“十四五”時期的房產(chǎn)稅改革展望

張毅

【摘要】“十三五”時期，我國在多個經(jīng)濟領(lǐng)域取得了重大成就，國民經(jīng)濟邁向高質(zhì)量、高效率發(fā)展階段。在此背景下，深化收入分配制度改革，推進形成合理有序的收入分配格局，讓改革發(fā)展成果更多地惠及全體人民，已成為我國財政稅收領(lǐng)域的重要任務(wù)。因此，“十四五”期間我國應(yīng)不斷完善收入再分配機制，適時推進和推出房產(chǎn)稅的改革和立法，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。具體可以從擴大房產(chǎn)稅征稅范圍，完善房產(chǎn)稅配套制度，更新計稅依據(jù)，賦予地方立法權(quán)，調(diào)整稅收優(yōu)惠等方面對房產(chǎn)稅稅制進行改革。

【關(guān)鍵詞】“十四五”時期；房產(chǎn)稅；稅制優(yōu)化

【中圖分類號】F299

一、引言

“十三五”時期，我國在多個經(jīng)濟領(lǐng)域取得了重大成就。其中，在稅制結(jié)構(gòu)的完善與優(yōu)化方面更是取得了卓越的進步，例如首次推行了綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革。在“十三五”時期，我國稅收法制化程度進一步提升，各項稅制改革制度不僅拉動了我國的經(jīng)濟增長，也在經(jīng)濟的宏觀調(diào)控、收入再分配的調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮了重要作用?！笆奈濉睍r期，是我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，我國不僅要鞏固加強在“十三五”時期取得的卓越成績，還要逐步實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展和“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局，可謂是“時間緊、任務(wù)重”。

“十四五”綱要提出，要建立現(xiàn)代財稅體制，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。我國已在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)方面明確，要健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅占稅收總收入的比重，而財產(chǎn)稅作為我國現(xiàn)行稅制中發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配作用的直接稅之一，在稅收總收入中的占比還不高。在我國2019年的稅收收入中，房產(chǎn)稅收入為2988億元，僅占1.89%。這樣的收入規(guī)模，決定了財產(chǎn)稅的經(jīng)濟影響范圍，不利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的能力。但是目前，除房產(chǎn)稅以外的其他五大稅種，如增值稅、消費稅、個人所得稅、環(huán)保稅、資源稅都已經(jīng)進行了改革，僅剩下的房產(chǎn)稅幾乎無任何改革推進。因此，“十四五”時期推進房產(chǎn)稅的改革立法迫在眉睫。

二、房產(chǎn)稅制度的現(xiàn)狀與問題

自國務(wù)院1986年頒布《房產(chǎn)稅暫行條例》以來，我國一直在沿用該暫行條例對房產(chǎn)稅進行征收管理。我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅是以房屋為主要征稅對象，對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的房地產(chǎn)征收的一種稅，是以房產(chǎn)的余值或租金收入為基礎(chǔ)，向房產(chǎn)所有者或經(jīng)營者征收的一種財產(chǎn)稅。征收房產(chǎn)稅的目的是在籌措財政資金之余，利用稅收政策加強對房產(chǎn)的管理，配合做好調(diào)整國家房地產(chǎn)政策，合理調(diào)節(jié)房產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的收入。但是現(xiàn)行的房產(chǎn)稅已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的現(xiàn)狀，其中主要問題有以下幾方面。

（一）征稅范圍不全面

從房產(chǎn)稅目前的征收范圍來看，主要為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，農(nóng)村被排除在征收范圍之外。但隨著近年來國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策的實施，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，大量的農(nóng)村逐漸進行著城市化改革發(fā)展，城鄉(xiāng)差距逐漸減小。甚至有許多企業(yè)選擇將工業(yè)園區(qū)建在農(nóng)村。農(nóng)村若繼續(xù)被排除在征稅范圍之外，不僅減少了財政收入，還損害了市場主體間的公平競爭，不符合經(jīng)濟發(fā)展要求以及稅收的公平原則。

（二）計稅依據(jù)不合理

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅是以歷史成本的折余價值作為計稅依據(jù)，無法反映出房產(chǎn)真正的價值，并且也無法利用稅收的手段對房產(chǎn)的增值收益進行調(diào)節(jié)。因此房產(chǎn)稅收入無法根據(jù)房產(chǎn)公允價值的變化進行相應(yīng)的變化，擁有房產(chǎn)數(shù)量多、房產(chǎn)價值大的納稅人并沒有被征收與價值相匹配的稅收，不符合稅收的量能課稅原則。

（三）稅收優(yōu)惠不合理

現(xiàn)行房產(chǎn)稅對居民所有的非營業(yè)性住房與土地予以免稅政策，因此居民在房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)不必承擔(dān)任何稅收負(fù)擔(dān)。結(jié)合目前各大城市居高不下的房價，在不考慮“限購”政策的情況下，可能會有更多的居民將房產(chǎn)作為投資品，進一步刺激房價的上升。既會造成稅收收入減少，還會對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展造成不良影響。

（四）配套制度不完善

房產(chǎn)稅改革的方向是既面向單位又面向個人征收的直接稅，相對于僅以單位作為征管對象的現(xiàn)行房產(chǎn)稅來說，征管成本較高，難度較大。雖然我國目前已經(jīng)搭建了全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，但平臺的數(shù)據(jù)還需進一步完善詳實，加之我國城鎮(zhèn)住房產(chǎn)權(quán)政策經(jīng)歷多次變遷，包含公有房、商品房、拆遷安置房、危改房等多種類型，也加大了產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)的難度。除此之外，全國不動產(chǎn)動態(tài)評估系統(tǒng)還未建立，增加了未來房產(chǎn)稅征收的難度。

三、“十四五”時期房產(chǎn)稅改革面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）“十四五”時期是房產(chǎn)稅改革的機遇期

“十三五”時期以來，我國堅持全面深化改革，充分發(fā)揮財稅制度對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，促進了我國生產(chǎn)力的發(fā)展和提高，實現(xiàn)了全面建成小康社會的偉大歷史性成就。我國已經(jīng)進入了一個全新的時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化，經(jīng)濟發(fā)展也同樣從高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段。盡管在“十三五”期間，我國居民收入得到了普遍的提升，但是總體而言，居民之間收入差距還在進一步拉大，而收入分配是解決這一問題最直接的方式。在這樣的背景下，財政制度大有可為，所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅在調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平方面，自然能發(fā)揮更大的作用。因此，在“十四五”期間應(yīng)不斷完善我國收入再分配機制，類似財產(chǎn)稅這種發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)作用的重要稅種必須推進改革。并在“十三五”取得的經(jīng)濟成就的基礎(chǔ)上，解決完善收入分配制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)等問題，“十四五”時期是進行房產(chǎn)稅改革的重要機遇期。

（二）“十四五”時期房產(chǎn)稅改革面對的挑戰(zhàn)

在2018年全國兩會的發(fā)布會上，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾明確回應(yīng)，房產(chǎn)稅的改革應(yīng)“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”。在我國，房產(chǎn)對于居民而言不僅在于居住，更是居民財富的一種終極表現(xiàn)形式，有著特殊且重要的意義。因此，在“十四五”時期若能以立法的方式拉開“新”房產(chǎn)稅征收的序幕，不僅符合稅收法定原則，也能在立法過程中得到社會各界的充分討論，更能夠保障將來房產(chǎn)稅的實施。

但“十四五”時期推動房產(chǎn)稅的立法有很多問題仍需厘清解決。首先，正如財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人所說，房產(chǎn)稅開征的最大挑戰(zhàn)主要是存在支付能力的問題，房產(chǎn)稅與居民收入是相分離的，導(dǎo)致很多居民有房子但是不一定有足夠的收入來繳納房產(chǎn)稅。其次，房產(chǎn)稅和土地出讓金的協(xié)調(diào)問題也是房產(chǎn)稅開征的一大挑戰(zhàn)。由于我國的經(jīng)濟體制，城市土地屬于國有，住房用地出讓金70年一次性征收，住房產(chǎn)權(quán)人在購房時已經(jīng)交納了70年的土地出讓金，房產(chǎn)稅是否算是一種重復(fù)征稅，該如何界定，房產(chǎn)稅立法時也需明確。最后，我國目前仍處在城市化快速推進的發(fā)展階段，很多大城市仍存在大量的住房需求，房產(chǎn)存量和增量一直存在較大波動，牽扯多方利益。例如對普通住房開征房產(chǎn)稅，征稅成本能否與預(yù)期收益相匹配；對高端住房征稅，是否會促進其在國外購房意愿；開征房產(chǎn)稅之后，稅金是否會轉(zhuǎn)嫁到租房者身上等。在這樣的背景下，對房產(chǎn)稅進行改革能否達(dá)到預(yù)期的效果，值得深思。

四、“十四五”時期房產(chǎn)稅改革的建議

（一）擴大房產(chǎn)稅征稅范圍

“十四五”期間應(yīng)將房產(chǎn)稅的征稅范圍逐步擴大，從城鎮(zhèn)逐步拓展到鄉(xiāng)村。目前國際上大多數(shù)開征房產(chǎn)稅的國家，均采取普遍征收的原則。考慮到我國國情復(fù)雜，農(nóng)村分布廣泛，且不同省份不同地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展差別也較大，可以采取逐步擴大試點范圍，將部分地區(qū)的鄉(xiāng)村納入征收范圍進行試點，再由試點地區(qū)逐步擴大到全國的分步推進戰(zhàn)略。

（二）更新房產(chǎn)稅計稅依據(jù)

世界上很多國家，例如美國、英國都是以房屋的評估價值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)，而房產(chǎn)的評估價值則一般是按照市場價值的一定比例來加以確定。若在“十四五”期間能夠采用房產(chǎn)的評估價值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)，不但能夠讓房產(chǎn)稅與房產(chǎn)的市場價值緊密結(jié)合，增加稅收收入，而且這樣的稅制設(shè)計讓占有財產(chǎn)價值更多的納稅人承擔(dān)更多的稅收，更能體現(xiàn)稅收的量能課稅原則。目前在上海市房產(chǎn)稅試點工作中，房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)已經(jīng)采用房屋市場交易價格，并由稅務(wù)局進行核定。該試點工作可為房產(chǎn)稅將來在全國的改革做好示范作用。

（三）賦予地方立法權(quán)

房產(chǎn)稅作為地方財政收入的主要來源，大多數(shù)國家都是將其作為籌集地方必要公共財政支出的一個手段。我國各省市之間經(jīng)濟發(fā)展情況差別大，若采用完全統(tǒng)一的房產(chǎn)稅制度必然會損失一部分效率。因此中央應(yīng)考慮下放一部分立法權(quán)力，如稅率制定權(quán)，讓各地方政府根據(jù)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃，充分利用房產(chǎn)稅這一工具，籌集財政收入，調(diào)節(jié)收入分配。隨著改革的不斷推進，房產(chǎn)稅在將來也許能夠作為擺脫地方“土地財政”的一個有效手段。

（四）調(diào)整稅收優(yōu)惠

在現(xiàn)行的房產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，“十四五”期間應(yīng)根據(jù)新的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢進行調(diào)整。調(diào)整對個人所有的非經(jīng)營性住房的優(yōu)惠政策，增加居民在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用，貫徹“房住不炒”的理念。但是，改革不可能一蹴而就，必須在保障居民正常居住生活的前提下進行，因此設(shè)置一定數(shù)額的免征額是非常必要的?？蓞⒖既毡痉慨a(chǎn)稅的設(shè)計，對于房屋價值規(guī)定一定的免征額，一些特殊情況和特殊群體可予以免稅。在目前上海市房產(chǎn)稅的試點工作中，已經(jīng)設(shè)定了多條稅收優(yōu)惠政策，如上海本市居民的第一套房免稅；購入第二套房但家庭全部住房面積人均不滿60平的予以免稅等。這些政策的實施效果可為我國未來房產(chǎn)稅的全面改革提供思路和參考。

（五）完善房產(chǎn)稅配套制度

為保證“十四五”期間我國房產(chǎn)稅改革的順利進行，除了優(yōu)化稅制設(shè)計，更需要完善房產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套措施。全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，雖然已經(jīng)搭建完成，但是數(shù)據(jù)還需補充詳實，單住宅類不動產(chǎn)就有多種類型，需要分門別類地進行登記。雖然數(shù)據(jù)收集的工作難度較低，但耗費的周期長，工作量大，需要不斷完善。另外還需要建立我國的不動產(chǎn)動態(tài)評估體系，根據(jù)房屋的地段、樓層、戶型等多種影響因素對房屋價格作出合理評估，并根據(jù)市場情況進行動態(tài)調(diào)整。一系列房產(chǎn)稅的配套制度完善之后，同時也要加強稅務(wù)部門與房管部門等多部門的信息共享，多部門積極協(xié)作，提高征管效率，進一步完善我國的房產(chǎn)稅制度。

主要參考文獻：

[1]馬珺，杜爽“十四五”時期的稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[J].稅務(wù)研究，2021（2）：12-19.

[2]楊志勇.穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法的主要爭議及對策思路[J].稅務(wù)研究，2019（8）：38-44.

[3]侯一麟，馬海濤.中國房地產(chǎn)稅設(shè)計原理和實施策略分析[J].財政研究，2016（2）：65-78.

[4]朱為群，許建標(biāo).構(gòu)建房地產(chǎn)稅改革收支相連決策機制的探討[J].稅務(wù)研究，2019（4）：24-30.

[5]郭哲，費茂清，石堅.中國房地產(chǎn)稅改革中的稅率選擇——基于公平視角[J].稅務(wù)研究，2019（4）：37-42.

[6]胡洪曙，楊君茹.財產(chǎn)稅替代土地出讓金的必要性及可行性研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008（9）：57-61.

[7]張曉藝.我國房產(chǎn)稅制度現(xiàn)狀及改革研究[J].華北電力大學(xué)，2015：1-60.