國際發(fā)展援助制度改革：權力邏輯及中國路徑*

摘 要：? 國際發(fā)展援助是當代國際關系的重要組成部分。當前，國際體系的主導力量通過引領發(fā)展理念、掌握機構權力等方式在其中占據(jù)主導地位，而新興援助體的出現(xiàn)要求國際發(fā)展援助制度進行變革以增強治理成效。但是，“權力邏輯”成為新興援助體進一步參與國際發(fā)展援助事務的障礙。為推動國際發(fā)展援助制度的改革，中國可從提出發(fā)展新理念、貢獻發(fā)展經(jīng)驗、構建援助框架等方面入手，推動國際發(fā)展援助朝著更合理的方向發(fā)展。

關鍵詞：國際發(fā)展援助;新興援助體;中國外交

中圖分類號：D822 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.04.09

歡迎按以下方式引用：馬斌.國際發(fā)展援助制度改革：權力邏輯及中國路徑[J].克拉瑪依學刊，2021（4）65-72.

國際發(fā)展援助是指國際社會向發(fā)展中國家和地區(qū)提供的、用于促進受援國經(jīng)濟發(fā)展與福利進步的資源轉移行為。①它通常被理解為促成和維持這種善意行為的國際安排。然而，國際社會經(jīng)過多年努力后，世界許多落后國家和地區(qū)的貧困問題仍未得到解決。②受此影響，國際社會改革發(fā)展援助制度的呼聲一直沒有停止。為順應這一形勢，國際發(fā)展援助制度在過去二十多年間經(jīng)歷過數(shù)次改革嘗試，不過，依舊未能改變運行效果不盡如人意的現(xiàn)實。究其原因，當前國際秩序主導國家或國家集團參與發(fā)展援助制度背后所隱藏的權力邏輯是關鍵阻礙因素之一。隨著以中國為代表的新興援助主體在援助事務中扮演更加重要的角色，國際發(fā)展援助制度改革再次成為人們關注的重要問題。本文將在概括新興援助體出現(xiàn)給國際援助體系帶來變化的基礎上，探討國際援助體系的主導邏輯并提出中國推動國際援助體系改革的基本路徑。

一、新興援助體的出現(xiàn)

所謂新興援助體，主要是針對經(jīng)濟合作與發(fā)展組織援助委員會成員國這一傳統(tǒng)援助主體力量而言的。盡管非經(jīng)濟貿易合作組織發(fā)展援助委員會成員的援助主體早就存在，但謂之“新興”的關鍵理由還在于近年來它們不斷增長的援助數(shù)額與傳統(tǒng)援助主體援助額增長停滯不前形成鮮明對比。20世紀90年代，全球陷入“援助疲勞”（Aid Fatigue）的危機，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）（以下簡稱“經(jīng)合組織”）成員國政府的發(fā)展援助占其國民生產(chǎn)總值的比例，由1992年的0.38%逐步下降至2000年的0.22%，而援助總金額也由637億美元減少至562億美元，降幅高達12%。[1]盡管進入新千年后，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國提供的官方發(fā)展援助規(guī)模再次逐步增長，2020年達1 612億美元，③但增長速度低于新興援助國;而且，它們在國際援助事務中的行為方式與傳統(tǒng)援助主體表現(xiàn)出一定差異，從而引發(fā)了相關討論。通常所說的新興援助體主要是指民族國家，但在發(fā)展援助事務中扮演重要角色的私營機構同樣值得我們關注。新興援助體更多參與發(fā)展援助事務成為推動國際發(fā)展援助制度改革的重要動力。

首先，集體出現(xiàn)的新興援助國。國際社會通常將金磚五國、俄羅斯、土耳其、阿聯(lián)酋、韓國等視為新興援助國的代表。實際上，它們當中的部分國家在被冠以“新興援助國”名稱之前就是國際發(fā)展援助事務的重要參與者，比如，俄羅斯（及其前身蘇聯(lián)）、中國等早在20世紀50年代，印度自20世紀60年代就已向國際社會提供援助。但由于國際格局變遷、經(jīng)濟形勢變化等原因，這些國家在特定時段內曾一度調整了對外援助政策，甚至大量接受外國援助。冷戰(zhàn)結束后，特別是進入21世紀以來，這些國家在快速發(fā)展的經(jīng)濟支撐下，利用較為寬松有利的國際形勢調整對外援助政策，成為國際發(fā)展援助領域受人關注的“新力量”。新興援助國不僅給國際發(fā)展援助的體系結構帶來變化，而且給國際發(fā)展援助的內容層次帶來變化。在體系結構方面，新興援助國集體成長一方面使出現(xiàn)獨立于經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會主導的現(xiàn)行體系之外形成一股新的援助力量成為可能，另一方面，它們也與傳統(tǒng)援助國在部分項目或地區(qū)進行合作。即使并非所有新興援助國都會按照與現(xiàn)行體系不同的規(guī)則和方式來向受援國提供發(fā)展援助，也不妨礙新興援助資源為廣大受援國提供一種替代性選擇，從而使在一定程度上改變長期存在的援助國—受援國不對等互動關系成為可能。這一可能前景對建立更加公正合理的國際援助互動關系具有重要推動意義。在內容層次方面，新興援助國在積極參與發(fā)展援助過程中所提供的援助類型、領域等與原體系的援助重點具有差異，這為彌補原有體系不足，擴大援助覆蓋面，在更大范圍內推動發(fā)展成為可能。近年來，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會主導的現(xiàn)行體系主要把援助投向衛(wèi)生、教育、治理等領域，而部分新興援助國向受援國提供發(fā)展援助的重點是在基礎設施領域。例如，中國援助資源主要進入交通與倉儲、能源生產(chǎn)與供應、通信、工業(yè)、采礦、建筑等產(chǎn)業(yè)領域;[2]其中，無償援助“重點用于幫助其他發(fā)展中國家建設中小型社會福利項目以及實施人力資源開發(fā)合作、技術合作、物資援助、南南合作援助基金和人道主義援助項目?！盵3]

其次，積極參與的私營援助機構。以私立基金會、公益組織，以及企業(yè)為代表的私營援助機構是國際發(fā)展援助事務的重要組成部分。它們與部分新興援助國一樣，在二戰(zhàn)結束后就一直參與國際發(fā)展援助事業(yè)，并非國際發(fā)展援助體系的新來者，將之歸類為新興援助體主要是因為它們在冷戰(zhàn)結束后，特別是21世紀的國際發(fā)展援助事務中扮演了更加積極、重要的角色。一方面，它們提供的援助數(shù)額呈現(xiàn)增長態(tài)勢，據(jù)估計，此類援助的規(guī)模在2010年就已達到306億美元至560億美元的規(guī)模，2013年其規(guī)模已達到全部官方發(fā)展援助的25%;④另一方面，此類機構還憑借其豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗，在特定發(fā)展援助項目的咨詢、設計和實施等方面發(fā)揮了重要作用。當然，私營援助機構與官方援助機構并非對立關系，它們會接受官方資助。2008-2013年，發(fā)展援助委員會成員國的官方發(fā)展援助約3%給與了非政府組織這類私營援助機構。④受此影響，它們在國際發(fā)展援助治理中所受重視大大增加，2011年《釜山宣言》⑤提出的新型全球伙伴關系就將私營援助部門納入其中。

在國際發(fā)展援助事務中扮演更重要角色的私營援助機構主要來自西方發(fā)達國家，尤其是美國、英國、加拿大、德國、澳大利亞、法國等;2013年，美國私營援助機構提供的發(fā)展援助規(guī)模已占發(fā)展援助委員會國家總量的69%。④它們在國際發(fā)展援助體系中受到更多重視與其在國內就是一股重要的社會力量有極大關系。以美國為例，“20世紀上半葉開始發(fā)展起來的眾多而龐大的基金會，開創(chuàng)了諸多事業(yè)，以至于成為一種社會力量，與其他非營利機構一起成為獨立的社會部類?！盵4]此類獨立、精干、有力的行為體的崛起在國家內部改變著社會權力結構，在國際社會影響著規(guī)則和制度。然而，現(xiàn)有援助治理體系缺乏明確的制度安排和暢通的渠道來調適私營援助機構與國家及多邊組織等之間的關系，導致其部分訴求、倡議等要么停留在理念層次，要么在實踐中很難與官方發(fā)展援助形成合力，以更有效地利用有限的發(fā)展資源。

再次，中國的積極角色。長期以來，中國既是國際發(fā)展援助的接受國，又是國際發(fā)展援助的提供國。近年來，由于中國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，它可以投向發(fā)展領域的資源迅速增加;同時，由于中國參與國際體系、承擔國際責任的態(tài)度更加積極，它支持發(fā)展事業(yè)的意愿迅速增強。進入21世紀后，中國向國際社會提供發(fā)展援助的規(guī)模更大、范圍更廣、種類更多;更為引人關注的是，中國對國際發(fā)展援助制度的參與已從單純提供援助逐漸向搭建援助制度、制定援助規(guī)則的方向拓展。例如，中國提出的“一帶一路”倡議、發(fā)起的亞洲基礎設施投資銀行、推行的金磚國家開發(fā)機制、積極參與的20國集團機制等都把發(fā)展合作定位為主要合作內容之一;此外，中國還參與了聯(lián)合國“千年發(fā)展目標”的制定和2015年后國際發(fā)展議程的設立，并在2016年20國集團杭州峰會期間第一次將發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置;第一次圍繞落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》制定行動計劃。[5]這些都表明中國在國際發(fā)展援助制度中的角色正經(jīng)歷著重要轉型。

二、援助制度的權力邏輯

新興援助國提供援助的規(guī)則、發(fā)展方案等與原體系具有一定差異，這讓原體系的部分國家對新興援助抱有懷疑，甚至批評的態(tài)度。但在更深層面，則是以中國為代表的新興援助體挑戰(zhàn)了現(xiàn)行國際發(fā)展援助制度背后所隱藏的權力邏輯。所謂國際發(fā)展援助體系的權力邏輯，是指援助被部分國家當成實現(xiàn)政治、外交、價值觀，甚至軍事目標的重要政策工具。雖然現(xiàn)行的國際發(fā)展援助以無償或優(yōu)惠作為基本原則，但其背后一直存在著一條根深蒂固的權力邏輯：利用發(fā)展援助維護對己有利的國際秩序。

對此種邏輯，包括中國在內的廣大發(fā)展中國家和蘇聯(lián)領導的社會主義陣營早在二十世紀四五十年代就給予了系統(tǒng)揭露和批評。冷戰(zhàn)結束后，西方社會科學范式的全球擴張以及國際發(fā)展援助事務的調整等讓這一權力邏輯變得更加隱蔽，但并未使其改弦更張;即使近年來國際發(fā)展體系改革壓力大增，西方國家仍以傳播和維護其信奉的價值觀，塑造和鞏固它在當前國際援助體系乃至國際秩序中的主導地位為主要目標。受此影響，產(chǎn)生自二戰(zhàn)結束初期，形成于冷戰(zhàn)期間并在后冷戰(zhàn)時代繼續(xù)運轉的現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系，不論是主導理念、運轉規(guī)則，還是制度框架，都主要體現(xiàn)著當前國際體系中占主導地位的國家或國家集團對發(fā)展問題的理解和偏好，反映著它們用發(fā)展援助鞏固和維持國際地位的權力邏輯。

首先，引領國際發(fā)展理念的闡釋。發(fā)展理念是關于人類社會實現(xiàn)財富增長、權利伸張等基本價值的途徑、模式的歸納，它通常建立在特定國家或族群已有實踐的基礎之上，而且隨著時代發(fā)展不斷變化。重塑發(fā)展理念是當前國際發(fā)展援助體系改革的核心之一。當代的國際發(fā)展理念基本可溯源于現(xiàn)代化理論、依附理論和馬克思主義理論?，F(xiàn)代化理論是解釋欠發(fā)達國家和地區(qū)的貧困與發(fā)展、社會和政治進步的主流理論，強調傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的整體轉型;依附理論指出第三世界國家的社會結構和問題是歐美資本主義發(fā)展的一個結果，但對如何解決此困境未能達成一致;馬克思主義理論認為國家內部階級結構和剝削機制是貧困的障礙。它們確立了理解國際發(fā)展援助理念的基本范式。

冷戰(zhàn)結束后，基于西方主流政治學、經(jīng)濟學、社會學等理論演化出的發(fā)展理念闡釋路徑不斷向全球擴張，到“華盛頓共識”⑥提出后，其影響達到頂峰?！叭A盛頓共識”關于發(fā)展內涵、目標、模式等的闡述確立了西方國家討論和研究發(fā)展問題的基調，也成為它們批評不同聲音、不同道路的依據(jù)。此后數(shù)十年西方社會科學界、政策界關于發(fā)展援助的思考、討論基本未超脫“華盛頓共識”的框架，對于國際社會出現(xiàn)的與之不同的發(fā)展道路、發(fā)展模式，西方國家的學者、政客等往往用懷疑、批評，甚至反對的立場和眼光看待。

其次，主導國際發(fā)展制度的決策。西方發(fā)達國家既是國際發(fā)展援助領域最主要的捐贈國，又是國際發(fā)展援助體系最有影響的權力核心。特別是在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會、世界銀行、國際貨幣基金組織等在現(xiàn)行國際援助體系中扮演主導角色的情況下，受援國與西方國家相比在資金、技術、理念等資源方面往往處于弱勢，因此，它們在與西方援助國談判援助事宜時可供選擇的政策空間較小，援助項目的設計和實施等多由西方援助國主導。

長期以來，雙邊援助是西方國家向欠發(fā)達國家和地區(qū)提供援助資源的主要方式，它以援助國和受援國的政府間談判為主要依托，在這個過程中，西方國家的捐贈國地位比較容易地轉化為談判優(yōu)勢，從而使受援國“被迫”接受西方國家提出的諸多條件和訴求。多邊援助是國際發(fā)展資源轉移的另外一條主渠道，它與雙邊渠道相比具有更加自主、獨立的特點。然而，不論在世界銀行、經(jīng)合組織、聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)為代表的國際性發(fā)展機構，還是在以亞洲開發(fā)銀行等為代表的地區(qū)性發(fā)展機構，以美國為代表的西方國家都是擁有最大影響力的行為體。它們能通過多種途徑影響這類主要發(fā)展機構的人員安排、制度設計、項目選擇和評估等重大事務;特別是，它們堅持只有受到西方國家認可的民主、良治、人權、清廉等標準才是合理的，才能成為發(fā)展機構提供援助的基礎條件，這迫使受援國要想從西方主導的多邊發(fā)展機構獲得援助支持就必須按照這些標準調整其政治、經(jīng)濟、社會等國內制度，或者做出類似承諾。經(jīng)合組織框架內的國際發(fā)展援助事務磋商平臺——發(fā)展援助委員會的成員國基本涵蓋了西方主要發(fā)達國家。這部分國家的經(jīng)濟、政治、社會制度和理念相同或相近，在發(fā)展援助事務中往往能夠制定和執(zhí)行較為一致或相通的標準與規(guī)范，再加上它們是國際發(fā)展援助的主要捐贈國，故而成為對國際發(fā)展援助事務最有影響力的集團。

面對國際發(fā)展援助運轉中長期存在的權力邏輯問題，現(xiàn)行國際發(fā)展援助制度中的雙邊和多邊安排都缺乏有效規(guī)約的能力。由于雙邊援助項目的制定和推行在大多數(shù)情況下比多邊援助更容易受援助國控制和影響，因此，當前國際秩序的主導國家和國家集團更傾向于通過雙邊渠道開展援助事務。據(jù)統(tǒng)計，僅經(jīng)合組織成員國提供的雙邊發(fā)展援助就占全球官方發(fā)展援助總額的90%以上。[6]這從根本上決定了國際發(fā)展援助體系以雙邊援助機制為關鍵支撐的基本格局。盡管援助領域的多邊制度安排也受到了受援國的認可和支持，但其功能與雙邊援助相比顯得較弱，并且以確立國際發(fā)展援助的規(guī)則和理念、發(fā)起援助倡議、提供溝通協(xié)商平臺等宏觀層次為主;對于主權國家大多數(shù)的具體援助安排，多邊援助機構缺乏有效干預和管理的能力，故而很難對當前國際體系的主導國依照權力邏輯實施援助的行為進行治理和規(guī)約。

綜上所述，西方國家引領發(fā)展理念、掌控發(fā)展機構等有助于確立和維持它們在國際發(fā)展援助領域的主導地位，保證它們對當今國際體系和秩序的關鍵影響力。但是，這一權力邏輯主導下的發(fā)展援助體系及其政策行為時常忽略廣大受援國、新興援助國等關于發(fā)展問題的反思、探索和創(chuàng)新，以及受援國的特殊國情，從而形成了發(fā)展援助領域的“權力陷阱”。國際社會對發(fā)展援助有效性的質疑，有時甚至出現(xiàn)“援助有害”的論調，都與此存在關聯(lián)。不過，從西方國家目前對新興援助體的基本反應看，它們尚未做好適應形勢變化、改革發(fā)展援助體系的準備。

三、援助制度改革的路徑

盡管西方國家并未從根本上改變以“權力邏輯”主導國際援助事務的傾向，但是，新興援助體的出現(xiàn)，特別是新興援助體對國際援助事務的積極參與，都已在國際社會形成了推動國際援助體系變革的一股力量，并成為國際發(fā)展援助領域呼應全球治理體系完善的重要聲音。

在此過程中，中國扮演的角色尤為特殊。伴隨著中國實力增長和國際參與度提高，中國在國際發(fā)展援助領域表現(xiàn)更加積極：一方面，中國提供的援助規(guī)模不斷增加;另一方面，中國援助覆蓋的地理范圍和事務領域持續(xù)擴大。中國援助表現(xiàn)的變化將改變它在國際發(fā)展領域的角色。[7]但鑒于當前國際發(fā)展援助體系附屬于西方主導的國際秩序，是西方國家占據(jù)優(yōu)勢的國際體系的一部分，因此，中國要想在國際發(fā)展援助領域更加有所作為，就要克服西方國家“權力邏輯”制造的障礙，從塑造觀念、建構體系等方面入手，推動國際發(fā)展援助體系改革。

首先，塑造發(fā)展領域的中國理念。發(fā)展并非是僅靠提供資金、技術、人力等就能完成的簡單任務，它是復雜社會的一項系統(tǒng)性事務;發(fā)展不是一項各環(huán)節(jié)設計精準的工程，它涉及種種已知和未知的環(huán)節(jié)。不過，發(fā)展也不是一項不可能達成的任務，它可以通過國際社會的努力取得進展。人類進入近現(xiàn)代社會后，探索和嘗試過眾多積累財富、解放人性的不同模式。時至今日，這種探索仍在持續(xù)?？偨Y過去的經(jīng)驗和教訓無疑是國際發(fā)展援助工作進步的基礎。從這個角度看，西方國家根據(jù)自身經(jīng)歷提出的“華盛頓共識”對國際發(fā)展事業(yè)具有一定積極意義。但問題在于，不同國家在發(fā)展過程中面臨的問題和任務的類型、難度、重點等存在巨大差異。換言之，人類社會具有可以借鑒的發(fā)展理念，但不存在可以復制的發(fā)展模式。⑦中國在發(fā)展領域塑造中國理念時要注意，以經(jīng)驗為核心提出的發(fā)展理念與以經(jīng)驗為基礎提煉出的發(fā)展模式相比，更強調不同組成部分的逐步改變，而不尋求以整體突破為前提;更強調提供學習經(jīng)驗，而不謀求樹立必須達到的標準。

中國近現(xiàn)代曲折的發(fā)展之路對正在謀求發(fā)展和進步的落后國家和地區(qū)來說是一部內容豐富的參考書。過去，中國多強調改革開放取得巨大成績的經(jīng)驗可供尋求發(fā)展突破的地區(qū)和國家借鑒。這段經(jīng)歷是中國發(fā)展理念的核心支撐，但中國發(fā)展理念若能參照更長歷史時段的事實，那它將具有更扎實的根基。

其次，貢獻發(fā)展事務的中國經(jīng)驗。在經(jīng)濟全球化遭遇重大挑戰(zhàn)的階段，中國國際地位取決于如何從曾經(jīng)的“高增長引領世界經(jīng)濟”轉變?yōu)槲磥淼摹吧浦闻c活力引領世界經(jīng)濟”[7]。如果將這個問題具體到發(fā)展領域，它就成為如何通過彼此能接受的方式提煉和分享發(fā)展經(jīng)驗。簡單看，中國經(jīng)驗包括兩部分，一是人類社會發(fā)展的普遍經(jīng)驗，一是中國發(fā)展的獨特經(jīng)驗。盡管人類社會不同族群、不同時段、不同地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)表明，“發(fā)展可以有多種模式、多種道路、多種選擇，”[8]但它們之間具有相當程度的共同性和一致性也是基本現(xiàn)實。對此，經(jīng)濟學、政治學、社會學、人類學等不同學科已抽象出一系列符合其學科概念和理論的一系列經(jīng)驗和范式，這對所有追求發(fā)展的國家與社會都有借鑒價值。中國過去40年所取得的舉世矚目的發(fā)展成就，同樣離不開對此類經(jīng)驗與范式的批判性吸收。不過，更重要的是，中國將它們與中國實際國情比照和匹配所形成的具有中國特色的發(fā)展經(jīng)驗，同樣是中國對國際發(fā)展事務的重要貢獻。

對中國作為新興援助體參與國際援助事務，推動國際發(fā)展援助體系改革而言，將中國在改革開放、區(qū)域協(xié)調、扶貧減貧等領域積累的各項經(jīng)驗加以提煉，通過合理方式提供給國際社會，或者有需要的國家供其借鑒，既是中國在國際援助與發(fā)展領域承擔國際義務的重要方式，也是中國在國際社會塑造負責任大國形象的重要內容。為此，中國不僅需要主動對各領域發(fā)展經(jīng)驗進行總結，還要對相關經(jīng)驗進行符合國際通用規(guī)范的加工，使其既具中國特色，又相融于國際社會。

再次，搭建發(fā)展框架的中國層次。隨著中國對國際發(fā)展援助事務的參與度更深，它與現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系的關系將發(fā)生重大變化。過去，盡管中國也對外提供援助但在現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系中更主要以受援國身份出現(xiàn)。隨著中國提供發(fā)展援助的能力和意愿增加，捐贈國將成為中國未來在國際發(fā)展援助體系中的主要標簽。中國在這個過程中將以何種途徑實現(xiàn)援助資源向受援國的轉移決定了它與現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系的互動性質。由于西方國家運轉國際發(fā)展援助體系時難以擺脫“權力邏輯”的束縛，因此，中國需要搭建側重點突出的多層次發(fā)展援助框架，以履行國際責任，促進世界欠發(fā)達地區(qū)和國家的發(fā)展。根據(jù)中國總體的外交安排和國際社會現(xiàn)實，中國的發(fā)展援助框架應以雙邊發(fā)展援助為基礎、區(qū)域發(fā)展組織作平臺和國際發(fā)展機制為補充。

雙邊援助作為中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)的基礎性途徑是由現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系受“權力邏輯”制約的現(xiàn)實所決定的。由于雙邊途徑能較好貫徹援助國和受援國的意圖，因此，它可以避免和降低現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系被西方國家主導所引發(fā)的弊端，防止中國援助資源被個別國家或集團用來輸出價值觀和擴張權力、干擾受援國的正常發(fā)展。與此同時，雙邊途徑更便于中國就發(fā)展理念與受援國進行交流，傳授中國在發(fā)展過程中積累的經(jīng)驗和教訓，幫助受援國更好地解決所面臨的發(fā)展問題。

區(qū)域組織是中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)的重要平臺，是由當今國際體系發(fā)展的基本特征——地區(qū)一體化所決定的。目前，中國周邊地區(qū)、非洲、拉美、中東、南太平洋地區(qū)等均存在不同程度的地區(qū)一體化趨勢。地區(qū)一體化組織產(chǎn)生的主要驅動力之一就是促進區(qū)內國家發(fā)展。它們在成立和發(fā)展過程中往往根據(jù)地區(qū)情況設計和提出多種方案或措施。其中的部分項目可能會由于缺乏相關資源難以落實。這對中國而言，借助區(qū)域組織是較為合理的援助路徑選擇，既可減少前期成本，又能借助地區(qū)組織力量使援助資源更好發(fā)揮作用。

國際發(fā)展機制是中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)的重要補充。盡管國際社會主要捐贈國多以雙邊形式提供發(fā)展援助，但聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)、世界銀行、經(jīng)合組織等在關于國際發(fā)展事務的理念討論和項目規(guī)劃中占據(jù)核心地位，主導著國際發(fā)展實踐的主流趨勢。而且，盡管現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系被西方國家所主導，但它所實施的許多項目曾起到改善受援人群生活的作用。因此，中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)就難以繞開現(xiàn)行體系。中國利用多邊機制推動國際發(fā)展事業(yè)，需要既堅持參與現(xiàn)有多邊發(fā)展機構，比如，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)，推進此類發(fā)展機構的改革，又做好新機制的創(chuàng)建與運營工作，比如亞投行、金磚銀行等，引領新的發(fā)展實踐。2000年聯(lián)合國國際發(fā)展目標的確立以及發(fā)展籌資配套工程的建立，聯(lián)合國開始逐步打破發(fā)展援助委員會控制國際發(fā)展話語權的現(xiàn)狀，[8]并為中國推動國際發(fā)展援助體系改革提供了重要渠道。

此外，“一帶一路”倡議的提出為中國優(yōu)化國際發(fā)展援助提供了重要平臺和方向。通過這個平臺，中國可以將有限援助資源投入到需求更迫切的經(jīng)濟社會發(fā)展項目?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇已成為中國優(yōu)化發(fā)展援助管理的重要渠道。2017年、2019年的第一屆、第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國國家主席習近平先后宣布了民生項目援助、緊急糧食援助，增資南南合作援助基金等重大政策舉措，還提出各建100個“幸福家園”“愛心助困”“康復助醫(yī)”等具體項目，更明確宣布實施“一帶一路”應對氣候變化南南合作計劃，“絲綢之路”中國政府獎學金項目等一系列新舉措，[3]為接下來一段時期內中國對外發(fā)展援助工作的開展提供了規(guī)劃和指引。隨著“一帶一路”建設的推進，它對中國參與國家發(fā)展援助的指引和支撐作用會更加突出。

綜上所述，西方國家主導國際發(fā)展援助體系這一“似舊實新”的問題對中國在發(fā)展領域承擔更大責任是一種挑戰(zhàn)，對國際發(fā)展援助體系的優(yōu)化，國際發(fā)展援助治理的完善都是一種障礙。說其“舊”是因為國際社會早在冷戰(zhàn)年代就已對援助政治化做過廣泛而且深刻的討論;謂其“新”是由于在后冷戰(zhàn)時期這一嶄新的時代背景中，西方國家對其發(fā)展援助從理念、規(guī)則和制度層面都進行了變革，這使它們在利用發(fā)展援助維護其所主導的國際秩序時具有新的特點。自冷戰(zhàn)結束以來，國際社會一直有呼聲，要求對發(fā)展援助體系進行改革，為更好適應后冷戰(zhàn)時期的國際政治現(xiàn)實;國際發(fā)展援助體系也因此數(shù)次嘗試改革，制定了一系列新援助規(guī)則和標準，推出了一系列新援助計劃和項目，試圖以此應對新形勢和新問題，但從根本上看，西方國家仍未跳出把發(fā)展援助當做實現(xiàn)和延續(xù)其權力地位的手段的窠臼。換言之，權力邏輯仍是西方國家推動國際援助體系改革的原力和基點。針對這一現(xiàn)實情況，中國需要合理界定在國際發(fā)展援助事務中的角色，做到既體現(xiàn)中國積極承擔國際責任的大國擔當，又做到量力而行，將援助資源投向直接促進民生和經(jīng)濟社會發(fā)展的項目，不與西方國家在援助領域進行無益競爭，從而真正推動國際發(fā)展援助體系朝著“低政治、高效率”的方向變革。需要強調的是，中國提出新發(fā)展理念，通過雙邊、區(qū)域和多邊等途徑參與國際發(fā)展援助事業(yè)，目標不是要推翻現(xiàn)行國際援助體系，而是要充分利用各種渠道在國際發(fā)展援助領域作出應有貢獻。

結? 語

國際發(fā)展援助制度能否最終擺脫自20世紀中后期以來就形成的“權力陷阱”，是保證新時期它在推動落后國家和地區(qū)發(fā)展、增進人類社會福利方面繼續(xù)發(fā)揮重大作用的基礎。由于國際政治經(jīng)濟格局的轉換，以中國為代表的新興援助國的不斷出現(xiàn)以及諸多私營援助機構的發(fā)展是國際發(fā)展援助事務近年來的重大變化。這一系列變化要求國際發(fā)展援助制度探索合適的路徑將新興援助主體納入治理范圍，從而在發(fā)展領域形成合力，更好地協(xié)調解決全球發(fā)展難題。盡管國際發(fā)展援助制度在過去一段時期已經(jīng)嘗試調整，包括承認新興援助體的地位和作用，承諾構建新型發(fā)展合作關系等，但與建立適應形勢變化的新體系的要求相比還有很遠距離。以強勢的民族主權國家為支柱、輔以相對脆弱地國際協(xié)調機制是二戰(zhàn)后形成的國際發(fā)展援助制度的典型特征，其本質在于鞏固和維護當前的國際秩序，即以美國為代表的西方國家在國際社會中的主導地位。這是眾多國際發(fā)展援助項目難以落地，或者即使落地也難以生效的根本原因之一。因此，克服“權力邏輯”所制造的障礙是當前國際發(fā)展援助制度改革的核心要義，也是國際發(fā)展援助改革的主要目標。中國作為具有代表性的新興援助主體在參與國際發(fā)展援助事務過程中，可以從塑造理念、貢獻經(jīng)驗、搭建平臺等方面入手，推動國際發(fā)展援助制度的改革，使其朝著實現(xiàn)這一目標不斷發(fā)展。

注釋：

①國際發(fā)展援助包括無償捐贈或優(yōu)惠貸款等形式。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織認為至少包含25%的贈款成分的無息或低息貸款才能被稱作發(fā)展援助。

②參見：（贊）丹比薩·莫約.援助的死亡[M].世界知識出版社，2010：21、33;George Mavrotas and Mark McGillivary，eds.，Development Aid：A Fresh Look， Basingstoke and New York： Palgrave Macmillan，2009：2-3;George M. Guess， The Politics of United States Foreign Aid， London： Croom Helm Ltd.，1987：2。

③參見：黃梅波，李子璇.2015年后國際發(fā)展援助展望[J].國際經(jīng)濟合作，2013（6）：60。

④“Private development assistance： key facts and global estimates”，Development Initiatives，August 15，2016，網(wǎng)址為：https：//devinit.org/resources/private-development-assistance-key-facts-and-global-estimates/，August 15，2016。

⑤參見：鐘玲，李小云.《<釜山宣言>及其最新進展評述》《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2013年第2期第95-105頁。

⑥華盛頓共識（Washington Consensus）是989年所出現(xiàn)的、一整套針對拉美國家和東歐轉軌國家的、新自由主義的政治經(jīng)濟理論。是社會主義轉向資本主義社會的最初級版本。當華盛頓共識逐漸走向失敗，宏觀經(jīng)濟理論界提出了與此相對的北京共識。美國國際經(jīng)濟研究所的約翰·威廉姆森（John Williamson）對拉美國家的國內經(jīng)濟改革提出了已與上述各機構達成共識的10條政策措施，稱作華盛頓共識。

⑦關于中西外援理念的比較可見：張嚴冰，黃鶯.中國和西方在對外援助理念上的差異性辨析[J].現(xiàn)代國際關系.2012（2）：41-47;楊鴻璽，陳開明.中國對外援助：成就、教訓和良性發(fā)展[J].國際展望，2010（1）：46-56+99-100。

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