普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)：困境與突破路徑

宋麗芹

摘 ? 要： 建設(shè)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系是黨中央對(duì)教育事業(yè)提出的新要求，也是我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)砥礪前行的新坐標(biāo)。然而普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系仍存在諸多困境：普惠性資源總量不足，供需矛盾突出;財(cái)政投入體制未能起到促進(jìn)公平的作用;優(yōu)質(zhì)普惠性資源供給不足，分配不均?，F(xiàn)實(shí)困境的根源在于制度供給與需求不匹配。在以供給側(cè)改革引領(lǐng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，制度創(chuàng)新與制度供給成為改革的關(guān)鍵突破口，應(yīng)建立與完善激勵(lì)與約束機(jī)制、財(cái)政制度、健全監(jiān)管與評(píng)價(jià)制度等，以此形成推進(jìn)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的制度框架。

關(guān)鍵詞： 普惠性學(xué)前教育;制度供給;制度創(chuàng)新

一、普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)：價(jià)值與意義

自《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次對(duì)全國(guó)“基本普及學(xué)前教育”的工作進(jìn)行部署以來，學(xué)前教育開啟了“普及普惠”的新征程。為了全方位地應(yīng)對(duì)學(xué)前教育事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，黨和政府把“幼有所育”列為多項(xiàng)民生事業(yè)之首，作為保障和改善民生的重要內(nèi)容。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）提出，“要全面貫徹黨的教育方針，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”。① 這一政策進(jìn)一步確立了“堅(jiān)持公益普惠，構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系”的基本方向;也充分表明中央政府對(duì)發(fā)展普惠性學(xué)前教育的重視，以及對(duì)建構(gòu)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系，將成為對(duì)發(fā)展普惠性學(xué)前教育、答好“幼有所育”時(shí)代新命題的有力回應(yīng)。

二、普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)：現(xiàn)實(shí)困境

1.普惠性資源供給不足，供需矛盾仍舊突出

《若干意見》把“擴(kuò)大普惠性資源供給，補(bǔ)齊民生短板”作為普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的題中要義。雖然2020年普惠性學(xué)前教育覆蓋率已實(shí)現(xiàn)80%的預(yù)設(shè)目標(biāo)，但從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來看，“入園難”“入園貴”依舊是困擾家長(zhǎng)的難題。1 尤其在部分中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，普惠性學(xué)前教育資源擴(kuò)容建設(shè)仍困難重重。例如，在中部地區(qū)的河南省，2019年普惠性幼兒園覆蓋率僅為65.26%2，已有的供給水平與預(yù)設(shè)目標(biāo)仍存在一定距離，“入園難”“入園貴”依舊是民生短板。

普惠性學(xué)前教育資源供給不足的直接原因在于供給主體動(dòng)力不足，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方政府缺乏供給普惠性學(xué)前教育的能力與意愿，這可從公辦幼兒園的發(fā)展情況反映出來。從近幾年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，公辦幼兒園在園幼兒占比維持在43%左右，增長(zhǎng)幅度呈現(xiàn)忽高忽低的不穩(wěn)定趨勢(shì)。第二，社會(huì)力量參與普惠性服務(wù)供給的動(dòng)力不足。在公辦學(xué)前教育資源短缺且擴(kuò)充困難的情況下，各級(jí)政府寄希望通過發(fā)展普惠性民辦園滿足公眾需求。在分類管理背景下，已有的政策與制度安排未能充分考慮普惠性民辦園的現(xiàn)實(shí)訴求，使普惠性民辦幼兒園不具有與公辦幼兒園相對(duì)等的政策環(huán)境，打壓民辦幼兒園舉辦者提供普惠性服務(wù)的積極性。

2.財(cái)政投入體制未能發(fā)揮促進(jìn)教育公平的作用

財(cái)政是政府通過再分配以解決公平問題的有效方式。均衡的財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要前提。3 普惠性學(xué)前教育公平有質(zhì)量的發(fā)展，既取決于教育經(jīng)費(fèi)投入的充足性和有效性，也取決于教育經(jīng)費(fèi)公平的分配機(jī)制。伴隨著政府對(duì)發(fā)展普惠性學(xué)前教育的高度重視，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入逐漸呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2019年財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到2009億元，較2010年的244億元增長(zhǎng)7.2倍，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占比從1.7%提高到5.3%。4 財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的增加，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，尤其是財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配的公平性提出了新要求。在公共財(cái)政轉(zhuǎn)型背景下，普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的財(cái)政投入應(yīng)以公平性與公益性作為基本原則。但受限于我國(guó)的財(cái)政制度與財(cái)政能力，在已有的財(cái)政體制下，我國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)明顯的“公辦園傾向性”。2007年以前，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在教育部門辦園和其他部門辦園分配的比例為100%，2010年以后，雖然財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐步向民辦幼兒園傾斜，但學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在教育部門辦園和其他部門辦園分配的比例仍在90%以上。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入力度不斷提高的情況下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配的不公平則意味著教育的公平性減弱。

3.優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足，分配不均

當(dāng)前我國(guó)普惠性學(xué)前教育總體供給質(zhì)量偏低，存在嚴(yán)重的供需錯(cuò)配，即供給側(cè)所提供的教育服務(wù)不能有效滿足人民群眾對(duì)安全優(yōu)質(zhì)教育的需求，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是高質(zhì)量教育服務(wù)有效供給不足。在結(jié)構(gòu)性質(zhì)量上，近1/3的普惠性幼兒園未達(dá)標(biāo);在過程性質(zhì)量上，普惠性幼兒園師幼互動(dòng)質(zhì)量總體處于中等偏下水平，教學(xué)支持最為薄弱。5 由此反映，我國(guó)高質(zhì)量普惠性學(xué)前教育服務(wù)供給不足。二是普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量低于公辦幼兒園。雖然近年來政府不斷加大對(duì)普惠性民辦幼兒園的扶持力度，但由于普惠性民辦幼兒園原有基礎(chǔ)比較薄弱，民辦幼兒園在總體教育質(zhì)量、師資水平、師幼互動(dòng)等方面依舊低于公辦幼兒園6， 特別是游戲活動(dòng)的支持與引導(dǎo)質(zhì)量最差，近一半的民辦幼兒園處于不及格水平。1

三、普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)：制度原因分析

從表象來看，普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系面臨的諸多困境與問題，由普惠性學(xué)前教育產(chǎn)品供不應(yīng)求、供需失衡引起。從根本來看，已有的諸多問題與現(xiàn)實(shí)困境，最終都可以還原為政策與制度問題，即制度供給與需求之間的不匹配。具體體現(xiàn)在以下方面：

1.政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的不對(duì)稱

地方政府普惠性學(xué)前教育資源供給動(dòng)力不足，受制于供給能力與供給意愿。從客觀供給能力來看，供給能力不足的直接根源為：政策與制度設(shè)計(jì)未能清晰地劃分學(xué)前教育的事權(quán)與支出責(zé)任。目前，學(xué)前教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分僅有“地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ)”“省級(jí)（市）統(tǒng)籌，以縣為主”等原則性規(guī)定。2019年《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》對(duì)于學(xué)前教育只提出“總體為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”，并未明確劃分各級(jí)政府的分擔(dān)比重。由于基層政府的事權(quán)與財(cái)力不匹配、地方政府動(dòng)力機(jī)制不完善等，致使地方政府缺乏供給普惠性學(xué)前教育的能力。即便中央和省級(jí)政府通過分項(xiàng)目、按比例的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目提供資金資助，但目前地方學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)供需短缺問題依然十分嚴(yán)重。

從主觀供給意愿來看，已有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度未能調(diào)動(dòng)地方政府提供普惠性學(xué)前教育的積極性。2015年，中央把以往的“學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)資金”采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”的方式改為“支持學(xué)前教育發(fā)展資金”，這一專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度把專項(xiàng)資金的分配權(quán)下放到省一級(jí)，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌作用。但中央層面的專項(xiàng)資金只是圍繞著學(xué)前教育的短期性目標(biāo)。分配專項(xiàng)資金的行政部門有時(shí)會(huì)優(yōu)先確保公辦幼兒園的建設(shè)與發(fā)展，導(dǎo)致專項(xiàng)資金在調(diào)節(jié)普惠性學(xué)前教育均衡發(fā)展方面存在很大的局限性;此外，這類專項(xiàng)資金使地方政府熱衷于學(xué)前教育的基建類投入，而忽視提升教育質(zhì)量的資金投入。

2.激勵(lì)與約束機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失衡與強(qiáng)度不足

2016年新《民促法》規(guī)定，民辦學(xué)校需要自行選擇非營(yíng)利性或營(yíng)利性。雖然國(guó)家層面沒有通過立法的形式明確規(guī)定普惠性幼兒園必須為非營(yíng)利性，但已出臺(tái)的部分政策法規(guī)均有這種傾向。2020年《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》明確提出，“普惠性民辦園是指通過教育部門認(rèn)定、面向大眾、質(zhì)量合格、接受財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助或政府其他方式的扶持、收費(fèi)執(zhí)行政府限價(jià)的非營(yíng)利性民辦幼兒園”。2非營(yíng)利性將成為普惠性幼兒園繼“公益性、普惠性”這些基本屬性后又一新的特性與發(fā)展方向。

在非營(yíng)利導(dǎo)向下，普惠性民辦幼兒園發(fā)展的積極性呈現(xiàn)低迷狀態(tài)。究其根本，激勵(lì)與約束機(jī)制存在明顯的結(jié)構(gòu)失衡與強(qiáng)度不足，使政府在與普惠性民辦幼兒園博弈中各方參與主體的利益無法得到充分保障。地方政府認(rèn)為，非營(yíng)利性是保障民辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的重要前提和最有效方式;而民辦園舉辦者則認(rèn)為，要提供普惠性服務(wù)，政府必須加大財(cái)政投入，用“所得”平衡其“所失”，雙方都想在博弈中為自己謀取最大的利益。盡管新《民促法》規(guī)定了非營(yíng)利性的操作性標(biāo)準(zhǔn)，并為非營(yíng)利辦學(xué)提供了一些宏觀性的制度保障框架及原則，但缺少對(duì)關(guān)聯(lián)交易的限制規(guī)定3，民辦幼兒園分類登記中財(cái)產(chǎn)規(guī)則缺失4，具體的保障性措施仍難以落地。在非營(yíng)利性約束與激勵(lì)機(jī)制不完善，以及民辦幼兒園以投資辦學(xué)為主的現(xiàn)實(shí)情境下，政府與普惠性民辦園之間博弈帶來的結(jié)果是：政府擔(dān)心公共財(cái)政落入舉辦者“私人腰包”，在對(duì)普惠性民辦園的資源要素投入與分配上仍按照“公辦園偏向型”的思路進(jìn)行，從而忽視了普惠性民辦幼兒園的現(xiàn)實(shí)訴求，難以激發(fā)普惠性民辦幼兒園參與普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給的積極性。

3.財(cái)政資源配置的雙軌制

在普惠性學(xué)前教育資源配置的制度安排中，雙軌制特征仍很顯著。雙軌制是指在不立即革除過去體制的情況下，在過去的體制外建立一種新的體制，通過新體制的發(fā)展和舊體制的相對(duì)萎縮來逐漸改變整個(gè)事業(yè)的性質(zhì)。1 在“雙軌制”制度下，公辦幼兒園的運(yùn)營(yíng)由財(cái)政性經(jīng)費(fèi)給予保障，在編教師屬于財(cái)政供養(yǎng)人員行列，民辦幼兒園則主要依靠向家長(zhǎng)收費(fèi)維持運(yùn)營(yíng)，非在編幼兒教師并不在公共財(cái)政供養(yǎng)目標(biāo)之列。盡管政府也逐步加大對(duì)普惠性民辦幼兒園的財(cái)政補(bǔ)貼，但普惠性學(xué)前教育資源要素的供給與分配機(jī)制，未能打破“公民辦分立”的設(shè)計(jì)思路，使普惠性民辦園在財(cái)政投入、教師隊(duì)伍、質(zhì)量保障方面未能享受與公辦幼兒園相等的政策環(huán)境。普惠性民辦園舉辦者為在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存，難免會(huì)削減辦園成本、減少對(duì)幼兒園玩教具設(shè)備以及專業(yè)人員的投入等，從根源上造成公辦幼兒園與普惠性民辦園在“價(jià)”與“質(zhì)”上的差異，使“入園難”“入園貴”“質(zhì)量低”的問題未能在供給總量增加的情況下得到有效緩解。普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)，若不能從根源上突破已有制度存在的體制障礙，不僅會(huì)出現(xiàn)普惠性教育服務(wù)的低效供給，還會(huì)進(jìn)一步加劇“入園難”“入園貴”“質(zhì)量低”的供需結(jié)構(gòu)失衡局面。

四、普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)制度建設(shè)：基本邏輯與路徑選擇

1.制度供給與制度創(chuàng)新的基本邏輯

在以供給側(cè)改革引領(lǐng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，制度創(chuàng)新與供給成為普惠性學(xué)前教育供給側(cè)改革的重中之重與突破口，其前提是發(fā)現(xiàn)支持普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的基本邏輯。

（1）明確政府責(zé)任與角色是基本前提

中央與地方的職責(zé)分工關(guān)系到普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的資源配置、供給效率與供給質(zhì)量、公共利益的有效保障等重要問題。政府已有的投入水平和結(jié)構(gòu)都無法為普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)提供充分的保障與支持。因此，在制度設(shè)計(jì)上，一方面，要明確政府責(zé)任，尤其明確中央與地方政府在普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)中的財(cái)政事權(quán)范圍，平衡中央與地方政府的權(quán)、責(zé)、利，規(guī)范中央和地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任分擔(dān)方式。另一方面，要通過制度創(chuàng)新，吸納社會(huì)力量參與普惠性學(xué)前服務(wù)供給，發(fā)揮政府作為規(guī)劃者與協(xié)調(diào)者的角色。

（2）擴(kuò)大普惠性資源供給是首要任務(wù)

普惠性學(xué)前教育的生產(chǎn)與供給是重要的制度安排。在分類管理辦法及非營(yíng)利制度未能系統(tǒng)呈現(xiàn)之前，不同區(qū)域的政府將面臨不同的困境：對(duì)于普惠性資源供給不足的區(qū)域，地方政府的主要困境是如何引導(dǎo)民辦幼兒園選擇非營(yíng)利性、提供普惠性服務(wù);對(duì)于普惠性資源供給相對(duì)充分的區(qū)域，地方政府的主要困境是如何確保原有的普惠性資源在分類登記改革中繼續(xù)保持和發(fā)展。從當(dāng)下來看，擴(kuò)大資源供給依舊是基本制度設(shè)計(jì)的首要任務(wù)。因此，基本制度的設(shè)計(jì)與完善應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)、著眼于未來，把普惠性資源供給作為切入點(diǎn)與突破點(diǎn)，重點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)政府與舉辦者在供給與生產(chǎn)中的利益關(guān)系，提高普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的靈活性和適應(yīng)性。

（3）優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公平發(fā)展是重點(diǎn)

目前，由學(xué)前教育剛性需求推動(dòng)的供給側(cè)改革盡管使普惠性學(xué)前教育供給總量不斷增加，然而，普惠性學(xué)前教育發(fā)展不充分、不平衡的問題依然突出，普惠性學(xué)前教育資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)、園所以及不同人群之間存在明顯的配置不充分、不均衡問題。優(yōu)化普惠性學(xué)前教育配置，促進(jìn)普惠性學(xué)前教育向公平與均衡方向發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平而有質(zhì)量發(fā)展的基本思路，也是制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。普惠性學(xué)前教育資源配置優(yōu)化的核心是分配制度改革，具體包括財(cái)力、人力、物力資源在不同群體、不同供給主體之間的分配。

（4）提高供給質(zhì)量和效率是根本目的

鑒于普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀與面臨的“入園難”“入園貴”“質(zhì)量低”三大難題，基本制度的設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性與政府的主導(dǎo)責(zé)任，健全和完善普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給機(jī)制，改革創(chuàng)新供給，提高政府作為普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給主體的供給能力、動(dòng)力，加強(qiáng)普惠性學(xué)前教育供給的監(jiān)管與評(píng)價(jià)，提高供給質(zhì)量和效率，滿足人民群眾對(duì)普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)的教育的需求。

2.基本制度供給與創(chuàng)新的路徑選擇

（1）建立與完善激勵(lì)與約束機(jī)制

普惠性學(xué)前教育信息不對(duì)稱的特性，決定了在市場(chǎng)機(jī)制很容易發(fā)生契約失靈。亨利·漢斯曼認(rèn)為，在市場(chǎng)信息不完全的情況下，公共服務(wù)的供給必須通過“非分配約束”機(jī)制抑制服務(wù)生產(chǎn)者實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)，維護(hù)消費(fèi)者利益。1 普惠性與非營(yíng)利的結(jié)合，將是提高普惠性服務(wù)有效供給的最佳路徑。在民辦學(xué)校分類過渡期，現(xiàn)存民辦學(xué)校舉辦者都在觀望、評(píng)估地方政府扶持政策的價(jià)值和力度。2 唯有建立與完善普惠性幼兒園激勵(lì)與約束機(jī)制，才是解決問題的關(guān)鍵。激勵(lì)與約束機(jī)制的設(shè)計(jì)，應(yīng)從保障普惠性學(xué)前教育公益普惠的角度出發(fā)，提高幼兒園提供普惠性服務(wù)的積極性和動(dòng)力。

激勵(lì)機(jī)制的主要目標(biāo)，是提高普惠性民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)的供給意愿與能力?，F(xiàn)階段“收費(fèi)合理”和“收益不得分配”的約束機(jī)制與普惠性民辦園享有的激勵(lì)不對(duì)等，難以支撐其提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。鑒于此，為了滿足幼兒園的資金需求，防止其提供優(yōu)質(zhì)普惠性服務(wù)時(shí)能力不足，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)已有的激勵(lì)政策做出適當(dāng)?shù)膬?yōu)化與調(diào)整。優(yōu)化路徑可從兩個(gè)方向展開：一是直接財(cái)政資助，完善普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入制度，提供配套的人員經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（如教師培訓(xùn)、玩教具設(shè)備投入），以維持幼兒園正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是優(yōu)化間接資助方式，降低活動(dòng)成本。具體而言，一方面對(duì)普惠性民辦幼兒園進(jìn)行稅收減免優(yōu)惠，降低幼兒園的活動(dòng)成本;另一方面，為了鼓勵(lì)向普惠性民辦幼兒園提供資助，可以減免相關(guān)企業(yè)、個(gè)人、組織等相應(yīng)的稅收，擴(kuò)充幼兒園資金來源。

約束機(jī)制的本質(zhì)是對(duì)舉辦者“不以營(yíng)利為目的”行為的約束與監(jiān)督。雖然非營(yíng)利幼兒園在彌補(bǔ)政府失靈與市場(chǎng)失靈方面具有先天性優(yōu)勢(shì)，然而，這種優(yōu)勢(shì)在其運(yùn)營(yíng)過程中也存在一定弊端。尤其在非營(yíng)利性監(jiān)督與管理機(jī)制不健全的情況下，部分普惠性幼兒園會(huì)與其承擔(dān)的公益使命相違背。鑒于此，應(yīng)建立并完善相應(yīng)的約束機(jī)制。制定普惠性民辦幼兒園關(guān)聯(lián)交易準(zhǔn)則，界定普惠性民辦幼兒園的重要關(guān)聯(lián)方與管理交易行為類型，明確關(guān)聯(lián)交易行為的性質(zhì)與識(shí)別原則，建立關(guān)聯(lián)交易行為的責(zé)任追究制度、信息披露制度，尤其對(duì)涉及幼兒園往來業(yè)務(wù)的信息應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地向政府、社會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)者予以公開。加強(qiáng)教育、民政、工商、稅務(wù)等部門對(duì)普惠性民辦幼兒園交易信息的監(jiān)管與審計(jì)。

（2）改革財(cái)政供給與分配制度

財(cái)政制度是學(xué)前教育事業(yè)改革和發(fā)展資源投入的重要制度保障，也是建構(gòu)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的核心紐帶。在普惠性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入制度中，需要解決的核心問題是政府、家庭、社會(huì)對(duì)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的分擔(dān)關(guān)系，以及不同層級(jí)政府在其中的財(cái)權(quán)與事權(quán)分擔(dān)關(guān)系的制度安排。建立并完善成本分擔(dān)機(jī)制，將是財(cái)政制度首要解決的問題。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善學(xué)前教育資助制度，明確資助責(zé)任主體、資助經(jīng)費(fèi)籌集和分擔(dān)、資助資金的配置與監(jiān)管等，確保不讓一名幼兒因家庭經(jīng)濟(jì)困難而喪失入園機(jī)會(huì)。

明確成本分擔(dān)責(zé)任后，政府如何向普惠性幼兒園分配財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)亦為財(cái)政制度的重要組成部分。分配制度主要明確教育經(jīng)費(fèi)的分配主體、分配模式。在已有的現(xiàn)實(shí)條件下，普惠性學(xué)前教育分配制度需要解決的核心問題是：依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和模式向普惠性幼兒園分配經(jīng)費(fèi)，以提高財(cái)政資源配置的公平性和效率。在完善分配制度之前，應(yīng)逐步建立普惠性幼兒園公共財(cái)政制度，探索普惠性幼兒園財(cái)政分配標(biāo)準(zhǔn)和模式。

當(dāng)前，中央與地方政府在學(xué)前教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任上的劃分，成為制約普惠性學(xué)前教育資源供給不足、分布不均的一個(gè)重要因素。因此，必須通過完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改變這一現(xiàn)象，此外，還應(yīng)明確中央與地方政府在轉(zhuǎn)移支付體制中的角色，按照簡(jiǎn)政放權(quán)的思路，強(qiáng)化省級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付中的統(tǒng)籌作用。完善區(qū)域普惠性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)均衡的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，把各級(jí)政府普惠性學(xué)前教育供給數(shù)量與質(zhì)量、普惠性學(xué)前教育投入努力程度、經(jīng)費(fèi)分配公平性、經(jīng)費(fèi)使用效率等，納入各級(jí)政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的考核體系，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府教育投入的監(jiān)管力度。

（3）健全監(jiān)管與評(píng)價(jià)體系

制定普惠性學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系，聚焦普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的供給主體、供給對(duì)象、供給目標(biāo)、供給內(nèi)容、供給環(huán)境、供給制度等，重點(diǎn)考核普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給主體的辦園行為、政府的決策與管理行為。加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)，明確督導(dǎo)與評(píng)估人員的任職資格、工作職責(zé)與內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)等，強(qiáng)化教育督導(dǎo)與評(píng)估的監(jiān)督、專業(yè)化指導(dǎo)、服務(wù)等功能，重視教育督導(dǎo)與評(píng)估的發(fā)展性與教育性功能。進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育督導(dǎo)與評(píng)估自身的制度建設(shè)，完善監(jiān)督檢查機(jī)制，建立健全教育督導(dǎo)公報(bào)制度、評(píng)估制度、舉報(bào)制度、激勵(lì)制度、責(zé)任追究制度等。

The Construction of Public Service System of Inclusive

Pre-School Education： Dilemma and Breakthrough Path

SONG Liqin

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

Abstract： Constructing the public service system of generally beneficial pre-school education is the new requirement of the Central Committee of the Party for education， and it is also a new coordinate for the development of pre-school education in China. However， there still exist many challenges and dilemmas： the beneficial pre-school resources is insufficient， and the contradiction between supply and demand is prominent; the financial input system fails to promote fairness; there is an insufficient supply of high-quality resources and an uneven distribution. The root of the above dilemmas lies in the mismatch between system supply and demand. In the transformation and development of pre-school education led by supply-side reform， system innovation and supply have become the most important and key breakthroughs. We should establish and improve the incentive and restraint mechanism， financial system， and improve supervision and evaluation system in order to form an institutional framework to promote the sustainable development of inclusive preschool education public services .

Key words： inclusive pre-school education， system supply， system innovation