與規(guī)劃不符的建設(shè)項目選址管理
——以衡陽市為例

易倚冰

（衡陽市自然資源和規(guī)劃研究培訓(xùn)中心，湖南 衡陽 421001）

0 引言

當前，正是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“土規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃向國土空間規(guī)劃的過渡時期?，F(xiàn)行城市規(guī)劃由于編制時間較早，部分規(guī)劃難以適應(yīng)當前的發(fā)展需要，直接造成一些項目的選址地點與規(guī)劃不符。在國土空間規(guī)劃正式出臺之前，本文以衡陽市為例，研究過渡時期與規(guī)劃不符的建設(shè)項目在選址管理方面的審批程序。

1 與規(guī)劃不符項目的選址管理常見困難和問題

建設(shè)項目選址工作較為繁瑣復(fù)雜，而與規(guī)劃不符的項目選址在管理中面臨更大的困難和問題，現(xiàn)將常見的困難和問題歸納如下。

1.1 規(guī)劃依據(jù)缺失

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建設(shè)項目選址地塊應(yīng)符合法定規(guī)劃規(guī)定的用途。現(xiàn)行的城市規(guī)劃由于編制時間較早，難以對當前復(fù)雜多變的城市發(fā)展作出準確的預(yù)測和安排，導(dǎo)致一些項目的選址地塊與規(guī)劃不符或超出規(guī)劃，使這類項目選址缺乏規(guī)劃依據(jù)。

1.2 選址合法性不足

由于選址地塊與規(guī)劃不符，在辦理選址手續(xù)之前，須根據(jù)具體情況開展選址論證、修改土規(guī)或城市規(guī)劃，審批周期較長，較難適應(yīng)快節(jié)奏的城市發(fā)展需求。因此，一些急于落地的項目在論證選址合理性之后，往往不履行規(guī)劃調(diào)整等法定程序，致使選址的合法性不足。

1.3 專業(yè)協(xié)調(diào)性不足

由于土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃隸屬兩個學(xué)科，土規(guī)修改方案和選址論證報告分別由不同的技術(shù)單位編制，2個單位往往缺乏溝通，導(dǎo)致所選位置并非最佳方案。如土規(guī)修改方案中單純?yōu)榱苏{(diào)規(guī)而將劃補地塊隨意切塊，未考慮城市規(guī)劃的用地布局，有時甚至占用規(guī)劃的道路用地進行選址，致使項目選址沒有達到預(yù)期的效果。

2 與規(guī)劃不符項目的選址管理審批程序

2.1 與規(guī)劃不符項目的類型

從字面意義上看，建設(shè)項目選址地點與規(guī)劃不符是指與規(guī)劃的用途不符。就衡陽市的具體情況來看，由于中心城區(qū)土規(guī)范圍比城市規(guī)劃范圍大，存在項目選址在城市規(guī)劃范圍外、土規(guī)范圍內(nèi)的情況。因此，本文將與規(guī)劃用途不符和超出規(guī)劃統(tǒng)一列為與規(guī)劃不符的情況，具體分為以下3種類型，每種類型的選址管理審批程序如圖1所示。

圖1 與規(guī)劃不符的建設(shè)項目選址管理審批程序

2.2 選址與規(guī)劃強制性內(nèi)容沖突

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)劃強制性內(nèi)容為“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容”。若項目選址地點與規(guī)劃強制性內(nèi)容不符，禁止改變規(guī)劃用途，應(yīng)另行選址。需要注意的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）作為項目選址的規(guī)劃依據(jù)，其中總體規(guī)劃因?qū)徟鷻?quán)限在國務(wù)院，綠地不能調(diào)整；控規(guī)中的綠地可根據(jù)城市發(fā)展需要進行等面積置換。

2.3 選址與規(guī)劃強制性內(nèi)容不沖突

選址地塊與規(guī)劃強制性內(nèi)容不沖突分為兩種情況：一是須對控規(guī)進行局部調(diào)整；二是符合城市規(guī)劃用地兼容性原則。

2.3.1 需先行調(diào)整控規(guī)的情形

當項目選址地塊與控規(guī)不符且用地不可兼容時，應(yīng)首先論證該地塊是否為最佳選址方案，若為最佳選址方案，啟動控規(guī)修改程序，待控規(guī)修改完成后辦理選址手續(xù)。

以衡陽市雁東小學(xué)選址為例。該小學(xué)選址地點符合控規(guī)及中小學(xué)布局規(guī)劃。因地塊周邊城市發(fā)展迅速，學(xué)位需求緊張，經(jīng)測算，該小學(xué)辦學(xué)規(guī)模需由中小學(xué)布點規(guī)劃的24個班增加到42個班，用地面積需由控規(guī)的1.14hm2擴大至3.40hm2。根據(jù)控規(guī)，該地塊南面為公共綠地、東面為14m規(guī)劃道路（見圖2），周邊已無發(fā)展用地。為滿足該片區(qū)學(xué)位需求，可對該片區(qū)控規(guī)進行局部調(diào)整（見圖3），具體按以下程序開展前期工作。

圖2 雁東小學(xué)選址位置控規(guī)調(diào)整前

圖3 雁東小學(xué)選址位置控規(guī)調(diào)整后

1）建設(shè)單位委托技術(shù)單位根據(jù)學(xué)位需求做出初步設(shè)計方案，論證綠地置換、道路調(diào)整的可行性。

2）市自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱“市局”）對控規(guī)調(diào)整方案組織召開專家評審會。

3）報市國土空間規(guī)劃委員會審議。

4）將調(diào)規(guī)方案進行網(wǎng)上公示30天。

5）公示無異議后，將調(diào)規(guī)方案按程序報市政府，并更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

6）市局核發(fā)用地預(yù)審與選址意見書。

2.3.2 符合用地兼容原則的情形

當項目選址地塊與規(guī)劃用途不一致，但符合《衡陽市國土空間規(guī)劃行政技術(shù)準則》中用地兼容的情形，應(yīng)結(jié)合地塊周邊環(huán)境綜合確定選址位置。若項目對周邊環(huán)境存在潛在風險，應(yīng)開展選址論證。

以衡陽新平110kV輸變電工程、呆鷹嶺供電所生產(chǎn)檢修用房2個項目為例。2個項目選址于相鄰的2個塊地（見圖4），選址應(yīng)統(tǒng)籌考慮。該地塊在呆鷹嶺鎮(zhèn)總體規(guī)劃中為居住用地，與規(guī)劃用途不一致，但符合城市規(guī)劃中居住用地可以兼容市政設(shè)施用地的情形。考慮到變電站對周邊環(huán)境、交通有一定影響，應(yīng)開展選址論證。另外，國家尚未制定供電所生產(chǎn)檢修用房的用地規(guī)模標準，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，須開展節(jié)地評價論證，以確保項目節(jié)約集約利用土地。2個項目具體按以下程序開展前期工作。

圖4 衡陽新平110kV輸變電工程、呆鷹嶺供電所生產(chǎn)檢修用房選址位置示意

1）市局對2個項目組織召開選址論證專家評審會，對呆鷹嶺供電所生產(chǎn)檢修用房項目組織召開節(jié)地評價專家評審會。

2）由于上述2個項目的選址審批權(quán)限在省廳，市局對省廳出具初審意見。

3）建設(shè)單位到省廳申請辦理用地預(yù)審與選址意見書。

2.4 選址位于成片規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外

隨著城市的發(fā)展，衡陽市中心城區(qū)的用地已基本飽和。為了就近利用城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，一些項目在成片規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外選址勢在必行。

2.4.1 具體做法

衡陽市的土規(guī)范圍比城市規(guī)劃范圍大，因此，位于城市總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外的項目，可能符合土規(guī)，也可能不符合土規(guī)。對于該類項目采取開展選址論證、報國土空間規(guī)劃委員會審議等方式確定項目選址是否合理。

2.4.2 案例分析

湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院擴建項目選址于現(xiàn)有校區(qū)以東，不符合土規(guī)，在總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外（見圖5）。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)編制選址論證報告和土規(guī)修改方案，按程序報批。選址地塊內(nèi)有1根110kV高壓線從南北向穿過，為保證學(xué)校師生的安全，該高壓線應(yīng)搬遷。經(jīng)多方論證，該地塊為最佳選址方案。基于以上考慮，按以下程序開展前期工作。

圖5 湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院選址位置示意

1）市局組織召開選址論證專家評審會，重點論證高壓線搬遷的可能性。

2）建設(shè)單位編制土規(guī)修改方案，市局組織召開土規(guī)修改方案專家評審會。

3）市局將土規(guī)修改情況按程序上報市政府和省廳。

4）由于該項目的選址審批權(quán)限在省廳，市局對省廳出具初審意見。

5）省廳對土規(guī)修改方案批復(fù)后，校方到省廳申請辦理用地預(yù)審與選址意見書。

3 工作建議

在國土空間規(guī)劃未正式出臺之前，隨著城市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，建設(shè)項目選址與規(guī)劃不符的情形時有發(fā)生，結(jié)合工作實踐，提出以下工作建議。

3.1 加強選址論證

對于不符合規(guī)劃用途、符合用地兼容性原則但對周邊環(huán)境有重大影響以及在成片規(guī)劃建設(shè)用地范圍外選址的項目，應(yīng)編制選址論證報告。報告應(yīng)從片區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等方面論證選址的合理性。建議在選址論證過程中提出項目初步設(shè)計方案，以便更直觀地判斷選址地塊與周邊環(huán)境的關(guān)系是否協(xié)調(diào)。論證報告經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^后作為辦理選址手續(xù)的依據(jù)。

3.2 履行法定程序

對于確需調(diào)整土規(guī)或控規(guī)的項目，應(yīng)按法定程序先行調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，再辦理選址手續(xù)。現(xiàn)行規(guī)劃種類眾多，建議按規(guī)劃類別設(shè)定調(diào)規(guī)條件和程序，以提高審批效率。對于需修改控規(guī)的項目審批流程為：選址論證與調(diào)規(guī)方案評審合并開展后辦理選址手續(xù)。對于需修改土規(guī)的項目審批流程為：開展選址論證、修改土規(guī)、辦理選址手續(xù)。通過履行規(guī)劃調(diào)整的法定程序使項目選址合法。

3.3 加強專業(yè)協(xié)調(diào)

1）在選址論證階段，通過會議或現(xiàn)場踏勘的形式征詢住建、水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等相關(guān)部門的意見，以確保項目符合相關(guān)行業(yè)要求。

2）對于需調(diào)整規(guī)劃的項目，在編制規(guī)劃修改方案過程中加強土規(guī)和城市規(guī)劃的專業(yè)協(xié)調(diào)，確保項目選址符合2個專業(yè)要求，從而正確引導(dǎo)項目推進。

4 結(jié)語

選址是所有建設(shè)項目報建的首要環(huán)節(jié)，對于與規(guī)劃不符的項目，在選址管理過程中有其特定的要求及程序。作為規(guī)劃管理工作者，要做到項目選址有據(jù)可循，使城市建設(shè)在規(guī)劃的引導(dǎo)下有序推進。