推動有效市場和有為政府更好結(jié)合

孫學(xué)玉

【關(guān)鍵詞】有效市場? 有為政府? 職能轉(zhuǎn)變

【中圖分類號】F20? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.15.010

在國家治理體系中市場和政府相伴相生，有效市場離不開有為政府，有為政府必須依靠市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。近現(xiàn)代以來，理論界對兩者作用及其關(guān)系均從靜態(tài)上作出充分研究。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派把關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特別是政府領(lǐng)域，以新視角研究市場、社會與政府問題，揭示了制約政府有為的諸種因素。我國對市場、政府運(yùn)行規(guī)律及其關(guān)系的認(rèn)識逐步深化，同時經(jīng)歷了從崇尚計劃、遏制市場到承認(rèn)市場、尊重市場、鼓勵市場，從無限政府、萬能政府、保姆政府到有限政府、服務(wù)政府、法治政府的過程。一些理論研究成果或從管理范圍著眼區(qū)分市場與政府作用邊界，或從行為特點(diǎn)入手分析市場和政府作用規(guī)律。但細(xì)察發(fā)現(xiàn)，這些研究大多忽略市場與政府之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，習(xí)慣將所涉要素機(jī)械羅列，觀點(diǎn)結(jié)論碎片化靜態(tài)化，理論上說得通，實(shí)踐上難操作。黨的十九屆五中全會對市場與政府關(guān)系作了進(jìn)一步闡述，指出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。這段話文字雖不多，但很有分量，明確了市場和政府所處的基本制度環(huán)境，突出了市場和政府的作用，更重要的是強(qiáng)調(diào)了市場與政府深層關(guān)系。這是對市場和政府規(guī)律認(rèn)識的又一新躍升，很有針對性、指導(dǎo)性和可操作性。

更加科學(xué)界定、有效激化市場和政府功能作用

推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的基本前提是科學(xué)認(rèn)識市場和政府功能特點(diǎn)，促其揚(yáng)長避短、各“司”其“職”。早在20世紀(jì)90年代，筆者就對市場機(jī)制和政府職能做過粗淺研究，分析了市場和政府作用的優(yōu)劣，指出商品生產(chǎn)者和消費(fèi)者決策結(jié)構(gòu)的分散化，能夠?qū)┣箨P(guān)系變化作出最直接、最靈活、最有效反應(yīng)，有利于促進(jìn)供求平衡。以個人主義方法論建構(gòu)的動力機(jī)制，長于激活個體因子，激發(fā)個體利益增長和利益競爭，調(diào)動各方積極性創(chuàng)造性。社會信息結(jié)構(gòu)以價格體系為主要特征，傳遞快捷，支持共享，有助于經(jīng)濟(jì)參與者獲取清晰有效信息，及時調(diào)整經(jīng)濟(jì)行為。以交換、競爭、開放為主要特征的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有利于打破封閉、狹隘的自然經(jīng)濟(jì)思想觀念和生產(chǎn)生活方式，等等。正因?yàn)槿绱?，市場機(jī)制是迄今為止人類社會最富有活力和生命力的資源配置手段，是當(dāng)今社會其他任何機(jī)制都無法替代的一種基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性力量。我國強(qiáng)調(diào)將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，作為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制是重大戰(zhàn)略性選擇，是從社會主義建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)中總結(jié)出來的，彌足珍貴，不能動搖，更不能輕言放棄。

市場不是萬能的，形成有效市場更不容易。在市場過度的寬松、放任、自由環(huán)境下，商品生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及其他社會主體容易陷入利益沖突之中，破壞市場均衡和公平，給社會帶來混亂、低效甚至危害。建立市場經(jīng)濟(jì)體制的初衷是把對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部力量降到最低限度，但時度效很難把握。理論上對市場無法有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域、對象、時機(jī)等有過明確結(jié)論，如市場擅長于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，無法解決社會總供求失衡引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退或通貨膨脹;其他如打破行業(yè)壟斷、防止收入兩極分化、調(diào)節(jié)時滯周期長產(chǎn)品生產(chǎn)、遏制企業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)行為、提供公民和社會公共服務(wù)等方面，市場都是低效甚至是無效的。當(dāng)然，這些都是理論上的規(guī)范性結(jié)論，與實(shí)際結(jié)果并不存在簡單的線性關(guān)系。

有為政府的邏輯起點(diǎn)是圍繞市場失靈、失效、失敗領(lǐng)域，依據(jù)市場不愿管、管不到、管不了、管不好的境況，確立政府職能范圍，厘清作用事項，選擇管理方式?？偟膩碚f，有為政府必須關(guān)注并保持社會總需求與總供給動態(tài)平衡，確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展;對國家未來經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展科學(xué)預(yù)測、周密規(guī)劃、精心實(shí)施;堅持依法治國、依法行政，用法律體系保證市場經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行;通過制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)劃生產(chǎn)力布局，實(shí)現(xiàn)資源有效配置;通過實(shí)施有效稅收政策，調(diào)節(jié)行業(yè)之間、企業(yè)之間、個人之間收入分配差距;打破地區(qū)、部門分割，完善市場體系，為市場主體創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境;直接控制必須由國家經(jīng)營的某些行業(yè)企業(yè)，而不是一股腦兒地推給市場。此外，政府還要重視提供信息服務(wù)，改變信息結(jié)構(gòu)，暢通信息渠道，降低信息成本，防止信息時滯，減少信息的不確定性。政府在完善社會保障體系方面的作用就更重要了，且責(zé)無旁貸。厘清市場和政府作用界限，可以防止政府在實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作中出現(xiàn)越位、缺位、錯位問題，讓政府職能科學(xué)定位、作用有效發(fā)揮。

深研市場與政府之間的動態(tài)復(fù)雜關(guān)系

實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府預(yù)期，倘若如上靜態(tài)描述那樣簡單就太不現(xiàn)實(shí)了。市場運(yùn)行過程中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等因素千差萬別，其帶來的動態(tài)復(fù)雜性會直接影響市場和政府預(yù)期。西方市場經(jīng)濟(jì)體制是長期自發(fā)漸進(jìn)形成的，我國是在吸收借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)體制國家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過外部行政改革壓力逐步轉(zhuǎn)換形成的，處于舊體制余威尚存、新體制威力積聚的交錯推進(jìn)過程，“破”與“立”并存。市場發(fā)育緩慢，機(jī)制不完善，誠信度不高，法治不完備，經(jīng)濟(jì)生活中的無序失控現(xiàn)象普遍存在，過度依賴市場隱藏巨大風(fēng)險。同時，人們對市場和政府的認(rèn)知評價很不相同，國別差異客觀存在?！胺殴芊笔钱?dāng)前我國推進(jìn)政府改革的重要內(nèi)容，是改革的關(guān)鍵點(diǎn)和要害。事實(shí)的確如此，政府有些方面的權(quán)力需要繼續(xù)下放，放徹底、放到位，讓市場活力充分釋放;有些方面的權(quán)力不是放的問題，而是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化靈活調(diào)整，需要政府履行的職責(zé)（過去并沒有），如圍繞新基建進(jìn)行的規(guī)劃、投資、管理等，決定著信息技術(shù)發(fā)展運(yùn)用的規(guī)模、效益和結(jié)構(gòu)，政府必須挺身而出，果斷出手。再如大到推進(jìn)京津冀一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，小到懲處非法收集利用公民數(shù)據(jù)，侵害公民合法權(quán)益的行為，利用信息平臺進(jìn)行的生產(chǎn)和商業(yè)壟斷行為，等等，政府都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃，主動作為，強(qiáng)化監(jiān)管?？傊?，要按照有為政府要求，對政府權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，該放的放，該增的增，對缺位的堅決增，對越位錯位的堅決減。

動態(tài)復(fù)雜條件下實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合絕非易事，由階段性社會因素和生產(chǎn)要素變化帶來的不可控因素更增添了許多變量。改革開放初期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為“有市場缺資本、有市場缺企業(yè)、有勞力缺人才”。政府忙于招商引資、獵取人才、引進(jìn)設(shè)備。如今這一狀況已經(jīng)大大改善，國家和社會資本積累相對充裕，工業(yè)門類齊全，主要矛盾是人力規(guī)模逐漸縮小、關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展緩慢、創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題。政府著眼著力點(diǎn)不再是簡單的經(jīng)濟(jì)總量增加，而是在“強(qiáng)起來”的歷史進(jìn)程中大力推動科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。政府應(yīng)毅然決然地將職能職責(zé)重點(diǎn)放到推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略上來，加大基礎(chǔ)研究支持力度，協(xié)調(diào)推進(jìn)以戰(zhàn)略科學(xué)家、科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才、企業(yè)家、技工人才為主體構(gòu)成的人才隊伍建設(shè)，為各類人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新搭建有效平臺、營造良好社會環(huán)境。

重視防范計劃經(jīng)濟(jì)慣性對市場機(jī)制的侵?jǐn)_

長期以來，不少人竭力主張“政府管得越少越好”，政府的作用只能充當(dāng)維護(hù)個人財產(chǎn)和國家安全的“守夜人”。這些主張盡管存在缺陷，但在建議政府尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、為市場創(chuàng)造良好環(huán)境方面是一致的。我國市場經(jīng)濟(jì)具有特殊性，市場機(jī)制不是自然生成的，而是在行政手段推動下建立的。形成于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的思想觀念、行為模式、方式手段等，浸附于政府部門及其決策者之身，短期內(nèi)不可能完全剝離，更不可能銷聲匿跡。有的思維方式難轉(zhuǎn)，“官本位”思想嚴(yán)重，重官輕商，缺乏市場意識;有的以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，動輒向政府要項目、政策、資金、人才、技術(shù)，對時過境遷的“等靠要”陋習(xí)樂此不疲，搞不清資源在哪里，如何加以配置;有的動輒以文件、會議等行政行為推進(jìn)甚至決定經(jīng)濟(jì)活動，吆五喝六，使得市場主體整天疲于應(yīng)付、暈頭轉(zhuǎn)向，嚴(yán)重干擾破壞市場機(jī)制。此外，產(chǎn)業(yè)政策泛化也是不可忽視的問題，對競爭性和非競爭性產(chǎn)業(yè)缺乏嚴(yán)格區(qū)分，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策過于寬泛，市場對企業(yè)主體投資的引導(dǎo)功能被弱化，甚至引發(fā)投機(jī)和短期行為。

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行通常是在有缺陷市場和有缺陷政府兩種不完善狀態(tài)下進(jìn)行的，市場有缺陷，政府會失敗，有時二者均呈病態(tài)。政治學(xué)、行政學(xué)以整體方法論著眼，作出政府是公共品提供和公共利益維護(hù)的不二選擇結(jié)論;而經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則從個體方法論立足，認(rèn)為政府及其公務(wù)人員在職權(quán)行使過程中也有私欲，只是表現(xiàn)方式不同。政府部門隱性的“經(jīng)濟(jì)人”特征、不可避免的部門擴(kuò)張和尋租行為，決定其也會出現(xiàn)失敗，“看得見的手”容易演化成“看不見的腳”，出現(xiàn)“政府失敗”。如果以“失敗政府”干預(yù)“失敗市場”，就會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“敗上加敗”、雪上加霜，應(yīng)科學(xué)合理規(guī)范政府職能，讓政府和市場各司其職、各得其所，讓市場按照客觀規(guī)律積聚力量、發(fā)揮效能。

理論和實(shí)踐顯示，所有公共服務(wù)都由政府提供缺乏邏輯，是沒有理論和實(shí)踐依據(jù)的。有為政府是善于“掌舵”的政府，能夠適時破除政府服務(wù)壟斷，借鑒市場機(jī)制引導(dǎo)公共部門與公共部門、公共部門與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間展開競爭，讓公民有選擇服務(wù)的權(quán)利。我國過去郵政業(yè)由政府壟斷，現(xiàn)在各種快遞業(yè)遍布城鄉(xiāng)各地，方便了群眾，降低了成本，體現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”。其他如安保、交通、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，我們也都不同程度地出臺了“以私補(bǔ)公”的創(chuàng)新措施，既限制了政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹，又緩解了財政壓力，收到一舉多得、事半功倍的效果?，F(xiàn)在社會民間資金雄厚，如果政府有良好的機(jī)制設(shè)計，把公共財政進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，吸引更多社會民間資金進(jìn)入競爭性領(lǐng)域，甚至自然壟斷性行業(yè)，就能夠把市場的有效和政府有為的結(jié)合提升到一個新水平。

重視科技創(chuàng)新給政府體制帶來的沖擊

科技革命拉動行政體制創(chuàng)新是歷史規(guī)律。當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)日新月異，競爭異常激烈，對企業(yè)和社會的影響是顛覆性的，對政府管理理念、體制機(jī)制、工作方式的撬動也將前所未有。當(dāng)前科技革命最突出表現(xiàn)是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用和人工智能的突飛猛進(jìn)，其核心特征就是一個“快”字。它們直接沖擊傳統(tǒng)線型組織結(jié)構(gòu)，迫使公共機(jī)構(gòu)決策層與執(zhí)行層之間縮短距離，大幅減少中間層，加快組織結(jié)構(gòu)扁平化網(wǎng)絡(luò)化。這是實(shí)現(xiàn)有為政府極易被忽略的因素。

市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場和社會主體處于平等競爭地位，其運(yùn)行路線是橫向的、平行的，形態(tài)是開放的。傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)呈線型，權(quán)力運(yùn)行路線是縱向的、垂直的。其功能與計劃經(jīng)濟(jì)體制高度匹配、相得益彰，有利于層層節(jié)制、政令統(tǒng)一，但也會帶來不良后果，即組織結(jié)構(gòu)上下層級多，管理幅度小，機(jī)構(gòu)疊床架屋。這種組織結(jié)構(gòu)的價值取向與市場經(jīng)濟(jì)體制完全不同。多層次組織結(jié)構(gòu)易導(dǎo)致信息失真，出現(xiàn)權(quán)力截留、責(zé)任推諉。往下行政命令層層加碼，往上真實(shí)信息層層衰減，任其發(fā)展就會出現(xiàn)嚴(yán)重的官僚主義和形式主義。變革已經(jīng)或即將到來，其影響廣度和深度非同尋常，將極大地超出我們的想象。

不斷改進(jìn)政府管理方式和手段，推動政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦、掌上辦、集成辦，讓線上服務(wù)成為常態(tài)。只要不是必須面對面辦理的企業(yè)審批類事項，政府都應(yīng)盡可能提供線上服務(wù)。近些年，稅費(fèi)征收、證照申領(lǐng)、審核備案等許多事項已經(jīng)全面上線，受到企業(yè)和社會各界的好評，但是還有許多方面的改革力度還可以再大一些、作風(fēng)再扎實(shí)一些?！熬€上政府”使政策更加透明，服務(wù)更加便捷，工作更加高效，沒有理由排斥和拖延。

在市場配置的資源中，人力是特殊重要資源，政府作用不可或缺。人工智能技術(shù)為政府開發(fā)管理人力資源開辟了新途徑，提供了技術(shù)支持。目前，工業(yè)機(jī)器人、商用機(jī)器人和家用機(jī)器人等在各個領(lǐng)域大顯神通，幾乎可以替代人類所從事的絕大多數(shù)工作崗位。據(jù)麥肯錫全球研究院預(yù)測，到2030年，全球?qū)⒂?億個工作崗位會被機(jī)器人替代。這些崗位涉及制造、通訊、保險、財務(wù)金融、藝術(shù)等行業(yè)領(lǐng)域100余種。人才供給途徑拓寬了，政府人才供給理念、培養(yǎng)模式必須隨之發(fā)生變化，政府應(yīng)積極主動為企業(yè)和社會提供政策支持和平臺服務(wù)。

營造良好社會環(huán)境，提升市場預(yù)期和效力

良好市場環(huán)境是有為政府的“標(biāo)配”，沒有穩(wěn)定、公平、透明和可預(yù)期的環(huán)境，就不可能有有效的市場。政府應(yīng)不斷強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的思想，圍繞法治和誠信建設(shè)、商事國際規(guī)則對接、弘揚(yáng)企業(yè)家精神，不斷改善環(huán)境、凈化環(huán)境、提升環(huán)境。

現(xiàn)代政府是法治政府，沒有良好的法治環(huán)境，就不可能建立起有效的市場和有為的政府。國家通過法律對社會各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，以國家權(quán)威和強(qiáng)制力確保市場主體和行政主體有章可循、嚴(yán)格規(guī)范、公正文明，這是實(shí)現(xiàn)有效市場和有為政府的根本途徑。嚴(yán)格法治可以有效規(guī)范政府及其公務(wù)人員行為，使之減少和克服主觀隨意性;有利于規(guī)范市場、社會和公眾行為，了解市場和政府可以做什么、不可以做什么，更好維護(hù)社會秩序和社會安定;有利于保護(hù)市場主體和公眾合法權(quán)益，防止政府主體以不平等地位侵害企業(yè)和公眾利益。以上目標(biāo)，唯有實(shí)行嚴(yán)格法治才能有效實(shí)現(xiàn)。

政務(wù)誠信是市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是當(dāng)前推進(jìn)政治文明、社會進(jìn)步的關(guān)鍵。政務(wù)若無公信力，社會信用體系缺少支撐環(huán)境，民眾、法人難免“雖令不從”。如果地方推行政策朝令夕改、朝令午改，甚至朝令朝改，重承諾輕踐諾，視行政許可為兒戲，前賦后奪，隨意變更，易造成公眾迷茫、社會混亂等。這些行為不僅損害政府形象，損耗行政效率，誘發(fā)社會群體性事件，更為嚴(yán)重的是不利于整個國家財富的創(chuàng)造和積累，遲滯發(fā)展進(jìn)程。政府只有在政務(wù)中恪守誠信，認(rèn)真履行以要式和非要式行為約定的各種事項，才能增強(qiáng)民眾信任感，激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，提高市場和社會預(yù)期，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定器。

政府應(yīng)在打造良好國際化營商環(huán)境上下大力氣。我國經(jīng)濟(jì)已深度融入世界，越來越多的市場主體參與到國際產(chǎn)業(yè)分工，政府應(yīng)當(dāng)圍繞全球分工新格局，深化政府改革，擴(kuò)大對外開放。應(yīng)大力推進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，規(guī)范政府采購等。提升外資管理和服務(wù)水平，保障外資企業(yè)依法平等進(jìn)入開放領(lǐng)域，讓中國成為具有強(qiáng)大吸引力的投資目的地。應(yīng)不斷優(yōu)化外貿(mào)發(fā)展環(huán)境，降低外商營商成本，清理規(guī)范口岸收費(fèi)，推動國際物流更加暢通，讓市場力量在經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”過程中發(fā)揮更大作用

企業(yè)家是企業(yè)的統(tǒng)帥和靈魂，是生產(chǎn)要素的組合者、經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)者。企業(yè)家視野開闊、把握機(jī)遇，勇于創(chuàng)新、追求卓越，敢擔(dān)責(zé)任、講求契約，是打造有效市場須臾不可缺少的重要資源，其所具有的精神，是現(xiàn)代社會寶貴的文化資源，更是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大源動力。企業(yè)家應(yīng)有產(chǎn)業(yè)報國情懷，自覺擔(dān)負(fù)起生產(chǎn)組織者、技術(shù)創(chuàng)新者、市場開拓者的重任，努力繁榮市場，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，服務(wù)社會。政府應(yīng)積極作為，加大培育力度，弘揚(yáng)企業(yè)家精神。應(yīng)依法平等保護(hù)國有、民營、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，保護(hù)企業(yè)和社會投資信心，完善各類市場主體公平競爭的法治環(huán)境，防止企業(yè)短期行為蔓延。既要防止民營企業(yè)家通過不正當(dāng)途徑壟斷市場，也要防止非自然壟斷性、非涉及國計民生關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)獨(dú)控競爭資源，否則就會極大阻礙企業(yè)創(chuàng)新。應(yīng)構(gòu)建親清型政商關(guān)系，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長。要破除制約民營企業(yè)發(fā)展的各種壁壘，完善促進(jìn)中小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系;保護(hù)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)，維護(hù)創(chuàng)新企業(yè)合法權(quán)益;營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，激勵企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的濃厚社會氛圍。

責(zé) 編/張 曉