歷史文化街區(qū)城市更新的機(jī)制探討

陳世煒

摘要：本文以廣州市恩寧路歷史文化街區(qū)的更新改造作為案例，以觀察的視角，通過(guò)訪談及其對(duì)相關(guān)資料的收集和整理，梳理目前城市更新方式在我國(guó)歷史文化街區(qū)內(nèi)的局限性，最終通過(guò)相關(guān)案例的討論，探討適合國(guó)內(nèi)歷史文化街區(qū)的城市更新相關(guān)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：歷史文化街區(qū);城市更新;容積率轉(zhuǎn)移

1 研究背景

上世紀(jì)末以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，我國(guó)城市也進(jìn)入了快速轉(zhuǎn)型與擴(kuò)張時(shí)期，眾多歷史悠久的歷史文化街區(qū)在新的城市功能與發(fā)展的要求下，建成環(huán)境及服務(wù)設(shè)施配套都難以滿足需求，歷史文化街區(qū)的城市更新日益受到了重視。

2 恩寧路歷史文化街區(qū)概況

恩寧路歷史文化街區(qū)位于廣東省廣州市荔灣區(qū)，以恩寧路為主骨架。其東起寶華路，與第十甫路相連;西北至多寶路，與龍津西路相連。內(nèi)街內(nèi)巷的建筑則多為低樓、密集的普通民居，建筑質(zhì)量、采光、通風(fēng)、衛(wèi)生等環(huán)境條件較差，內(nèi)部也擁有八和會(huì)館、李小龍祖居等眾多文物保護(hù)單位和歷史價(jià)值較高的建筑。

3歷史文化街區(qū)內(nèi)市場(chǎng)化城市更新的局限性

3.1歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃對(duì)于建筑高度的限制

按照2017年12月公示的《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》，核心保護(hù)范圍內(nèi)，維持現(xiàn)狀建筑高度不變，新建或擴(kuò)建的必要的公共服務(wù)設(shè)施高度不應(yīng)高于街區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的高度，并控制在 12 米以下，同時(shí)應(yīng)滿足文物保護(hù)單位、歷史建筑對(duì)周邊建筑高度的要求。歷史文化街區(qū)的建設(shè)控制地帶內(nèi)，維持現(xiàn)狀建筑高度不變，新建或擴(kuò)建的建筑高度控制在 18 米以下 ，同時(shí)應(yīng)滿足文物保護(hù)單位、歷史建筑保護(hù)規(guī)劃對(duì)其周邊建筑高度的要求，以及城市視廊、街景、對(duì)景等對(duì)建筑高度的要求。

在此限制條件下恩寧路歷史文化街區(qū)在更新思路中需要維持其高密度低容積率的形態(tài)。 而通過(guò)市場(chǎng)化手法進(jìn)行更新，其中一項(xiàng)重要的變化就是容積率的提升，針對(duì)恩寧路難以提升容積率的情況，難以實(shí)現(xiàn)城市更新后的收益。

3.2 獲益人群的局限性

恩寧路歷史文化街區(qū)內(nèi)建筑產(chǎn)權(quán)較復(fù)雜，據(jù)統(tǒng)計(jì)，公房約占街區(qū)內(nèi)總建筑數(shù)量的12%，公屋的產(chǎn)權(quán)目前于政府所有。根據(jù)調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，公房的居住者多為低收入老者和清潔工人，每月需向政府繳納100元左右租金。由于不具有房屋產(chǎn)權(quán)，城市更新后，他們無(wú)法獲得任何利益，并且可能將失去低廉租金的住處，無(wú)法承擔(dān)城市其他區(qū)位正常租金的他們，將會(huì)無(wú)家可歸。一位居住于永慶坊公房的租戶向筆者表示曾有地產(chǎn)公司承諾向其提供于其他物業(yè)處的房屋，并收取與目前相同的租金，但公屋租戶因?yàn)閾?dān)心合約缺乏保障性而沒(méi)有答應(yīng)。

4歷史文化街區(qū)內(nèi)城市更新的機(jī)制探討

4.1 建立容積率轉(zhuǎn)移制度

容積率轉(zhuǎn)移制度，即允許原屬一宗土地上的可建設(shè)容積一部分或全部轉(zhuǎn)移至另一宗可供建設(shè)用地上。在歷史街區(qū)保護(hù)與更新過(guò)程中的容積率轉(zhuǎn)移，是指在歷史文化風(fēng)貌區(qū)的建設(shè)控制范圍內(nèi)，因保護(hù)需要而使開(kāi)發(fā)的建筑容積率受到限制的部分，在符合城市規(guī)劃的條件下，可以轉(zhuǎn)移到同一規(guī)劃地區(qū)內(nèi)其他任一非保護(hù)地區(qū)，適當(dāng)提高建筑容積率的補(bǔ)償開(kāi)發(fā)策略。在西方國(guó)家，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制已經(jīng)是發(fā)展得較為成熟的一種規(guī)劃控制手段。

某房地產(chǎn)項(xiàng)目位于北京路歷史文化街區(qū)內(nèi)，歷史上曾批復(fù)該項(xiàng)目建筑高度最高158米。由于該項(xiàng)目為廣州名城保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)的歷史審批項(xiàng)目，且項(xiàng)目位置對(duì)名城和文物保護(hù)具有重要意義，市規(guī)委會(huì)審議后，要求該項(xiàng)目建筑高度由158米降低至120米，降低38米。相應(yīng)減少的開(kāi)發(fā)量則轉(zhuǎn)移至該公司東莞莊路住宅項(xiàng)目中。

4.2 第三方參與

第三方參與則是指第三方以中立的身份，在城市規(guī)劃中的參與。隨著我國(guó)對(duì)公民社會(huì)理念認(rèn)識(shí)的加深，以NGO為主的第三方組織得到了快速的發(fā)展，并且逐步介入到城市的發(fā)展中來(lái)。第三方的專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力能夠提升公眾的參與能力，影響公眾參與的方式，提升參與的效率;而第三方的中立的立場(chǎng)，在一定程度上能夠成為公眾與政府溝通的中介，更好的協(xié)調(diào)利益，化解沖突[1]。

第三方一般由不帶利益關(guān)系的中立的角色擔(dān)任，較容易獲得對(duì)立的雙方的信任。因?yàn)檎块T(mén)對(duì)于居民對(duì)話要求的拒絕與回避，居民內(nèi)心將政府放于對(duì)立面，產(chǎn)生不信任，這將導(dǎo)致政府后續(xù)措施甚至是補(bǔ)償措施較難開(kāi)展。小組提升了居民保護(hù)家園的意識(shí)，而不是僅僅對(duì)拆遷賠償?shù)脑V求;另外，小組利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)，把居民對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)和建議進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的表達(dá)，使得其能夠與政府相關(guān)部門(mén)以及規(guī)劃師進(jìn)行溝通交流。小組實(shí)際上成為了居民與政府之間溝通的“橋梁”[2]。

在第三方介入后，通過(guò)認(rèn)真研究和訪談，在理性的態(tài)度下，整合包括居民的意見(jiàn)和專(zhuān)家的意見(jiàn)，以便更好地與政府及其有關(guān)規(guī)劃人員溝通。第三方的行為直接提高了公眾的參與能力，也為公眾提供了參與的示范[3]。

而目前在恩寧路，由中山大學(xué)與華南理工大學(xué)等機(jī)構(gòu)共同組成的第三方機(jī)構(gòu)，在政府、市場(chǎng)、居民的博弈中發(fā)揮了重要角色，開(kāi)展定期走訪、發(fā)動(dòng)居民、業(yè)主單位等參與工作坊探，解答街區(qū)提出的疑問(wèn)，對(duì)社區(qū)反映的問(wèn)題辦理情況進(jìn)行跟蹤，參與協(xié)調(diào)、協(xié)助規(guī)劃、建設(shè)、更新等部門(mén)推進(jìn)問(wèn)題的解決，成功推動(dòng)了永慶坊二期的落成，令恩寧路成為了廣州歷史文化街區(qū)更新改造的標(biāo)桿[4]。

5 結(jié)語(yǔ)

本文從容積率的限制及受益主體的局限影響了公眾參與的進(jìn)展入手，簡(jiǎn)要介紹了歷史文化街區(qū)內(nèi)城市更新的局限性，同時(shí)結(jié)合相關(guān)案例提出相關(guān)解決建議，以期能對(duì)未來(lái)歷史文化街區(qū)內(nèi)城市更新項(xiàng)目發(fā)揮一定作用，更好的改善舊城人居環(huán)境，締造幸福城市。

參考文獻(xiàn)

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