政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的形成

扈 映 米 紅 劉東英

在中國(guó)大陸城市土地使用權(quán)改革沿著市場(chǎng)化道路摸索前進(jìn)的同時(shí)，基于土地所有權(quán)國(guó)有化基礎(chǔ)上的政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷也逐漸加深。從1982年發(fā)布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，到1999年實(shí)施的《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，再到近幾年出臺(tái)的相關(guān)政策，特別是2004年10月21日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2006年8月31日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，具體規(guī)定雖有很多變化，但基本精神保持一致:農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。

這一政策為政府壟斷土地市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，但最終使地方政府得以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的是城市土地儲(chǔ)備制度。

1996年，上海市成立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——土地發(fā)展中心，接受市政府委托實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓工作，機(jī)構(gòu)列為事業(yè)單位編制。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，指出:為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。隨后全國(guó)大部分城市開(kāi)始建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，推行土地儲(chǔ)備制度。這些土地儲(chǔ)備中心一般是政府直屬的事業(yè)單位，由政府財(cái)政注資啟動(dòng)。

土地儲(chǔ)備制度建立的初衷是盤活國(guó)有土地資產(chǎn)，配合企業(yè)改制，妥善安置企業(yè)職工。實(shí)踐中，這一制度在完成上述使命的同時(shí)也使地方政府逐漸掌握了對(duì)城市土地供應(yīng)調(diào)控的主動(dòng)權(quán)。土地儲(chǔ)備制度建立之前，城市的存量土地由一些單位占用，不少地方形成了政府各部門、企事業(yè)單位多頭供地的局面，土地收益大多歸用地單位支配。土地儲(chǔ)備制度的建立逐漸打破了這一局面。依法收回的國(guó)有土地、收購(gòu)的土地、行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地以及其他依法取得的土地，都被納入土地儲(chǔ)備范圍。這為地方政府從“源頭”上壟斷土地供應(yīng)、“經(jīng)營(yíng)城市”創(chuàng)造了條件，也成為中央政府以土地政策參與宏觀調(diào)控的前提。

(瑾瑜摘自《探索》2013年第6期《中國(guó)城市土地使用制度的變遷及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響》)