史密斯模型視角下互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行研究

龔 密

(湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062)

改革開放40多年來，在技術(shù)、人才、市場(chǎng)全面發(fā)展，以及在鼓勵(lì)創(chuàng)新導(dǎo)向的政策環(huán)境下，中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)爆發(fā)式增長，造就了世界級(jí)的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)平臺(tái)[1]。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足大眾生活需求等方面起到了重要作用。但是，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在帶來好處的同時(shí)，壟斷問題也愈發(fā)嚴(yán)重。一些擁有海量用戶數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，例如阿里巴巴、騰訊、京東等大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，利用自身競爭優(yōu)勢(shì)擠壓下游小型企業(yè)，逐漸形成一家獨(dú)大，贏家通吃的壟斷局面，不僅扼殺了行業(yè)創(chuàng)新，也損害了消費(fèi)者的權(quán)益，不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷是大勢(shì)所趨。從2020年11月10日《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》的出臺(tái)，到12月11日中共中央政治局會(huì)議首次提出“要強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”，到12月14日市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)阿里巴巴、騰訊、豐巢三起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營者集中案予以行政處罰，我國政府對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷監(jiān)管將越來越嚴(yán)格。因此，本文以史密斯模型為研究視角，分析互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策體系，政策執(zhí)行主體，政策執(zhí)行對(duì)象和政策執(zhí)行環(huán)境對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行造成的困境，并探究相應(yīng)對(duì)策，以保證互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的有效實(shí)施，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展。

一、相關(guān)概念界定

1.史密斯模型。史密斯模型是由美國政策科學(xué)家史密斯在《政策執(zhí)行過程》(1973)一文中提出的描述政策執(zhí)行過程的模型。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素包括理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素[2](見圖1)。理想化的政策是指制定的政策形式、內(nèi)容、類型、接受度等方面都是最理想的狀態(tài)，所有因素都是良性發(fā)展；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體組織，主要指政府部門，其組織的能力、態(tài)度、偏好、效率等都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果；目標(biāo)群體即政策直接作用的群體或個(gè)體，目標(biāo)群體對(duì)政策的接受度、組織程度等會(huì)對(duì)政策執(zhí)行造成影響；環(huán)境因素是指影響政策執(zhí)行的外部環(huán)境，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等環(huán)境。史密斯指出，政策實(shí)施過程中這四大因素間會(huì)通過互動(dòng)產(chǎn)生一種張力并由此帶來沖突，因此可能需要采取相應(yīng)的措施來處理這種張力或壓力，做適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。如果處理時(shí)發(fā)生問題，可立即進(jìn)行“回饋”；如果沒有問題，即進(jìn)行“建制”，然后間接“回饋”[3]。

圖1詳細(xì)描述了四個(gè)要素間的互動(dòng)關(guān)系以及如何作用于政策執(zhí)行過程。政策能否有效執(zhí)行關(guān)鍵在于理想化的政策，它會(huì)在政策執(zhí)行過程中受其他因素的影響而逐漸調(diào)整；目標(biāo)群體作為政策的直接受眾，會(huì)受到政策自身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及環(huán)境因素的整體影響，當(dāng)政策利益目標(biāo)與目標(biāo)群體一致，執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力和態(tài)度良好，政策所處環(huán)境適宜，那么目標(biāo)群體更樂于認(rèn)同政策執(zhí)行；執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行理想化的政策，同時(shí)與目標(biāo)群體互動(dòng)交流，會(huì)受到政策、環(huán)境的變化以及目標(biāo)群體反饋?zhàn)龀鱿鄳?yīng)調(diào)整；環(huán)境因素和其他三個(gè)因素間相互影響，相互作用。四大因素相輔相成，形成一個(gè)相對(duì)均衡的整體，共同決定政策執(zhí)行效果以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且它們之間的互動(dòng)會(huì)對(duì)政策制定形成反饋信息，使原有政策適時(shí)修改調(diào)整以達(dá)到政策執(zhí)行過程中新的平衡。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

2.政策執(zhí)行。目前國內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政策執(zhí)行的定義還未統(tǒng)一。國內(nèi)學(xué)者李成智認(rèn)為，公共政策執(zhí)行是政策確立后，將政策規(guī)定內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。李允杰和丘昌泰指出，政策執(zhí)行可從三個(gè)角度予以界定；科層制控制角度、上下層互動(dòng)角度、政策與行動(dòng)演進(jìn)角度[4]。陳振明將政策執(zhí)行歸納為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等行為，將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。[3]

3.平臺(tái)經(jīng)濟(jì)。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的概念還未形成定論，但一般而言，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)指的是一種基于數(shù)字技術(shù)，由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、平臺(tái)支撐、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單元所構(gòu)成的新經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是基于數(shù)字平臺(tái)的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總稱。筆者認(rèn)為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是一種以收集到的數(shù)據(jù)資源為主，以大數(shù)據(jù)分析來整合和挖掘各種資源為用戶創(chuàng)造價(jià)值的數(shù)字型商業(yè)模式，即以數(shù)據(jù)為主要生產(chǎn)要素，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的虛擬交易市場(chǎng)。

4.反壟斷。19世紀(jì)末期世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了壟斷資本主義時(shí)期，壟斷就成為了規(guī)制的主要對(duì)象，各國均通過嚴(yán)厲的立法來對(duì)壟斷進(jìn)行規(guī)制。反壟斷是指當(dāng)一個(gè)公司的營銷呈現(xiàn)壟斷或有壟斷趨勢(shì)的時(shí)候，國家政府或國際組織采取的一種干預(yù)手段，即反對(duì)企業(yè)在市場(chǎng)上使用不正當(dāng)?shù)母偁幨侄蝸碲A取或?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化并操控和獨(dú)占市場(chǎng)的行為。

二、史密斯模型視角下互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行存在的問題

1.互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策本身存在的問題。史密斯政策執(zhí)行模型認(rèn)為理想化政策應(yīng)該科學(xué)、合理、可行，所有影響因素都向著好的方向發(fā)展。但這僅僅只是一種理想的狀態(tài)，是政策制定者所希望的政策形式。政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵是政策具有可行性。經(jīng)過多年實(shí)踐，我國已經(jīng)初步構(gòu)建了一套反壟斷的政策體系，但對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷還處于探索期，主要以中央以及相關(guān)政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件和通知為主，詳見表1。

表1 我國近十幾年反壟斷相關(guān)政策

我國反壟斷工作確實(shí)取得了一些成果，但在某些領(lǐng)域也留下了空白，例如互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就是其中一個(gè)代表。

(1)政策文件缺乏實(shí)施細(xì)則，可操作性較差。當(dāng)前，我國的壟斷問題頻發(fā)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的壟斷現(xiàn)象凸顯。雖然近年來中央和地方監(jiān)管部門相繼出臺(tái)了一系列反壟斷的政策文件，特別是2020年11月互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的出臺(tái)，在一定程度上改善了我國反壟斷的困境，但同時(shí)我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，這些政策在制定和執(zhí)行過程中還存在一些問題，影響和制約了反壟斷政策的效果和作用。

現(xiàn)行的政策文件規(guī)定普遍較為宏觀，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。例如，2007年8月頒布的《中華人民共和國反壟斷法》第二十九條規(guī)定：“對(duì)不予禁止的經(jīng)營者集中，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加減少集中對(duì)競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件?！钡欠磯艛鄨?zhí)法機(jī)關(guān)可以施加的限制性條件有哪些？并沒有一個(gè)明確具體可執(zhí)行的規(guī)定。2020年11月市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》(以下簡稱《指南》)第四條指出：“在特定個(gè)案中，如果直接事實(shí)證據(jù)充足，只有依賴市場(chǎng)支配地位才能實(shí)施的行為持續(xù)了相當(dāng)長時(shí)間且損害效果明顯，準(zhǔn)確界定相關(guān)市場(chǎng)條件不足或非常困難，可以不界定相關(guān)市場(chǎng)，直接認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)施了壟斷行為?！倍烤顾^的“直接事實(shí)證據(jù)”應(yīng)該包括哪些，什么樣的情況才稱得上“充足”，這一點(diǎn)《指南》并沒有給出具體說明，另外《指南》中很多界定都沒有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，在具體案件中會(huì)導(dǎo)致政策操作性不強(qiáng)，難以在實(shí)踐中落地。

(2)政策文件覆蓋范圍小。《指南》是《反壟斷法》的配套規(guī)則，雖然現(xiàn)有的反壟斷政策當(dāng)中有涉及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其覆蓋范圍較為有限，例如2019年出臺(tái)的《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》有了一定改進(jìn)，其中第十一條規(guī)定：“根據(jù)反壟斷法第十八條和本規(guī)定第六條至第十條規(guī)定認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)經(jīng)營者具有市場(chǎng)支配地位，可以考慮相關(guān)行業(yè)競爭特點(diǎn)、經(jīng)營模式、用戶數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、技術(shù)特性、市場(chǎng)創(chuàng)新、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力及經(jīng)營者在關(guān)聯(lián)市場(chǎng)的市場(chǎng)力量等因素?！比欢藯l規(guī)定僅適用于濫用市場(chǎng)支配地位行為，適用范圍較窄，且缺乏體系化和可操作性，對(duì)司法和執(zhí)法實(shí)踐仍然缺乏切實(shí)的指導(dǎo)意義。[5]

2.互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在的問題。在我國傳統(tǒng)行政體制下，政府大多數(shù)情況下是唯一的政策執(zhí)行主體，在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體的機(jī)構(gòu)人員、工作能力、執(zhí)行效率等都會(huì)影響公共政策的執(zhí)行效果。

(1)反壟斷政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工不清，監(jiān)管不足。絕大多數(shù)國家和地區(qū)只有一家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，然而我國有三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，分別是國家工商總局、物價(jià)局、商務(wù)部。不同部門都有各自主要的職責(zé)，但是由于反壟斷政策文件缺乏特別是在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)方面，缺乏配套的法律法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行過程中不同部門的職責(zé)分工不清，責(zé)任不明，出現(xiàn)執(zhí)行者互相推諉扯皮的現(xiàn)象，可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法不力，監(jiān)管不足。自我國《反壟斷法》在2008年8月1日生效以來，還沒有一家大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因違反《反壟斷法》而被公開查處，此外還有此前公眾和媒體較為關(guān)注的“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”、“捆綁搭售”、“涉及VIE(可變利益實(shí)體)架構(gòu)的經(jīng)營者集中”等問題都沒有得到有效遏制，這也與政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)長期采取“審慎包容”的監(jiān)管原則有關(guān)。

(2)反壟斷政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)透明度不高。由于反壟斷執(zhí)法透明度不高，政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能及時(shí)披露相關(guān)立案、審查信息，讓互聯(lián)網(wǎng)巨頭們有機(jī)可乘，使得大量的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司成為法外之地，導(dǎo)致反壟斷政策執(zhí)行效果不佳。2020年12月14日，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局依據(jù)《反壟斷法》對(duì)阿里巴巴收購銀泰商業(yè)股權(quán)、騰訊閱文集團(tuán)收購新麗傳媒股權(quán)、順豐關(guān)聯(lián)公司豐巢網(wǎng)絡(luò)收購中郵智遞股權(quán)涉嫌壟斷的平臺(tái)做出分別處罰款50萬元的決定，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻并未公布審查細(xì)節(jié)。此外據(jù)清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭統(tǒng)計(jì)，截至2020年11月22日，在過去12年查結(jié)的3378件經(jīng)營者集中案件中，只有48件附條件批準(zhǔn)案件和2件禁止實(shí)施的案件公布了審查決定，余下98.5%的批準(zhǔn)案例均未公布審查細(xì)節(jié)。[6]因此，我國反壟斷政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)的透明度還有待提高。

(3)反壟斷政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全。反壟斷政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)行人員素質(zhì)不夠也不利于政策的執(zhí)行。

第一，政策制定和執(zhí)行過程中的自利性。公共政策的制定和執(zhí)行都離不開人，政策制定和執(zhí)行過程中很難避免自身利益最大化傾向：對(duì)有利于自身利益的政策全力以赴；反之則會(huì)象征性執(zhí)行或隨意執(zhí)行，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在反壟斷政策的執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員以自身利益為主選擇性執(zhí)法的情況依然會(huì)存在，例如政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員可以通過與互聯(lián)網(wǎng)巨頭們達(dá)成項(xiàng)目合作的方式，從而獲取私利，放棄執(zhí)法或選擇性執(zhí)法，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷執(zhí)法長期處于缺位狀態(tài)，不利于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第二，執(zhí)法人員數(shù)量不足。這里的人員不足主要是指反壟斷政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性的反壟斷執(zhí)法人員。中國的反壟斷政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)有三家，但目前三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)都囿于編制存在人員短缺的問題。從人力規(guī)模上看，中國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制極少，歐盟和美國的反壟斷執(zhí)法人員均有數(shù)千人，而中國反壟斷局僅有45個(gè)編制。[5]可想而知在極復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域以及這樣的執(zhí)法人員規(guī)模下，要查處一家互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司可能都得花費(fèi)幾年，很難迅速解決問題，勢(shì)必會(huì)影響反壟斷政策執(zhí)行效果。

3.政策執(zhí)行目標(biāo)群體存在的問題。政策目標(biāo)群體是指政策實(shí)施所針對(duì)的人群或個(gè)體，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策主要針對(duì)的是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，由于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)外部性極強(qiáng)，加上大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位，從而增加了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的執(zhí)行難度。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)作為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策實(shí)施的目標(biāo)群體，其對(duì)政策的態(tài)度是政策能夠有效執(zhí)行的重要因素。首先互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的商業(yè)模式多變，交易結(jié)構(gòu)和競爭環(huán)境復(fù)雜，涉及面廣，導(dǎo)致其相關(guān)市場(chǎng)的界定難度高；其次在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，擁有龐大數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)巨頭們利用其自身網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)將業(yè)務(wù)滲透到國民生活的方方面面，一定程度上阻礙了市場(chǎng)公平競爭；最后在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)平臺(tái)企業(yè)無視自由公平、濫用市場(chǎng)支配地位強(qiáng)制用戶“二選一”、打價(jià)格補(bǔ)貼戰(zhàn)、“殺熟”等不當(dāng)競爭做法，例如此前引起軒然大波的社區(qū)團(tuán)購事件，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)利用資本優(yōu)勢(shì)補(bǔ)貼社區(qū)團(tuán)購，企圖擠壓小微企業(yè)與菜農(nóng)菜販搶生意，若一旦成功足以威脅底層平民的生存；除此之外在美團(tuán)、淘寶等APP上能看到“大數(shù)據(jù)殺熟”的現(xiàn)象，新用戶或低頻消費(fèi)者的價(jià)格與核心高頻消費(fèi)者所看到的價(jià)格并不一樣，核心高頻消費(fèi)者反而消費(fèi)價(jià)格偏高等等，這些遏制行業(yè)創(chuàng)新、損害消費(fèi)者利益，給互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的執(zhí)行帶來了不小挑戰(zhàn)。

4.互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行環(huán)境存在的問題。首先對(duì)于經(jīng)濟(jì)環(huán)境來說，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不規(guī)范性的特點(diǎn)，競爭環(huán)境逐步惡化，若執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)某些有壟斷行為的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證需花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，往往執(zhí)法成本高，必須考慮執(zhí)法經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。

其次就文化環(huán)境來說，不管是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營者還是社會(huì)大眾都缺乏經(jīng)濟(jì)民主與經(jīng)濟(jì)自由的意識(shí)。

最后就政治環(huán)境來說，第一，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管體系缺失，由于電商行業(yè)出現(xiàn)后，相關(guān)部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)一直都是采取鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)發(fā)展的弱監(jiān)管思路，所以并沒有針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管法律出臺(tái)，缺乏一套完善的監(jiān)管體系，導(dǎo)致監(jiān)管部門面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)壟斷行為時(shí)無法可依，無規(guī)則可尋。第二，缺乏配套適時(shí)的法律法規(guī)。首先現(xiàn)行的行政法規(guī)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致效率不高，比如涉及VIE架構(gòu)的經(jīng)營者集中問題，由于此前并沒有明確的反壟斷立法或處罰規(guī)定，相關(guān)執(zhí)行部門也只能持包容呵護(hù)的態(tài)度，很少立案審查；其次現(xiàn)行的互聯(lián)網(wǎng)反壟斷法規(guī)制已經(jīng)不適用于當(dāng)下新型的互聯(lián)網(wǎng)模式，譬如互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的市場(chǎng)競爭秩序規(guī)范，我國的競爭法律制度形成于二十一世紀(jì)初期，主要針對(duì)傳統(tǒng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國競爭法規(guī)制在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的適用陷入困境。[7]除此之外互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理等方面的法律規(guī)范也不盡完善。在一個(gè)地區(qū)推行互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策，完整的法律體系是重要保障。目前還沒有一套正式關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的法律體系。

三、完善互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行的對(duì)策建議

1.政策本身。我國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策應(yīng)結(jié)合我國國情而定?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策本身的科學(xué)性、適宜性、可操作性，會(huì)對(duì)反壟斷政策執(zhí)行產(chǎn)生不可忽視的重要影響。要制定出科學(xué)合理的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策，確保政策方案能夠得到有效執(zhí)行，可從以下幾個(gè)方面著手。

(1)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善政策體系。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)特點(diǎn)完善平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策體系，細(xì)化反壟斷法律制度，因地制宜加快制定和修訂互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策體系建設(shè)的具體實(shí)施細(xì)則，提高政策可操作性。可新增關(guān)于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營者市場(chǎng)支配地位及濫用行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的相關(guān)市場(chǎng)界定標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)則，為反壟斷執(zhí)法者提供可操作的細(xì)則，指導(dǎo)實(shí)踐，加強(qiáng)和改進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管，有效提高政策執(zhí)行力。

(2)擴(kuò)大政策覆蓋范圍。擴(kuò)大政策覆蓋范圍需要更全面深入地把握互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)際發(fā)展情況和各種制約因素，深刻認(rèn)清互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)際問題，不僅限于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)本身壟斷行為的規(guī)制，還應(yīng)涉及政府監(jiān)管和社會(huì)公眾利益等方方面面。首先針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)本身，除了對(duì)其壟斷行為進(jìn)行規(guī)制外，還可以設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷合規(guī)的激勵(lì)機(jī)制以及對(duì)創(chuàng)新型優(yōu)質(zhì)平臺(tái)予以適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠，有懲有獎(jiǎng)，迷樣一方面能增強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)自主推進(jìn)反壟斷合規(guī)的積極性，另一方面能為平臺(tái)創(chuàng)新提供政策保障，提高平臺(tái)技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力。其次是政府監(jiān)管方面，可設(shè)置專章或者相關(guān)條款就執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷調(diào)查、處罰進(jìn)行程序規(guī)定，尤其是壟斷調(diào)查的開始、終止、恢復(fù)調(diào)查程序作出規(guī)定，并賦予執(zhí)法人員采取有關(guān)措施的權(quán)力。[8]最后對(duì)于社會(huì)公眾利益方面，既要維護(hù)消費(fèi)者的利益還要兼顧企業(yè)、企業(yè)家、勞動(dòng)者等其他市場(chǎng)主體的利益。例如可以建立和完善個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)權(quán)益、中小企業(yè)損害賠償?shù)确矫娴姆?，擴(kuò)大現(xiàn)有反壟斷法的保護(hù)目標(biāo)和對(duì)象。另外在民事公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)加入針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的特殊訴訟情形，可增加私人受害主體陳述意見和申請(qǐng)救濟(jì)的渠道，維護(hù)公共利益，確保公益損害行為有人負(fù)責(zé)的局面。在此基礎(chǔ)上，公益訴訟也可以對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)形成一定約束，從源頭上遏制壟斷行為。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

(1)理順各執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能權(quán)限。理順反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能權(quán)限，健全反壟斷執(zhí)法部門的管理體制，明確區(qū)分各個(gè)主體的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，加強(qiáng)各部門之間的溝通和聯(lián)系，落實(shí)職責(zé)范圍，強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，確保政策有效執(zhí)行。反壟斷政策的執(zhí)行與國家工商總局、物價(jià)局、商務(wù)部三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)有關(guān)，因此各部門需明確自己的職責(zé)范圍，加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，防止政出多門、互相推諉。

(2)加大反壟斷執(zhí)法監(jiān)管力度。立足互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路和監(jiān)管重點(diǎn)，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，防止互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷，營造市場(chǎng)公平競爭的良好氛圍。一是由事后監(jiān)管逐漸向事前、事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變。例如，平臺(tái)的收購、合并等商業(yè)行為，應(yīng)該事先向監(jiān)管部門進(jìn)行備案、申報(bào)，得到監(jiān)管部門同意后才可以進(jìn)行相關(guān)的收購或者合并。[9]二是建立平臺(tái)行為動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。開展市場(chǎng)調(diào)研以及監(jiān)測(cè)任務(wù)，針對(duì)重點(diǎn)企業(yè)、新興領(lǐng)域等進(jìn)行重點(diǎn)分析，收集平臺(tái)企業(yè)相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，定期監(jiān)測(cè)平臺(tái)企業(yè)對(duì)反壟斷法律的執(zhí)行情況，對(duì)其行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)預(yù)測(cè)，在平臺(tái)有限制競爭和導(dǎo)致不公平行為出現(xiàn)前，便可強(qiáng)制平臺(tái)遵守規(guī)定，遏制其壟斷行為的產(chǎn)生。三是對(duì)具有市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)的并購行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。平臺(tái)通過并購，利用杠桿效應(yīng)進(jìn)行跨市場(chǎng)集成，從而將其壟斷優(yōu)勢(shì)進(jìn)行多輪強(qiáng)化。因此，對(duì)平臺(tái)并購行為，要根據(jù)指南加強(qiáng)審查。[10]四是擴(kuò)大監(jiān)管范圍。在對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，還需關(guān)注線上線下聯(lián)動(dòng)以及其他行業(yè)和地域，將更多業(yè)態(tài)納入反壟斷監(jiān)管范圍。此外還需加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)、平臺(tái)自身和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者、平臺(tái)與平臺(tái)之間的監(jiān)管力度，建立明確的獎(jiǎng)懲制度，限制平臺(tái)的不正當(dāng)競爭行為。

(3)提高反壟斷執(zhí)法透明度。建立公開、透明、非歧視的反壟斷執(zhí)法，及時(shí)披露相關(guān)信息，提高反壟斷執(zhí)法透明度，有利于維護(hù)消費(fèi)者和社會(huì)公眾的利益。具體來說，可以公開更多無條件批準(zhǔn)項(xiàng)目的信息，例如項(xiàng)目的申報(bào)、立案、批準(zhǔn)的具體時(shí)間和涉及的相關(guān)市場(chǎng)等信息。除立案環(huán)節(jié)信息外，經(jīng)營者集中審查的每個(gè)環(huán)節(jié)也應(yīng)公開。

(4)健全反壟斷政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)督體系。監(jiān)督機(jī)制是政策執(zhí)行過程中必不可少的，要建立健全對(duì)反壟斷政策執(zhí)行中出現(xiàn)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員以權(quán)謀私行為的監(jiān)督管理體系與機(jī)制，規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競爭的行為。例如可以在相關(guān)政府官網(wǎng)公告欄上設(shè)立意見箱，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行過程中，鼓勵(lì)支持廣大網(wǎng)民、平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營者等積極發(fā)表意見和評(píng)價(jià)，參與到政策監(jiān)督中去；還可以專門設(shè)立監(jiān)督懲罰機(jī)制，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)并能提供相關(guān)證據(jù)的企業(yè)或公眾給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行處罰；另外可以出臺(tái)類似“互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管條例”、“平臺(tái)企業(yè)反壟斷政策執(zhí)行相關(guān)部門職責(zé)監(jiān)管條例”等法律法規(guī)，提高監(jiān)管力度，減少政策執(zhí)行的盲目性，防止權(quán)力的濫用，真正做到用權(quán)受監(jiān)督。此外必要時(shí)可根據(jù)調(diào)查案件的復(fù)雜程度由中央層面協(xié)調(diào)各個(gè)執(zhí)法部門協(xié)同治理，形成監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，既可以集中力量辦大事又可以避免不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法尺度和執(zhí)法原則上可能存在的差異，提升監(jiān)管能力，進(jìn)而有效保護(hù)市場(chǎng)秩序，營造公平的競爭環(huán)境。

(5)增加監(jiān)管人員數(shù)量，提高反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)與效能。在新型互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管判定依據(jù)和手段顯然已經(jīng)不適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，對(duì)反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性和監(jiān)管方式提出了新的更高要求，迫切需要擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性。首先可將三家部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并，解決當(dāng)前反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員不足的問題，并動(dòng)員省市縣級(jí)相關(guān)部門協(xié)助上級(jí)調(diào)查，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法。同時(shí)還可以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、用戶等其他主體的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方主體力量共同參與。其次提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的工作能力以及政策認(rèn)知度，適時(shí)地對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高政策水平，全面理解和把握政策法規(guī)。此外，還需提升隊(duì)伍自身知識(shí)儲(chǔ)備量，不僅要掌握工作領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，而且還要涉獵一些有助于政策認(rèn)知的其他知識(shí)，例如政策科學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)心理學(xué)等相關(guān)知識(shí)。在執(zhí)法辦案上協(xié)同治理，依據(jù)具體情況具體分析，把握具體的時(shí)機(jī)、條件和政策因素，對(duì)規(guī)制寬嚴(yán)適度，審時(shí)度勢(shì)地進(jìn)行有效規(guī)制和監(jiān)管，提高反壟斷政策執(zhí)行效率。

3.目標(biāo)群體。完善的數(shù)字經(jīng)濟(jì)以及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷法和配套法律制度，既是政府監(jiān)管部門有效執(zhí)法的依據(jù)和基礎(chǔ)，也是平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營行為的規(guī)范原則。完善的反壟斷政策、法律體系和科學(xué)、有效、合理的反壟斷執(zhí)法能為平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)造健康有序的運(yùn)行秩序，營造公平競爭的營商環(huán)境，保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競爭，促使平臺(tái)企業(yè)規(guī)范自身行為，重視技術(shù)創(chuàng)新，以此保證平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。平臺(tái)企業(yè)自身和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者積極主動(dòng)實(shí)施反壟斷合規(guī)，健康穩(wěn)定的發(fā)展，不僅能減少政府監(jiān)管成本，避免監(jiān)管資源的浪費(fèi)還可以提高平臺(tái)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，提升我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增強(qiáng)我國國際競爭力。

平臺(tái)企業(yè)的壟斷行為一旦暴露或被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，不僅面臨違規(guī)罰款和行政處罰，而且會(huì)對(duì)企業(yè)名譽(yù)和實(shí)力造成巨大打擊。因此，應(yīng)鼓勵(lì)平臺(tái)企業(yè)注重平臺(tái)自身業(yè)務(wù)的發(fā)展與優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造新的優(yōu)勢(shì)，注入新的動(dòng)能。針對(duì)目前互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)出現(xiàn)的不正當(dāng)競爭行為，第一應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管并且推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)自律公約，提高平臺(tái)企業(yè)自律意識(shí)，自覺規(guī)范經(jīng)營行為。第二應(yīng)當(dāng)提高互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的競爭法律意識(shí)，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部員工的培訓(xùn)和管理，學(xué)習(xí)和解讀反壟斷政策法律規(guī)定，增強(qiáng)對(duì)反壟斷政策認(rèn)同感，并定期開展反壟斷合規(guī)自查，確保企業(yè)和員工的行為合法，減少破壞市場(chǎng)競爭、侵犯消費(fèi)者權(quán)益的壟斷行為。第三積極引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)特別是頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)平臺(tái)帶頭履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，將更多的時(shí)間、精力、資源和金錢投入到技術(shù)創(chuàng)新上，通過提高自身產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)來公平競爭，為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的健康規(guī)范發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

4.環(huán)境因素。任何政策的制定都需要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境因素，同時(shí)這些因素也會(huì)直接或間接的影響政策的貫徹與執(zhí)行，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策執(zhí)行的過程中，我們要發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境的積極作用，規(guī)避這些因素的不良影響。

首先，加大政府投資力度，健全反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)，確?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策順利執(zhí)行。

其次，要充分培育和發(fā)展平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營者、政府和公眾經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由的社會(huì)文化，提高社會(huì)各界對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及行業(yè)壟斷的認(rèn)知與警醒能力。

最后，需完善互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管體系，包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管理念、監(jiān)管模式等相關(guān)監(jiān)管立法，通過法律明確行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)則的權(quán)限，充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管部門的專業(yè)性，給平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管提供法律基礎(chǔ)。此外還需建立健全互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷配套法律法規(guī)，依據(jù)數(shù)字時(shí)代新形勢(shì)，及時(shí)完善互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷配套立法體系，制定適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套法規(guī)，夯實(shí)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷制度環(huán)境基礎(chǔ)。第一，建立主管部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)關(guān)配套規(guī)范體系，明確執(zhí)法方向，加大處罰力度，保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭。第二，完善互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷法規(guī)制體系，在原有的規(guī)制體系基礎(chǔ)上做出適當(dāng)調(diào)整，與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式的特點(diǎn)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的市場(chǎng)競爭秩序，為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)提供有序的競爭環(huán)境和法律保障。第三，還可出臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)法，維護(hù)個(gè)人隱私、完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的法律規(guī)范，構(gòu)建完整的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷法律體系。

四、結(jié) 語

伴隨大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，中國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷問題也愈發(fā)凸顯。《指南》的出臺(tái)意味著互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代已經(jīng)到來，可以預(yù)見之后會(huì)有更多反壟斷政策的出臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策的有效執(zhí)行需要從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境等多因素綜合考量，以便于因地制宜不斷適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展，并通過反壟斷執(zhí)法預(yù)防和制止互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域壟斷行為，營造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)更大的創(chuàng)新空間，激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而保護(hù)好我國超大規(guī)模線上市場(chǎng)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者，從而為形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局發(fā)揮積極作用。[11]