財(cái)政自給能力影響地方公共服務(wù)供給的作用機(jī)理分析

陳丹 陳露

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增加，同時(shí)更加關(guān)注公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，地方政府作為地方公共服務(wù)的主要供給者，承擔(dān)主要的支出責(zé)任。在我國(guó)目前的財(cái)政體制下，地方政府更加傾向于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，本文主要從政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)這兩個(gè)視角闡述了地方財(cái)政自給能力對(duì)地方公共服務(wù)供給的作用機(jī)理，并簡(jiǎn)要分析在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，財(cái)政自給能力對(duì)地方公共服務(wù)供給影響的異質(zhì)性。

關(guān)鍵詞：財(cái)政自給能力;財(cái)政激勵(lì);政治激勵(lì);公共服務(wù)供給

一、引言

近年來(lái)，民生問(wèn)題一直是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)，黨的十九大明確指出我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變，必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)尤其是教育、醫(yī)療等非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)對(duì)于保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮重要作用。但是，目前我國(guó)地方政府在公共服務(wù)的供給方面存在著明顯的偏向性。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給方面取得了滿意的成績(jī)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)位于世界前列;但是對(duì)于非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給就顯得略微不足，2019年，我國(guó)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障支出占GDP的比重分別為5.04%，6.62%和7.53%，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，仍然具有很大的差距。

財(cái)政自給能力是指地方政府獨(dú)立地籌措財(cái)政資金的能力，在一定程度上反映了地方政府財(cái)政資金的充裕程度。地方財(cái)政自給能力的大小直接決定了各地區(qū)公共服務(wù)的供給水平，就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政資源分配不均，地方政府的財(cái)政自給能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央政府，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中央的財(cái)政自給能力在近年來(lái)一直位于2以上，而地方政府的財(cái)政自給能力僅維持在0.5的水平。此外，我國(guó)地方政府的財(cái)政自給能力普遍偏低且存在區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象。在中國(guó)，超過(guò)一半的省份財(cái)政自給能力低于0.5，大多數(shù)均位于中西部地區(qū)。中西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)比較落后，財(cái)政自給能力明顯較低，許多省份都要依賴于中央的財(cái)政支持。

在我國(guó)財(cái)政分權(quán)的大背景下，地方政府相對(duì)于中央政府而言享有信息優(yōu)勢(shì)，更為清楚轄區(qū)內(nèi)居民偏好，在此基礎(chǔ)上可以更有效的為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)，但是由于需求偏好、地域差距、財(cái)政能力的不同等因素導(dǎo)致地方在公共服務(wù)的供給方面存在很大的差距，本文就以地方政府財(cái)政自給能力為切入口，研究財(cái)政自給能力對(duì)地方公共服務(wù)供給的影響。

二、財(cái)政自給能力影響公共服務(wù)供給的作用機(jī)理

財(cái)政自給能力對(duì)地方公共服務(wù)供給的影響，主要存在收入效應(yīng)和替代效應(yīng)兩個(gè)方面的作用。一方面隨著各地政府財(cái)政自給能力的提高，地方政府財(cái)政壓力得以緩解，地方政府傾向于提高地方公共服務(wù)供給水平;但是，另一方面，財(cái)政自給能力可能通過(guò)誘發(fā)財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)扭曲地方政府的行為偏好，從而影響我國(guó)公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)。

（一）財(cái)政激勵(lì)

就財(cái)政激勵(lì)來(lái)說(shuō)，地方政府具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，在安排財(cái)政支出時(shí)，會(huì)追求政府利益最大化，由此可能導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生“重生產(chǎn)、輕民生”的現(xiàn)象，地方政府為了增加財(cái)政收入，將更多的財(cái)政資金運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)領(lǐng)域。以城市基礎(chǔ)設(shè)施（交通、能源、通訊等）為代表的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，在短期內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的正向影響，具有良好的經(jīng)濟(jì)效益，因此會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生財(cái)政激勵(lì)。而非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)（比如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等）的投資回報(bào)期較長(zhǎng)，質(zhì)量和水平也難以量化和標(biāo)準(zhǔn)化，難以迅速對(duì)地方政府的財(cái)政收入產(chǎn)生影響，所以地方政府往往就會(huì)減少對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的投入，引起非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給的短缺，從而導(dǎo)致公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的失衡。

（二）政治激勵(lì)

就政治激勵(lì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方官員是由中央直接任命，中央政府和地方政府是實(shí)際上是委托人和代理人的關(guān)系，它們的目標(biāo)存在差異，中央政府追求社會(huì)總體利益最大化，而地方政府追求自身利益最大化。另外，我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦的不同，導(dǎo)致了中央對(duì)地方政府官員難以形成綜合、全面的考核指標(biāo)，就使得中央對(duì)地方官員的監(jiān)督成本很高，致使地方政府往往存在投機(jī)行為。可測(cè)性強(qiáng)的指標(biāo)（比如GDP增長(zhǎng)）往往對(duì)地方政府行為具有極強(qiáng)的激勵(lì)作用，而不可測(cè)指標(biāo)（比如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等）對(duì)地方政府行為的激勵(lì)程度就較小。根據(jù)姚洋等人（2013）、羅黨倫等人（2015）的研究，地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)直接影響到地方官員的晉升，也就是說(shuō)中央政府往往根據(jù)可測(cè)能力強(qiáng)的指標(biāo)來(lái)考核地方官員，從而決定地方官員是否晉升?；谧陨淼恼涡枨?，地方官員在轄區(qū)內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力非常強(qiáng)。所以，從政治激勵(lì)的角度來(lái)看，地方政府財(cái)政資金投向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的激勵(lì)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)說(shuō)，地方政府在地方公共服務(wù)供給方面具有一定的偏向性，其主要原因在于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的存量和需求偏好存在很大的差異。同時(shí)，隨著新媒體（微博、微信、抖音、嗶哩嗶哩等）的發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)的居民可以有效地向政府傳遞需求偏好的同時(shí)監(jiān)督地方政府的行為，會(huì)對(duì)地方官員的投資偏好形成一定的約束。

就經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給存量已經(jīng)接近飽和狀態(tài)，交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)非常完善，財(cái)政自給能力的提高雖然會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的增加，但是增長(zhǎng)幅度較小。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)居民的需求偏好發(fā)生改變，對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的需求不斷增加，同時(shí)他們可以通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩较虻胤秸磉_(dá)自己的訴求。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，為了吸引資本和人才，地方政府會(huì)致力于改善地區(qū)的投資、融資環(huán)境，提升教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)水平。所以，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時(shí)，隨著財(cái)政自給能力提高，地方政府會(huì)傾向于提高非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給。

就經(jīng)濟(jì)水平較低的地區(qū)來(lái)說(shuō)，居民對(duì)于經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，同時(shí)地方政府官員在以GDP增長(zhǎng)作為主要考核指標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制下，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府會(huì)將有限的財(cái)政資金投到周期短、見(jiàn)效快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而對(duì)于醫(yī)療、社會(huì)保障等民生性公共服務(wù)供給不足;也就是說(shuō)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，財(cái)政自給能力提高會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的增加，抑制非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給。

三、結(jié)論

總體來(lái)看，財(cái)政自給能力會(huì)對(duì)地方公共服務(wù)供給產(chǎn)生影響，在財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)的雙重作用下，地方政府熱衷于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在公共服務(wù)供給方面地方政府更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給，忽視了非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給水平的提高。隨著地方政府財(cái)政自給能力的提高，地方政府往往更加傾向于將財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給方面，造成非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的短缺，從而引起公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性失衡。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，財(cái)政自給能力對(duì)地方公共服務(wù)的供給的影響存在異質(zhì)性，我們可以通過(guò)提高地方政府的財(cái)政自給能力來(lái)改善地方公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。具體來(lái)看，對(duì)于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后的情況，政策上可以向中西部，特別是向西部省份傾斜，增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政資金投入，同時(shí)，中西部地區(qū)可以積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)結(jié)合地區(qū)特色發(fā)展旅游、綠色農(nóng)產(chǎn)品加工等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快中心城市建設(shè)，創(chuàng)造地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，提高自身的財(cái)政自給能力。

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作者簡(jiǎn)介：

第一作者：陳丹（1995-），女，漢族，蘇州大學(xué)在讀碩士，主要研究方向財(cái)政學(xué)。

第二作者：陳露（1995-），女，漢族，重慶理工大學(xué)在讀碩士，主要研究方向資產(chǎn)評(píng)估。