵(lì)等因素，始終會(huì)以不同組合的方式對(duì)各國(guó)在不同時(shí)期的社會(huì)保障制度安排產(chǎn)生影響，但他們的政府對(duì)社會(huì)保障政策價(jià)值取向的變化卻存在一致性——在“強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)”與“強(qiáng)化市場(chǎng)作用”兩個(gè)方面做著鐘擺運(yùn)動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期更多地是選擇市場(chǎng)解決方案，且擴(kuò)大社會(huì)保障或福利支出；在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，則更傾向于回歸國(guó)家干預(yù)，縮減社會(huì)保障和福利支出，甚至曾嘗試私有化改革的方式，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人承擔(dān)。毋庸置疑，社會(huì)保障屬于公共決策行為，其制度建設(shè)需要政府的公共政策支持，(23)Rangel, Antonio, “Forward and Backward Intergenerational Goods: Why is Social Security Good for the Environment?”, American Economic Review, 93(3), 2003.所以，當(dāng)某國(guó)政府的公共政策偏向于某一方面的價(jià)值取向時(shí)，幾乎決定了該國(guó)社會(huì)保障改革的路徑或模式。西方國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟示在于，怎么樣才能運(yùn)用我們對(duì)上述規(guī)律的理解來(lái)對(duì)社會(huì)保障改革計(jì)劃進(jìn)行更高深的分析；怎么樣才能避免蒼白無(wú)力地重申社會(huì)保障支出緊縮是由于經(jīng)濟(jì)衰退、財(cái)政結(jié)構(gòu)矛盾、政黨更替等無(wú)窮無(wú)盡的細(xì)節(jié)所導(dǎo)致的。實(shí)際上，我們并不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)周期、人口老齡化、新技術(shù)革命沖擊等當(dāng)代環(huán)境對(duì)各國(guó)社會(huì)保障制度變遷的深刻影響，但僅從這些因素來(lái)解釋勢(shì)必會(huì)忽略產(chǎn)生這些問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，而只是在現(xiàn)象之間尋找變遷的表層因果關(guān)系。

(三)西方社會(huì)保障變遷規(guī)律的制度根源：政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量的失衡

社會(huì)保障制度所表現(xiàn)出的變遷規(guī)律必須從它的制度根源來(lái)理解。工業(yè)資本主義市場(chǎng)的全球擴(kuò)張，向世界傳遞了一個(gè)明確的制度機(jī)制——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。以美國(guó)為例，“三權(quán)分立”從本質(zhì)上只是政治領(lǐng)域的分權(quán)，并沒(méi)有涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，所以資本力量對(duì)政治領(lǐng)域的滲透弱化了政治的獨(dú)立性和中立性，在沒(méi)有獨(dú)立、有為與中立的政治制約下，社會(huì)必然遵循著資本邏輯而導(dǎo)致更大的分化矛盾。(24)張維為：《這就是中國(guó)：走向世界的中國(guó)力量》，上海人民出版社2019年版，第106-116頁(yè)。我們并不否認(rèn)資本的長(zhǎng)處，它在工業(yè)時(shí)代給我們創(chuàng)造的財(cái)富和展現(xiàn)的效率是歷史空前的，但在一個(gè)沒(méi)有對(duì)資本進(jìn)行必要制約的國(guó)度，資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必然導(dǎo)致更加嚴(yán)重的兩極分化，最終的結(jié)果就是不斷地重復(fù)上演金融危機(jī)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)危機(jī)。雖然，我們常會(huì)看到西方政治家們大力鼓吹他們的政府正在努力建設(shè)一個(gè)能夠保障所有公民享有一個(gè)起碼生存標(biāo)準(zhǔn)或福利支付的社會(huì)保障體系或福利體系，可事實(shí)卻提供了反面的證據(jù)，越來(lái)越多的國(guó)家傾向于把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給個(gè)人承擔(dān)。(25)Judt T., Ill Fares the Land: A Treatise on Our Present Discontents，Penguin UK, 2011.20世紀(jì)七八十年代，國(guó)際社會(huì)保障的私有化改革傾向于把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給個(gè)人承擔(dān)，弱化了通過(guò)互助共濟(jì)的方式提供抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障，這反而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有更大概率造成社會(huì)不公，所以，20世紀(jì)末的那些將公共養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行完全私有化的國(guó)家又陸續(xù)進(jìn)行了“二次改革”。(26)[德]沃夫?qū)な鏍柎?、蔡澤昊：《全球政治?jīng)濟(jì)學(xué)視角下的社會(huì)保障：歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。歸根結(jié)底的原因在于西方社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量的失衡，具體表現(xiàn)為資本邏輯對(duì)政治和社會(huì)領(lǐng)域的滲透，是導(dǎo)致西方社會(huì)保障呈現(xiàn)出“周期性”的制度性根源。

從上世紀(jì)冷戰(zhàn)結(jié)束后的國(guó)際表現(xiàn)來(lái)看，新自由主義者們堅(jiān)定地鼓吹，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在致力于整合國(guó)家的邊界，一旦各國(guó)、各階層認(rèn)可了市場(chǎng)的邏輯并將商品和資本市場(chǎng)，甚至是政治文化進(jìn)行系統(tǒng)開(kāi)放，社會(huì)矛盾和國(guó)際沖突就會(huì)被溫和的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所取代，而這種競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)是產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的攀比。然而，事實(shí)證明，各國(guó)社會(huì)保障制度不僅作為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政策工具面臨著自身的變革，就連整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)似乎正在應(yīng)驗(yàn)波蘭尼的預(yù)見(jiàn)。在過(guò)去的兩個(gè)多世紀(jì)里，一方面，西方國(guó)家主導(dǎo)的資本全球擴(kuò)張帶來(lái)的豐厚財(cái)富，保障了他們政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的脆弱性平衡，這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)似乎屢試不爽。但隨著新興國(guó)際力量崛起和多元化國(guó)際格局的形成，傳統(tǒng)西方國(guó)家在全球的原料和消費(fèi)市場(chǎng)受到挑戰(zhàn)，日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)使他們既往那種以資本為工具從發(fā)展中國(guó)家獲得資源和剩余價(jià)值變得越來(lái)越難，從國(guó)際交易中獲利下降的矛盾傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)的一個(gè)重要表現(xiàn)就是社會(huì)保障或福利支付的標(biāo)準(zhǔn)降低或縮減。另一方面，推動(dòng)社會(huì)保障發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)幽茉诤艽蟪潭壬蠎?yīng)歸結(jié)于結(jié)構(gòu)制度因素，然而西方國(guó)家自工業(yè)革命以來(lái)形成的資本主義制度變得日趨缺乏彈性，雖然，我們也看到他們?cè)跉v史上不斷地在經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策之間的轉(zhuǎn)換，但本身并沒(méi)有跳出資本主義制度的范疇，從而亦未從根本上改變社會(huì)保障發(fā)展的制度性條件。

四、中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展動(dòng)力：政治經(jīng)濟(jì)視角的解釋

毋庸置疑，西方社會(huì)保障呈現(xiàn)出的變遷規(guī)律主要取決于他們的政治態(tài)度，這方面，中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和模式值得被認(rèn)真總結(jié)。

(一)中西方現(xiàn)代社會(huì)保障發(fā)展的制度環(huán)境差異

程為敏、林義、周弘、王思斌、宋士云、楊方方、陳勁松、魏建國(guó)、鄭雄飛、鄭功成、林閩鋼、鄭秉文、丁建定、蒲曉紅、何文炯等眾多學(xué)者分別考察了1978年以來(lái)(部分研究追溯到新中國(guó)成立)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)、文化變遷等要素對(duì)社會(huì)保障改革的影響，這些研究的一個(gè)重要結(jié)論就是，過(guò)去幾十年里推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度變遷的動(dòng)力是社會(huì)的而非技術(shù)上的創(chuàng)新，而改革開(kāi)放所引致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人口結(jié)構(gòu)變遷對(duì)社會(huì)保障的制度形式和制度載體所產(chǎn)生的巨大影響是遵循著由外向內(nèi)的“倒逼式”的邏輯。(27)程為敏：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中社會(huì)保障體制的轉(zhuǎn)換》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1991年第3期；林義：《論我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)保障配套改革的幾個(gè)問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》1995年第2期；周弘：《西方社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我們的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1996年第1期；周弘、彭姝祎：《國(guó)際金融危機(jī)后世界社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期；王思斌：《斷裂與彌合:社會(huì)轉(zhuǎn)型與保障制度建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》2003年第9期；宋士云：《1949-1978年中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度透視》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2003年第3期；楊方方：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)保障中的政府責(zé)任》，《中國(guó)軟科學(xué)》2004年第8期；陳勁松：《轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)福利體系的重構(gòu)與社會(huì)認(rèn)同的轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期；魏建國(guó)：《城市化升級(jí)轉(zhuǎn)型的社會(huì)保障與社會(huì)法》，《法學(xué)研究》2015年第1期；鄭雄飛：《身份識(shí)別、契約優(yōu)化與利益共享——我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷與路徑探索》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第1期；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展:回顧與展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障70年發(fā)展(1949-2019)：回顧與展望》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期；林閩鋼：《社會(huì)保障如何能成為國(guó)家治理之“重器”?》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期；鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障40年：經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改革取向》，《中國(guó)人口科學(xué)》2018年第4期；蒲曉紅、趙海堂：《論后物質(zhì)主義價(jià)值觀(guān)視域下的社會(huì)保障治理》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第4期；丁建定：《改革開(kāi)放以來(lái)黨對(duì)社會(huì)保障制度重大理論認(rèn)識(shí)的發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第4期；何文炯：《新中國(guó)70年:國(guó)民社會(huì)保障權(quán)益的進(jìn)步與展望》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。如果說(shuō)，這些可以概括為中國(guó)社會(huì)保障變遷動(dòng)力機(jī)制的外部力量，那么，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)保障變遷和演進(jìn)的制度性根源又是什么呢？不可否認(rèn)，社會(huì)保障變遷的動(dòng)力因素是根植于它所發(fā)端的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其發(fā)展機(jī)遇總是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所出現(xiàn)的重大或關(guān)鍵問(wèn)題聯(lián)系在一起。(28)林閩鋼：《社會(huì)保障如何能成為國(guó)家治理之“重器”？——基于國(guó)家治理現(xiàn)代化視角的研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。通常，社會(huì)的發(fā)展變遷是開(kāi)拓新的社會(huì)政策的基本原因。(29)Cahill, Michael, The Environment and Social Policy, Routledge, 2003.王紹光教授對(duì)中國(guó)1978年至20世紀(jì)初的長(zhǎng)達(dá)20余年的公共政策的變遷考察中得出，中國(guó)公共政策經(jīng)歷了由偏重經(jīng)濟(jì)政策到重視社會(huì)政策的轉(zhuǎn)向。(30)王紹光：《從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策：中國(guó)公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》2017年第1期。在這樣的大趨勢(shì)下，社會(huì)保障政策的轉(zhuǎn)型亦不能例外。

一方面，比較西方19世紀(jì)七八十年代與中國(guó)20世紀(jì)80年代現(xiàn)代社會(huì)保障制度所發(fā)端的社會(huì)環(huán)境差異。一是制度淵源，近代西方的濟(jì)貧制度和商業(yè)保險(xiǎn)，是歐洲社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接制度淵源和重要制度條件，現(xiàn)代社會(huì)保障制度是在此基礎(chǔ)上融合發(fā)展而來(lái)；(31)林義：《社會(huì)保險(xiǎn)制度分析引論》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1997年版，第47-54頁(yè)。然而，上世紀(jì)80年代的中國(guó)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保障并非具有普遍共識(shí)，可以說(shuō)，在過(guò)去40年的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)都是在有限繼承中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障文化、理性工具和國(guó)情實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)西方社會(huì)保障成功經(jīng)驗(yàn)的博采眾長(zhǎng)。二是政府管理模式，西方多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障管理權(quán)集中于中央政府，特別是在20世紀(jì)上半葉經(jīng)歷的兩次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致了家庭殘缺、社會(huì)組織崩潰，中央政府對(duì)社會(huì)保障制度體系建設(shè)的干預(yù)度更深；相反，中國(guó)改革開(kāi)放后中央政府采取了“大包干”和放權(quán)讓利的策略，社會(huì)保障事權(quán)幾乎下落到地方縣區(qū)層級(jí)。三是全球化環(huán)境，雖然19世紀(jì)六七十年代的世界市場(chǎng)興起與國(guó)際貿(mào)易繁盛促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)或文化的交流，但無(wú)論在廣度還是深度上都不及20世紀(jì)70年代興起的全球化浪潮，正如新制度主義者所描述的：這個(gè)時(shí)期一些國(guó)家模仿其他國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)政策理念，(32)Carruthers, Bruce G., Sarah L. Babb, Economy/Society: Markets, Meanings, and Social Structure, Pine Forge Press, 2000.這為中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)保障制度提供了良好條件。綜上幾點(diǎn)，決定了中國(guó)社會(huì)保障制度變遷路徑的自成體系，以及其演進(jìn)邏輯有別于西方國(guó)家。

另一方面，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)勞工組織是影響一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障的重要因素，然而，中國(guó)勞工組織的發(fā)展時(shí)至今日仍然比較落后亦是不爭(zhēng)事實(shí)，在當(dāng)代背景下，勞工組織的效能并未能夠有效地發(fā)揮，這導(dǎo)致了自下而上的社會(huì)保障變革動(dòng)力是不足的。我們認(rèn)為，中國(guó)勞工組織功能的缺失并非是一個(gè)特定時(shí)期內(nèi)的問(wèn)題，而是一個(gè)文化現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會(huì)之前，中國(guó)的基礎(chǔ)社會(huì)組織模式是小農(nóng)社會(huì)發(fā)展起來(lái)的家族(擴(kuò)展式家庭)模式，它顯著區(qū)別于歐洲文明社會(huì)中的“個(gè)人-團(tuán)體”模式，因此，民眾在家族內(nèi)部尋求互助共濟(jì)，對(duì)諸如勞工組織的團(tuán)體互助共濟(jì)的需求不高，所以勞動(dòng)組織的發(fā)育也就失去了培育它的文化土壤。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的“倫理經(jīng)濟(jì)”秩序，擴(kuò)展式家庭功能或形態(tài)逐步消失，但新的基層社會(huì)組織并未形成，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代這個(gè)功能被諸如人民公社組織、生產(chǎn)大集體所承擔(dān)，但改革開(kāi)放后這些組織也迅速退出歷史。時(shí)至今日，社會(huì)基層組織的功能缺失仍然是制約中國(guó)社會(huì)治理的一塊短板。

(二)中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障變遷的動(dòng)力根源：國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)

如果說(shuō)社會(huì)基層組織的功能缺失可以解釋中國(guó)社會(huì)保障改革并非基于自下而上的動(dòng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)，那么這就提示我們要從一個(gè)相反的路徑來(lái)考察，換句話(huà)說(shuō)，既然有理由相信中國(guó)基層社會(huì)組織對(duì)社會(huì)保障制度變遷的作用甚微，那么我們就有必要從自上而下的視角來(lái)尋求合理解釋。一方面，從政治學(xué)角度來(lái)說(shuō)，工業(yè)文明的逐步擴(kuò)張與之伴隨的是政治形態(tài)上的大眾政治時(shí)代到來(lái)，其大致可以分為“自下而上”和“自上而下”兩類(lèi)模式，中國(guó)自古就是 “官本位”，這很好地與現(xiàn)代政治形態(tài)“自上而下”模式的耦合并過(guò)渡到現(xiàn)代政治治理模式上來(lái)，這可以說(shuō)是由中國(guó)歷史文化所決定的。另一方面，從社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，關(guān)于中國(guó)社會(huì)變遷，無(wú)論是在“國(guó)家與社會(huì)”還是“制度與生活”的解析架構(gòu)下，都明確的表明了“國(guó)家”和“正式制度”在社會(huì)關(guān)系中的主導(dǎo)作用，正式制度及其代理人要主動(dòng)改革自身以符合國(guó)家和社會(huì)建設(shè)需求，與此同時(shí)，生活領(lǐng)域主體——包括公眾、非正式制度、習(xí)俗等內(nèi)容——需要以正式制度轉(zhuǎn)變來(lái)不斷提升和自我反思。(33)肖瑛：《從“國(guó)家與社會(huì)”到“制度與生活”：中國(guó)社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。此處，我們陳述上述兩方面的條件，是希望進(jìn)一步明確兩點(diǎn)共識(shí)：一是中國(guó)自上而下的政治模式有著獨(dú)特的歷史積淀，建制議程的界定所依據(jù)的不是國(guó)外的和單純的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，而是中國(guó)自己的歷史文化條件，這決定了中國(guó)政策制定者們能夠保持自身制度建設(shè)的獨(dú)立性；二是生活領(lǐng)域的主體對(duì)正式制度具有極強(qiáng)的適應(yīng)性和認(rèn)知度，這表明中國(guó)制度力量或正式制度對(duì)社會(huì)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)力量能夠保持約束性。

推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度變遷和發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源于制度優(yōu)勢(shì)的力量。從前文對(duì)西方國(guó)家的社會(huì)保障或福利體系變遷的分析中，我們也認(rèn)識(shí)到西方社會(huì)保障制度演進(jìn)所表現(xiàn)出的周期性規(guī)律必須從它的制度根源來(lái)理解。就中國(guó)而言，中國(guó)自古以來(lái)就是中央集權(quán)型政治治理模式，這在根本上區(qū)別于諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主繆爾達(dá)爾(Karl Gunnar Myrdal)概括的西方多黨輪政的“軟政府”治理模式。歸結(jié)起來(lái)的具體表現(xiàn)就是，國(guó)家政府在受到社會(huì)和資本力量的必要制約下，大致維持著自我規(guī)范和引導(dǎo)資本的能力，推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)諸方面的協(xié)調(diào)循序發(fā)展。(34)張維為：《這就是中國(guó):走向世界的中國(guó)力量》，上海人民出版社2019年版，第106-116頁(yè)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障制度的建立和推行要求政府是強(qiáng)硬的、集權(quán)的，同時(shí)又具有推進(jìn)社會(huì)保障制度改革發(fā)展的意愿，這樣就能利用政府力量來(lái)強(qiáng)行推動(dòng)社會(huì)保障發(fā)展。實(shí)際上，西方歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)沒(méi)有對(duì)資本進(jìn)行必要制約的國(guó)度，資本的逐利性必然會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的兩極分化，最終的結(jié)果就是不斷地重復(fù)上演金融危機(jī)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)而影響到社會(huì)福利和社會(huì)保障公共品供給的穩(wěn)定。比如2008年，國(guó)際金融危機(jī)后的西方國(guó)家的福利削減無(wú)疑是最好的例證，相反，金融危機(jī)時(shí)期的中國(guó)社會(huì)保障卻實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的發(fā)展，其中一個(gè)重要原因是當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)保障仍然存在著巨大的制度空間(比如擴(kuò)大覆蓋面)，釋放了動(dòng)能，從根本上說(shuō)是國(guó)家政府對(duì)資本進(jìn)行的強(qiáng)有力約束和糾偏。

(三)國(guó)家政府的自我規(guī)范與引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力提升優(yōu)勢(shì)

國(guó)家政府能夠自覺(jué)地不斷推進(jìn)自我規(guī)范和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力提升，為政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)提供了制度保障。我們并不否認(rèn)，對(duì)于任何處于上升階段的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定的豐厚物質(zhì)基礎(chǔ)必然會(huì)使政府傾向于且有條件采取積極的公共政策來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，中國(guó)也不例外。過(guò)去40年里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障的相互促進(jìn)，居民收入增長(zhǎng)的替代效應(yīng)，可以說(shuō)為中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展提供了不可或缺的條件。(35)Gongcheng Z., Scholz W.,“ Global Social Security and Economic Development: Retrospect and Prospect”, ILO Asia-Pacific Working Paper Series, Bangkok, International Labour Organization, Geneva，A Joint Research Project of the China Association of Social Security, the International Labour Organization and the Friedrich-Ebert-Stiftung, 2019.但是，拋開(kāi)并超越任何經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，社會(huì)保障政策的實(shí)踐路徑和政策價(jià)值應(yīng)該在一個(gè)更廣泛的框架內(nèi)來(lái)考察，波蘭尼的思想可以為我們提供構(gòu)建這一解釋框架的理論依據(jù)，即政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化的協(xié)調(diào)推進(jìn)是保障整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一旦失去了平衡，社會(huì)系統(tǒng)便會(huì)在自我保護(hù)機(jī)制的作用下使整個(gè)國(guó)家陷入危機(jī)之中。那么，社會(huì)保障作為工業(yè)資本主義社會(huì)中的社會(huì)政策工具，不僅可以看作是保護(hù)勞動(dòng)者和貧困人口免受市場(chǎng)力量不良影響的社會(huì)反應(yīng)，也可以視為是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所實(shí)施的一項(xiàng)政策安排，所以，它所涉及的利害關(guān)系無(wú)論從哪個(gè)維度來(lái)看都是極其龐大和復(fù)雜的，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)循序漸進(jìn)的協(xié)調(diào)進(jìn)步與否，將決定著不同國(guó)家在不同時(shí)期所采取的社會(huì)保障計(jì)劃是不同的。

中國(guó)政府在協(xié)調(diào)政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，一開(kāi)始就明確了國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策的重要性，并逐步形成了中國(guó)特色的制度力量對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)模式。特別是黨的十八大以來(lái)，在面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)、全球性問(wèn)題加劇的外部環(huán)境，面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等一系列深刻變化的背景下，深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革。2019年黨的十九屆四次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定，可以說(shuō)這既是歷史的必然性，亦是國(guó)家治理能力提升的自覺(jué)性。一方面，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在以經(jīng)濟(jì)改革為主線(xiàn)的同時(shí)，一直堅(jiān)持著政治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)觀(guān)念與經(jīng)濟(jì)等循序漸進(jìn)的協(xié)調(diào)進(jìn)步，當(dāng)一個(gè)方面的發(fā)展達(dá)到一定水平后，其他方面的改革進(jìn)程將被有序推進(jìn)，原來(lái)作為推動(dòng)力量的一方反過(guò)來(lái)又變成被推動(dòng)的方面，如此良性循環(huán)。(36)吳敬璉、劉吉瑞：《論競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體制》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2009年版，第221-229頁(yè)。所以，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平時(shí)，國(guó)家治理能力的提升必然會(huì)被提上議程。另一方面，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而中國(guó)共產(chǎn)黨的重大優(yōu)越性就是保持與時(shí)俱進(jìn)。中共十六大將“與時(shí)俱進(jìn)”首次寫(xiě)入黨的工作報(bào)告，明確“與時(shí)俱進(jìn)”就是黨的全部理論和工作要體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富有創(chuàng)造性；十八大以來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步積極推進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變等一系列重大改革以適應(yīng)新時(shí)代對(duì)國(guó)家治理的需求?？偠灾?，在毫不動(dòng)搖堅(jiān)持“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的原則下，黨和國(guó)家不斷優(yōu)化各領(lǐng)域體制機(jī)制、法制法規(guī)，致力于建立一套緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)民主政治、經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)事業(yè)等各方面循序漸進(jìn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理模式優(yōu)勢(shì)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)治理模式，能夠保障過(guò)去40年國(guó)家社會(huì)保障政策是連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的，未來(lái)亦是如此。毋庸置疑，改革開(kāi)放40年，中國(guó)一直在致力于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革、政治民主和社會(huì)觀(guān)念的變革與發(fā)展。經(jīng)濟(jì)改革作為最基本的因素被首先推進(jìn)，但國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生產(chǎn)力發(fā)展的基本理念是一脈相承的，從鄧小平同志的“社會(huì)主義本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！?，到習(xí)近平同志的“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”，所體現(xiàn)的根本宗旨就是生產(chǎn)力的發(fā)展是以實(shí)現(xiàn)人民福祉為根本目的，當(dāng)然，這一點(diǎn)幾乎是所有國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分配問(wèn)題、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等將會(huì)迅速升至社會(huì)政治議程前列，甚至在一些學(xué)者看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可避免地促成了社會(huì)保障的誕生和發(fā)展。(37)Szreter, Simon, “Growing Public: Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century”, 2005, pp.631-633; [德]沃夫?qū)な鏍柎?、蔡澤昊：《全球政治?jīng)濟(jì)學(xué)視角下的社會(huì)保障:歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。中國(guó)作為一個(gè)“一黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨協(xié)商”模式，顯著區(qū)別于西方“多黨輪政”模式。社會(huì)保障發(fā)展無(wú)疑需要國(guó)家公共政策的支持，但在多黨輪政的國(guó)家治理模式下，不同政黨代表著不同階級(jí)或群體的利益，其政策目標(biāo)必然也存在階級(jí)或群體利益的偏向。

五、總結(jié)與啟示

中國(guó)并不是國(guó)際上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障發(fā)展良好互動(dòng)的唯一成功案例，但如果沒(méi)有非常有利的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化觀(guān)念的循序漸進(jìn)的協(xié)調(diào)改革條件，以及在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間形成了良好的“三力”平衡關(guān)系，其社會(huì)保障40年來(lái)的變遷路徑可能會(huì)大不相同。無(wú)疑，這些條件并不完全是現(xiàn)代化改造的成果，而在很大程度上仍然要追本溯源至中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的制度文化。所以說(shuō)，決定中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)成功的原因絕非僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的原因。當(dāng)前，面對(duì)歷史空前的人口老齡化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)力量的迅速崛起，如何推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)持續(xù)改革，成為各個(gè)國(guó)家的制度結(jié)構(gòu)因素調(diào)整所應(yīng)該關(guān)注的社會(huì)政策問(wèn)題。國(guó)家制度的發(fā)展應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的，并且總是隨著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境的變化而變化，但這里的“國(guó)家制度”調(diào)整并非局限于公共政策在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)偏向之間的轉(zhuǎn)換，抑或是社會(huì)保障領(lǐng)域的具體政策安排，而更應(yīng)該是致力于民主政治、經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)事業(yè)、文化觀(guān)念等多方面循序協(xié)調(diào)發(fā)展上的深刻調(diào)整，這無(wú)疑是當(dāng)代背景下決定每個(gè)國(guó)家社會(huì)保障或福利體系未來(lái)趨勢(shì)的制度性根源。

通過(guò)對(duì)西方社會(huì)保障制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的研究發(fā)現(xiàn)，它的歷史變遷規(guī)律似乎正在向人們展示著深刻的反面事實(shí)。在工業(yè)資本主義全球化背景下，西方社會(huì)保障與政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)系正表現(xiàn)出“周期性”的變遷規(guī)律。盡管，全球經(jīng)濟(jì)周期、人口結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)爭(zhēng)、人權(quán)進(jìn)步等宏觀(guān)環(huán)境，以及微觀(guān)層面的就業(yè)、居民收入、財(cái)務(wù)成本、激勵(lì)等因素，始終會(huì)以不同組合的方式對(duì)各國(guó)在不同時(shí)期的社會(huì)保障制度安排產(chǎn)生影響，但他們的政府對(duì)社會(huì)保障政策價(jià)值取向的變化卻存在一致性，即在“強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)”與“強(qiáng)化市場(chǎng)作用”兩個(gè)方面做著搖擺，在經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期更多地是選擇市場(chǎng)解決方案，擴(kuò)大社會(huì)保障或福利支出；在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，則更傾向于回歸國(guó)家干預(yù)，縮減社會(huì)保障和福利支出。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這些舉措正在不斷弱化人們對(duì)社會(huì)保障所堅(jiān)信的包容、人人享有等規(guī)范性理念。我們認(rèn)為，這一規(guī)律背后的制度根源就在于西方資本主義社會(huì)中的政治、資本、社會(huì)三方力量的失衡，具體表現(xiàn)為資本邏輯對(duì)政治和社會(huì)領(lǐng)域的滲透。雖然，西方各國(guó)在歷史上也不斷地在經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策之間轉(zhuǎn)換，但始終沒(méi)有“糾正”資本對(duì)非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的滲透邏輯。

西方所表現(xiàn)出的當(dāng)今形勢(shì)，主要取決于他們的政治態(tài)度，而在這方面，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是值得被認(rèn)真總結(jié)的。1978年以后，中國(guó)在以經(jīng)濟(jì)改革為主線(xiàn)的同時(shí)，一直堅(jiān)持著政治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)觀(guān)念與經(jīng)濟(jì)等循序漸進(jìn)的協(xié)調(diào)進(jìn)步，當(dāng)一個(gè)方面的發(fā)展達(dá)到一定水平后，其他方面的改革進(jìn)程將被有序推進(jìn)，原來(lái)作為推動(dòng)力量的一方反過(guò)來(lái)又變成被推動(dòng)的方面，如此良性循環(huán)。(38)吳敬璉、劉吉瑞：《論競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體制》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2009年版，第221-229頁(yè)。過(guò)去40年里，中國(guó)社會(huì)保障在不同階段被賦予了不同的使命，但歸根結(jié)底是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化的循序協(xié)調(diào)發(fā)展保持著內(nèi)在一致性。一個(gè)事實(shí)論據(jù)就是，在伴隨公共政策逐步從由偏重經(jīng)濟(jì)政策到重視社會(huì)政策的轉(zhuǎn)向，中國(guó)社會(huì)保障亦經(jīng)歷了由“嵌入”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系到逐步向社會(huì)系統(tǒng)回歸的變遷歷程。面向未來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)要努力尋求打破西方社會(huì)保障所呈現(xiàn)出的周期性變遷規(guī)律的良方。從歷史經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出，中國(guó)社會(huì)保障的演進(jìn)正表現(xiàn)出強(qiáng)大的優(yōu)越性：一是國(guó)家政府能夠自覺(jué)地不斷推進(jìn)自我規(guī)范和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力提升；二是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)治理模式，能夠保障過(guò)去40年的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策是連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的。

未來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度改革仍然要堅(jiān)持以符合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化觀(guān)念的循序協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在一致性方式進(jìn)行，那些試圖僅從狹義政治民主出發(fā)來(lái)不斷呼吁提高社會(huì)保障待遇，抑或企圖只通過(guò)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)效率函數(shù)中納入社會(huì)福利參數(shù)的方式來(lái)審視社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，都將無(wú)法理解社會(huì)保障與整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)在一致性。當(dāng)前，西方社會(huì)保障制度也正在經(jīng)歷著新一輪變革，社會(huì)保障理念正在由 “保障當(dāng)代的福利支出”向“增加人力資本的社會(huì)投資”轉(zhuǎn)變，抑或“為社會(huì)保障而發(fā)展經(jīng)濟(jì)”向“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而建設(shè)社會(huì)保障”轉(zhuǎn)變，等等。從歷史比較的視角來(lái)看，我們要客觀(guān)認(rèn)識(shí)到中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度所發(fā)端的制度文化環(huán)境與西方的不同之處，以及在發(fā)展歷史跨度上的差異，要審慎思考對(duì)于任何處于上升階段的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定的豐厚物質(zhì)基礎(chǔ)必然會(huì)使政府傾向于且有條件采取積極的公共政策來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，但在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間不可逆的“新常態(tài)”趨勢(shì)下，中國(guó)又該如何去避免西方社會(huì)保障體系變遷呈現(xiàn)出的“周期性”問(wèn)題帶來(lái)的對(duì)社會(huì)保障制度穩(wěn)定性影響？這值得學(xué)界更多地進(jìn)行思考和探討。