科技企業(yè)孵化器政策量化與演進(jìn)研究

文 圓，危懷安，李旭彥

(1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.科學(xué)技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100044)

0 引言

十九屆五中全會將“堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢”列在“十四五”時期科技創(chuàng)新領(lǐng)域重點任務(wù)的首位。科技企業(yè)孵化器是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新載體，已成為孵化和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)源頭企業(yè)的戰(zhàn)略工具，科技企業(yè)孵化器政策(以下簡稱“孵化器政策”)作為助推科技企業(yè)孵化器(以下簡稱“孵化器”)創(chuàng)新發(fā)展的制度動力，直接影響其行為導(dǎo)向和功能發(fā)揮，對我國創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程具有潛在影響?？v觀我國科技企業(yè)孵化器30多年發(fā)展歷程，中央和地方層面出臺了系列政策文件，加大孵化器支持力度，積極營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，科技企業(yè)孵化器遍地開花，孵化體系日臻完善，孵化績效十分顯著?？萍疾炕鹁嬷行臄?shù)據(jù)顯示，2019年全國共有科技企業(yè)孵化器5 206家，比上年增長7.4%；在孵企業(yè)216 828家，比上年增長5.2%；累計畢業(yè)企業(yè)160 850家，比上年增長15.4%。以色列得益于高效完善的政策體系，擁有全球最強的創(chuàng)業(yè)孵化器[1]。因此，全面掌控科技企業(yè)孵化器政策的宏觀走向，深度剖析孵化器政策橫向差異與縱向演進(jìn)特點，并細(xì)化對科技企業(yè)孵化器政策的量化評價顯得極為迫切且具有重大現(xiàn)實意義。

中共學(xué)者們從不同視角對科技企業(yè)孵化器政策進(jìn)行了研究。程郁等[2]構(gòu)建多層傳導(dǎo)的政策績效評估框架并運用三階段聯(lián)立方程組模型，實證考察孵化器稅收優(yōu)惠政策對創(chuàng)新孵化服務(wù)的激勵效益，以及孵化服務(wù)對孵化企業(yè)效益的傳導(dǎo)效應(yīng)；崔靜靜等[3]檢驗稅收優(yōu)惠政策對孵化器孵化服務(wù)的激勵效果；馮艷等[4]梳理各地孵化器政策；韓伯棠[5]、何慧芳[6]、施勇峰[7]等介紹地區(qū)孵化器政策特點；張斌等[8]橫向?qū)Ρ确治龇趸髡J(rèn)定條件、補助政策；宋偉[9]立足于孵化器管理和服務(wù)體系建設(shè)的政策引導(dǎo)，強調(diào)績效評估等核心建設(shè)內(nèi)容方面的政策規(guī)制；吳文清等[10]建立孵化器與創(chuàng)投知識共享博弈模型，在分析兩者影響因素和利潤函數(shù)的基礎(chǔ)上，探討兩者合作中稅收強度以及財政返還政策作用效果；施勇峰[11]結(jié)合孵化器發(fā)展歷程和政府激勵理論，提出包含政府、孵化器、孵化企業(yè)和管理團(tuán)隊4個對象、3個層次的孵化器政府激勵模型，分析孵化器政府激勵措施；王路昊等[12]基于《人民日報》數(shù)據(jù)庫，引入扎根理論厘清孵化器概念及角色的歷史演變脈絡(luò)；臺德藝等(2015)以演化博弈理論為基礎(chǔ)，分析政府稅收和補貼政策對孵化器與在孵企業(yè)合作行為的影響；劉偉等[13]采用博弈論方法構(gòu)建孵化器和政府購買信號博弈模型，梳理政府購買行為與孵化器不同主體的行為選擇問題；宋清等(2017)采用政策文本量化方法分析孵化器政策，對政策文本主題、發(fā)布時間和主體進(jìn)行了對比研究；李金華[14]對科技企業(yè)孵化器進(jìn)行基本面分析，運用對應(yīng)分析方法分析孵化器空間分布情況，并提出相應(yīng)政策思考；杜寶貴等[15]借助共詞分析、聚類分析和多維尺度分析方法,探索不同階段政策文本特征,總結(jié)政策發(fā)展規(guī)律和變遷過程；Sansone等[16]分析3種不同類型孵化器(商業(yè)、混合和社交)對企業(yè)的影響，指明政策制定者可以培育社會孵化器；孫啟新等[17]梳理國家級科技企業(yè)孵化器稅收政策落實情況,運用面板數(shù)據(jù)模型,研究證實了孵化器稅收優(yōu)惠政策對在孵企業(yè)研發(fā)投入及創(chuàng)新行為的正向影響以及孵化器的中介作用。

綜上，現(xiàn)有研究側(cè)重孵化器政策宏觀層面整體性探討、政策類型和政策特點剖析、孵化器政策地域?qū)Ρ鹊龋r有研究通過政策工具理論與政策文本內(nèi)容分析，探討政府在孵化器發(fā)展中扮演的角色,如政策著力點是什么、運用了何種手段及其如何作用于孵化器發(fā)展等。而政策文本作為政策的關(guān)鍵構(gòu)成要素，是政策內(nèi)容的核心體現(xiàn)、政策思想最主要的載體,是決策者的階段政策目標(biāo)、工作任務(wù)、行動原則等深層次信息的有效傳達(dá)媒介，直接關(guān)乎政策落地效果與政策執(zhí)行效力。有研究證實政策工具使用頻次愈高，科技企業(yè)孵化器對區(qū)域創(chuàng)新水平提升作用愈顯著[18]。本文試圖以中國2000-2019年中央與地方政府頒布的孵化器政策文本為研究對象，綜合文獻(xiàn)研究和孵化器政策屬性及實踐特點，搭建“政策工具—價值創(chuàng)造”二維量化分析框架，借助質(zhì)性分析軟件NVivo 12實現(xiàn)政策文本編碼，揭示政策橫向協(xié)同情況與縱向演進(jìn)態(tài)勢，旨在梳理我國孵化器政策主體和政策目的，厘清政府在孵化器政策制定過程中對于科技企業(yè)孵化器不同價值創(chuàng)造階段的政策工具選擇，以期為孵化器政策制定、修訂和創(chuàng)新優(yōu)化提供理論與決策支撐。

1 孵化器政策量化分析框架

1.1 X維度：政策工具維度分析結(jié)構(gòu)

政策工具是政策的基本組成部分，是政府配置社會創(chuàng)新資源、影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的手段與措施，體現(xiàn)政策制定者的公共政策意圖。政策工具也是政府介入產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的具體手段，政策工具選擇和運用直接影響政策體系協(xié)同效果[19]。政策工具通過組合可以增強或緩解單一政策的正面或負(fù)面效用,通過政策組合的均衡性、動態(tài)性和系統(tǒng)性達(dá)到促進(jìn)創(chuàng)新的目的。

學(xué)界從不同視角劃分政策工具，陳振明將政策工具視作處理特定社會問題或?qū)崿F(xiàn)特定政策目標(biāo)而選用的手段和方式，并將其劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段[20]；丁煌[21]對政策工具選擇進(jìn)行學(xué)理分析，系統(tǒng)檢視以把握政策工具選擇的不同學(xué)科視角(經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、政治學(xué)視角、規(guī)范視角與法律視角)和典型研究路徑，并提出模型構(gòu)建需基于政策工具本身效果和運行環(huán)境；Susana Borrás等[22]將創(chuàng)新政策工具劃分為強制性工具、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移、“軟性”工具三大類；Rothwell等[23]將政策工具劃分為供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)政策工具。政策工具分類較為權(quán)威的是加拿大公共政策學(xué)者Howlett & Ramesh[24]，他們以政府干預(yù)程度為標(biāo)準(zhǔn)，將政策工具細(xì)分為強制型工具、混合型工具、自愿型工具3類。在此基礎(chǔ)上，王國華等[25]結(jié)合中國網(wǎng)絡(luò)媒體政策實踐特點進(jìn)一步細(xì)分為強制型、自愿型、調(diào)節(jié)型、社會型政策工具。

本文參照Howlett & Ramesh分類思路，參考黃曼(2016)、徐示波(2019)等的研究，結(jié)合孵化器政策的創(chuàng)新屬性、內(nèi)容條款、實踐特點，以政府為孵化器提供服務(wù)或物品的直接參與程度為分類標(biāo)準(zhǔn)，將科技企業(yè)孵化器政策工具劃分為政府主導(dǎo)型、策略引導(dǎo)型、參與推動型、自由發(fā)展型，并細(xì)分為18種工具形式，如表1所示。在這4類政策工具中政府直接參與程度呈遞減狀態(tài)，即政府主導(dǎo)型政府直接參與程度最高，自由發(fā)展型政府直接參與程度最低。

表1 孵化器政策工具類型及釋義

政府主導(dǎo)型是指政府通過嚴(yán)格的認(rèn)定程序、績效考核、動態(tài)管理等系列強制性措施規(guī)范孵化器創(chuàng)新平臺建設(shè)，并對孵化器未來發(fā)展作出宏觀階段性規(guī)劃，具有濃厚的政府干預(yù)色彩，包括法規(guī)管制、準(zhǔn)入機制、考評管理、目標(biāo)規(guī)劃、組織指導(dǎo)、輿論氛圍5種工具形式。策略引導(dǎo)型是指政府以引導(dǎo)者身份對孵化器建設(shè)所需資金、用地、人才等創(chuàng)新資源進(jìn)行配置并給予相應(yīng)支持性措施，有效介入孵化器發(fā)展過程，包括資金投入、金融支持、用地支持、稅收優(yōu)惠、人才激勵、平臺建設(shè)6種工具形式。參與推動型是指政府調(diào)動社會主體積極性自建或聯(lián)合共建孵化器，著重推動創(chuàng)新主體間資源共享、優(yōu)勢整合，促進(jìn)孵化器長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，包括社會參與、合作交流2種工具形式。自由發(fā)展型的背景假設(shè)是自我管制，注重發(fā)揮市場機制的作用，規(guī)范孵化器行業(yè)準(zhǔn)則，營造健康有序發(fā)展局面，包括自律規(guī)范、品牌示范、行業(yè)組織3種工具形式。

1.2 Y維度：價值創(chuàng)造維度分析結(jié)構(gòu)

初創(chuàng)企業(yè)在孵化器內(nèi)部經(jīng)歷入孵—孵化—出孵過程，孵化器價值創(chuàng)造與在孵企業(yè)孵化速度和孵化績效直接相關(guān)，可以說孵化器與在孵企業(yè)是命運共同體的關(guān)系。孵化器通過提供各類創(chuàng)業(yè)服務(wù)發(fā)揮功能和創(chuàng)造價值，協(xié)助孵化企業(yè)發(fā)展壯大直至順利畢業(yè)。生命周期理論認(rèn)為，組織一般會經(jīng)歷創(chuàng)立、成長、壯大、衰落4個發(fā)展階段。孵化器之于在孵企業(yè)的價值創(chuàng)造主要涉及生命周期前3個階段。借鑒組織生命周期理論以及孵化器與在孵企業(yè)的供需匹配關(guān)系，將科技企業(yè)孵化價值創(chuàng)造階段設(shè)定為價值孕育階段、價值初創(chuàng)階段、價值加速階段。

(1)價值孕育階段。孵化器在此階段不僅是“吸鐵石”而且是“過濾網(wǎng)”，首先，通過公共平臺建設(shè)和輿論宣傳推廣，吸引初創(chuàng)企業(yè)、創(chuàng)業(yè)人才和創(chuàng)新團(tuán)隊項目進(jìn)駐孵化器。其次，對潛在入孵對象進(jìn)行篩選，過濾掉不符合入孵條件的一部分企業(yè)。最后，識別并保留那些發(fā)展?jié)摿^大、存活幾率較高的初創(chuàng)企業(yè)以及創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊。Johan Bruneel等[26]早已強調(diào)篩選機制對于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和孵化附加值的關(guān)鍵作用。設(shè)置進(jìn)駐門檻并以發(fā)展?jié)摿橹饕獦?biāo)準(zhǔn)篩選入孵企業(yè)，不僅可以幫助創(chuàng)業(yè)失敗風(fēng)險較高的初創(chuàng)企業(yè)減少機會成本，而且對于入孵企業(yè)以及孵化器本身孵化績效也是強有力保證。孵化器孵化績效與入孵企業(yè)發(fā)展質(zhì)量及存活率直接相關(guān)，高質(zhì)量入孵企業(yè)間交流合作的正外部效應(yīng)會促進(jìn)孵化器孵化績效。因此，孵化器通過“吸引—識別—篩選”三部曲完成價值創(chuàng)造。

(2)價值初創(chuàng)階段。孵化器發(fā)揮平臺支撐作用，在內(nèi)部孵化網(wǎng)絡(luò)中充當(dāng)“緩沖器”和“保護(hù)罩”。由于初創(chuàng)企業(yè)的新生脆弱性，加之體制機制尚未發(fā)展健全，研發(fā)技術(shù)和產(chǎn)品運營的不穩(wěn)定性以及對市場方向把握不準(zhǔn)，隨時可能在激烈的市場競爭中被先發(fā)優(yōu)勢企業(yè)碾壓而遭遇創(chuàng)業(yè)失敗。此階段孵化器為入孵企業(yè)提供場地空間、基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)服務(wù)，有助于初創(chuàng)企業(yè)穩(wěn)固基礎(chǔ)打牢根基；同時，提供咨詢、培訓(xùn)等增值服務(wù)，協(xié)助初創(chuàng)企業(yè)搭建平臺，為處于孕育期的企業(yè)提供構(gòu)建模擬現(xiàn)實的環(huán)境，避免應(yīng)對真實情況時不知所措，協(xié)助處理外部劇烈變革帶來的不確定性等創(chuàng)業(yè)危機[27]，及時了解孵化企業(yè)資源訴求并給予支持。

(3)價值加速階段。孵化器發(fā)揮其在孵化網(wǎng)絡(luò)中“橋”的節(jié)點優(yōu)勢，幫助成長期入孵企業(yè)從外層孵化網(wǎng)絡(luò)中獲取異質(zhì)性創(chuàng)新資源，建立與供應(yīng)商、生產(chǎn)商以及其它創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的合作關(guān)系。入孵企業(yè)在孵化器內(nèi)穩(wěn)扎穩(wěn)打，切實塑造企業(yè)核心競爭力以抵御外部市場激烈競爭，在科技企業(yè)孵化器助推下融入外部孵化網(wǎng)絡(luò)。高校、科研院所、政府、投資機構(gòu)、中介服務(wù)等創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的技術(shù)支持、優(yōu)惠政策、融資支持、服務(wù)支持促使入孵企業(yè)發(fā)展壯大。同時，入孵企業(yè)“反哺”外部孵化網(wǎng)絡(luò)，將科技成果和高新技術(shù)產(chǎn)品持續(xù)穩(wěn)定提供給外部孵化網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新主體，促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研生態(tài)良性循環(huán)。

綜上，構(gòu)建孵化器“政策工具—價值創(chuàng)造”分析框架，如圖1所示。

2 研究方法與樣本來源

2.1 研究方法

內(nèi)容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法。其將語言文本轉(zhuǎn)換為可用數(shù)量表示的資料，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲得定性分析結(jié)論，實現(xiàn)對內(nèi)容量的分析和質(zhì)的深刻認(rèn)識，克服了定性研究的主觀不確定性等缺陷[28]。相比其它科學(xué)研究方法，內(nèi)容分析法具有顯著優(yōu)勢：研究人員更易保持客觀中立的研究態(tài)度；資料數(shù)據(jù)方便獲取且能夠有效處理跨度長的大量數(shù)據(jù)；允許試錯；無需問卷調(diào)查和田野調(diào)查，研究成本低[29]。內(nèi)容分析法與孵化器政策文本分析具有高度契合度，因此，本文采用內(nèi)容分析法。

2.2 樣本遴選與編碼

本文從以下兩個渠道獲取孵化器政策文本進(jìn)行篩選：一是在中央政府及各直屬機構(gòu)官方網(wǎng)站、地方政府門戶網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫、北大法意中國法律資源庫輸入“科技企業(yè)孵化器”“孵化器”等，對標(biāo)題或關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索得到初步結(jié)果；二是從一項具體政策文本入手，對該政策貫徹落實所依據(jù)的政策文件進(jìn)行回溯追查，查缺補漏，盡可能提高樣本廣度進(jìn)而提升研究結(jié)論精確度。

通過上述來源獲取的政策文本數(shù)量較大，政策文件類別繁多，依照研究目標(biāo)和研究內(nèi)容對樣本作進(jìn)一步篩選：一是所有政策文件均需屬于具有法律效力的規(guī)范性文件，即中央法規(guī)規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章，包括條例、辦法、意見、建議等規(guī)范性文件，剔除批復(fù)、函等非正式?jīng)Q策性文件；二是對“名單認(rèn)定”“項目申報”等與本文研究內(nèi)容關(guān)聯(lián)不大的工作文件予以刪除。最終得到182份與孵化器密切相關(guān)的政策文本作為分析樣本?；凇罢吖ぞ摺獌r值創(chuàng)造階段”二維量化分析框架，依照“政策編號—章節(jié)—具體條款”的邏輯，借助質(zhì)性分析軟件NVivo 12對我國科技企業(yè)孵化器182份政策文本進(jìn)行逐句編碼和頻次統(tǒng)計，具體如表2所示。其中，“[1-4-1]”代表第一份政策文本第四章第一項條款，其歸屬是資金投入政策工具。

3 政策文本量化分析

3.1 X維度：政策工具維度量化分析

考量到一項政策工具可能在一份政策文本中出現(xiàn)多次，本文對政策工具編碼進(jìn)行加權(quán)規(guī)范化處理。此外，如果同一政策條款中使用了多種政策工具，則對使用的政策工具都予以編碼。基于上述歸類整理原則形成政策工具編碼匯總表，如表3所示。占比降序排列為：策略引導(dǎo)型政策工具、政府主導(dǎo)型政策工具、參與型政策工具和自由放任型政策。

表3 孵化器政策工具編碼匯總

(1)策略引導(dǎo)型政策工具占比位列第一，共計433條，占42.91%。資金投入是政府對孵化器發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)性激勵手段之一，主要包括各類補貼、補助、資助、獎勵等。資金投入在策略推動型政策工具中使用頻次高達(dá)187條，占比43.19%，說明我國對科技企業(yè)孵化器的經(jīng)濟(jì)支持力度很大(見圖2)。相較資金投入，另兩種經(jīng)濟(jì)性激勵手段——金融支持和稅收優(yōu)惠工具使用頻次較低，分別只有55條、35條，占比12.70%、8.08%。此外，55個政策文件共68條(占比15.70%)對人才激勵進(jìn)行政策闡述，包括為孵化器從業(yè)人員、管理人才提供培訓(xùn)機會和課程以提升服務(wù)能力，以及試點年薪制、股權(quán)激勵和持股孵化等激勵措施。相比對科技企業(yè)孵化器的資金投入，對孵化人才和管理人員的激勵稍顯滯后。涉及用地支持的政策文本有32條(占比7.39%)，政府明確將孵化器用地納入土地規(guī)劃指標(biāo)，優(yōu)先提供孵化器所需用地，以滿足孵化器為在孵企業(yè)提供物理空間的需求。平臺建設(shè)編碼條款共47條，占比10.85%。從策略引導(dǎo)型政策工具分布來看，我國對科技企業(yè)孵化器的激勵更多為短期激勵，如一次性資金投入，尚未形成穩(wěn)定持久的支持機制。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)是維護(hù)孵化器及在孵企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和核心利益的重要手段，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)創(chuàng)新。但從政策條款編碼情況來看，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度稍顯薄弱，僅9條編碼條款，占比2.08%。未來需要提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，以保護(hù)科技企業(yè)孵化器、在孵企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員的合法權(quán)益。

圖2 策略引導(dǎo)型政策工具占比情況

(2)政府主導(dǎo)型政策工具占比位列第二，共計408條，占40.43%?？荚u管理工具形式有121條政策條款編碼，占比29.66%，居于政府主導(dǎo)型政策工具首位(見圖3)。政府一手抓創(chuàng)新源頭，嚴(yán)控孵化器和入孵企業(yè)準(zhǔn)入，保證組建和認(rèn)定的孵化器基本質(zhì)量，一手抓運行績效，對孵化器實行動態(tài)管理和定期考核。準(zhǔn)入機制政策工具編碼98條，占比24.02%。我國對孵化器以及入孵企業(yè)秉承“嚴(yán)進(jìn)”規(guī)則，高度重視孵化器和入孵企業(yè)規(guī)模與發(fā)展水平。孵化器作為培育高技術(shù)企業(yè)的創(chuàng)新載體，不僅需要提供基本服務(wù)，還需為入孵企業(yè)提供各類增值服務(wù)。孵化器綜合水平很大程度影響孵化企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和創(chuàng)業(yè)成活率，嚴(yán)格入孵對孵化器整體孵育績效具有正向促進(jìn)作用。設(shè)置門檻對于提升孵化器服務(wù)水平以及孵化企業(yè)成活率有著重要作用。目標(biāo)規(guī)劃占比18.87%，政府通過設(shè)立年度發(fā)展目標(biāo)，將孵化器建設(shè)工作納入省、市、區(qū)科技發(fā)展計劃，作為工作重點，部署規(guī)劃孵化器產(chǎn)業(yè)布局，給予宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)，提供必要支持，引導(dǎo)和支持孵化器不斷發(fā)展壯大。政策條款有77條，來源于64個政策文件。組織指導(dǎo)占比11.52%，共有47條政策條款涉及組織成立“科技企業(yè)孵化器建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”或確定指導(dǎo)機構(gòu)。法規(guī)管制占比11.27%，為防患于未然，共有46條政策條款指出可能面臨的法律處理措施。輿論導(dǎo)向占比4.66%，共有13條政策條款提及通過傳統(tǒng)媒體和新媒體宣傳報道、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動大賽的舉辦，為孵化器和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新造勢。相較前5種工具形式，輿論導(dǎo)向使用頻次明顯偏低。目前中國實行創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家目標(biāo)以及堅持物質(zhì)文明和精神文明“兩手抓、兩手都要硬”的戰(zhàn)略方針，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)輿論氛圍尚未形成區(qū)域布局。在全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)指引下，需緊抓創(chuàng)業(yè)文化精神文明建設(shè)，努力營造濃厚的創(chuàng)業(yè)氛圍和文化，推進(jìn)創(chuàng)業(yè)實體建設(shè)和文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖3 政府主導(dǎo)型政策工具占比情況

(3)參與推動型政策工具占比位列第三，共計105條，占10.41%。參與型政策工具主要發(fā)揮社會參與的作用(編碼62條,占59.05%,見圖4)，政府動員孵化器之外的各類社會主體，如高校、科研院所、企業(yè)、投資機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)等，自建或聯(lián)合共建孵化器，匯集多元創(chuàng)新主體力量推動孵化器持續(xù)發(fā)展。合作交流編碼43條，占40.95%。通過創(chuàng)新主體之間的互動聯(lián)系，促進(jìn)資源優(yōu)勢互補和知識交互。

圖4 參與推動型政策工具占比情況

(4)自由發(fā)展型政策工具占比位列第四，合計63條，占6.25%，在四類政策工具中占比最小。依靠行業(yè)組織(編碼23條，占36.51%，見圖5)和品牌示范(編碼27條，占42.86%)構(gòu)建科技企業(yè)孵化器協(xié)會、聯(lián)盟，促進(jìn)孵化器間交流聯(lián)系。自律規(guī)范應(yīng)用情況不多(編碼13條，占20.63%)，難以激勵孵化器建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運行機制，在提供高品質(zhì)服務(wù)的同時逐步實現(xiàn)自收自支、自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展的良性循環(huán)。當(dāng)前中國自由發(fā)展型政策工具表現(xiàn)出整體性培育特征，科技企業(yè)孵化器個體層面的關(guān)注有待進(jìn)一步提升。

圖5 自由發(fā)展型政策工具占比情況

(5)孵化器政策工具應(yīng)用演進(jìn)態(tài)勢分析。孵化器政策工具并非一成不變，而是一個動態(tài)完善、融合發(fā)展的過程。隨著孵化器創(chuàng)新發(fā)展和政府對孵化器認(rèn)識的不斷深化，政策發(fā)文數(shù)量呈整體上升趨勢(見圖6)，政策工具不斷變革和調(diào)整。圖7揭示了2000-2019年孵化器政策工具應(yīng)用年度變化情況，4類政策工具應(yīng)用整體呈現(xiàn)波動上升，且有明顯分化之勢。

圖6 2000-2019年科技企業(yè)孵化器扶持政策發(fā)文數(shù)量

圖7 2000-2019年孵化器政策工具應(yīng)用情況

3.2 Y維度：價值創(chuàng)造維度量化分析

根據(jù)組織生命周期理論以及孵化器與在孵企業(yè)的供需匹配關(guān)系，結(jié)合科技企業(yè)孵化器實踐特點，本文將科技企業(yè)孵化器價值創(chuàng)造分為價值孕育、價值初創(chuàng)和價值加速3個階段。其中，價值孕育階段主要是孵化器前期籌備階段，此階段孵化器政策目標(biāo)在于積累人力、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等各項創(chuàng)新資源，明確孵化器門檻條件；價值初創(chuàng)階段主要是孵化器作為創(chuàng)新孵化平臺，孵化器政策目標(biāo)在于提供服務(wù)，關(guān)注咨詢培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)等增值服務(wù)；價值加速階段孵化器政策目標(biāo)在于能力提升，關(guān)注孵化器規(guī)模擴(kuò)張以及投融資能力提升等，促進(jìn)入孵企業(yè)發(fā)展，加速產(chǎn)品商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。按照每個價值創(chuàng)造階段對應(yīng)的特征與標(biāo)準(zhǔn)，本文對政策文本作進(jìn)一步編碼，先后將政策工具形式、政策工具類型與孵化器價值創(chuàng)造各階段政策目標(biāo)一一對應(yīng)，進(jìn)而完成價值創(chuàng)造階段與政策工具兩個維度的糅合。政策工具作用于價值創(chuàng)造不同階段的示例如表4所示。將4類政策工具歸類于相應(yīng)價值創(chuàng)造階段，價值創(chuàng)造維度政策工具分配統(tǒng)計情況如表5所示。最終發(fā)現(xiàn)，已編碼政策條款在價值孕育階段占比最高(52.72%)，價值初創(chuàng)階段占比第二(37.56%)，價值加速創(chuàng)造階段占比最低(9.72%)。

表4 政策工具作用于價值創(chuàng)造不同階段示例

表5 價值創(chuàng)造三階段政策工具分配統(tǒng)計情況

由價值創(chuàng)造三階段政策工具分布情況可知，政策工具并未覆蓋孵化器價值創(chuàng)造全階段。我國當(dāng)前政策著力點在價值孕育階段和價值初創(chuàng)階段，而對后續(xù)價值加速階段的政策關(guān)注稍顯滯后。因此，今后的政策應(yīng)向價值加速階段有所傾斜。

具體來看，價值孕育階段共532條，以政府主導(dǎo)型政策工具為主(占49.62%)，主要圍繞準(zhǔn)入機制、目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制，輔之以營造創(chuàng)業(yè)輿論氛圍和良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化環(huán)境。同時，策略引導(dǎo)型政策工具占40.03%，包括給予天使資金、種子資金和貸款支持，激勵創(chuàng)業(yè)孵化人員，優(yōu)先安排孵化器用地指標(biāo)等。參與推動型政策工具的加入在于盡快形成科技企業(yè)孵化器整體布局，自愿性政策工具在價值孕育階段并未出現(xiàn)，主要是因為價值孕育階段孵化器處于待興狀態(tài)，相關(guān)配套設(shè)施有待建立。

價值初創(chuàng)階段共379條政策編碼，其中，策略引導(dǎo)型政策工具占比達(dá)42.74%，然后是政府主導(dǎo)型政策工具，占比35.62%。此階段政策著力點是協(xié)助入駐孵化器的初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展，入孵企業(yè)迫切需要孵化器支持，發(fā)展成為初具規(guī)模的企業(yè)，并向成長壯大期靠近。實行動態(tài)管理、績效考核機制，加之評審過程的法規(guī)管制，規(guī)范企業(yè)運營。資金投入和稅收優(yōu)惠是價值初創(chuàng)階段有力的財政激勵手段。一方面供給資金流，提供各類認(rèn)定獎勵；另一方面節(jié)流，縮減入孵企業(yè)開支，減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。通過培訓(xùn)、研討會等各項激勵措施調(diào)動人才積極性，加強孵化器以及管理從業(yè)人員交流。此外，吸引科技中介機構(gòu)為在孵企業(yè)提供專利代理、檢測、咨詢、維權(quán)等服務(wù)，創(chuàng)建大學(xué)生見習(xí)基地，密切與大學(xué)、科研院所等創(chuàng)新源頭的合作交流。

價值加速階段共計98條政策編碼，其中，策略引導(dǎo)型政策工具擔(dān)當(dāng)重要角色，占比59.18%。政府主導(dǎo)型政策工具、參與推動型政策工具、自由發(fā)展型政策工具占比依次為9.18%、18.37%、13.27%。此階段通過金融支持緩解或破解融資難題，幫助孵化器以及成長期孵化企業(yè)發(fā)展壯大，對孵化成效及時給予正面反饋，并增加資金投入。如《廈門市促進(jìn)科技企業(yè)孵化器發(fā)展實施辦法》明確企業(yè)在孵期間或畢業(yè)1年內(nèi)被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，每認(rèn)定1家給予孵化器10萬元獎勵；被認(rèn)定為國家重點高新技術(shù)企業(yè)的，每認(rèn)定1家給予孵化器20萬元獎勵。加強海外層面合作交流，拓寬和對接孵化器與孵化企業(yè)的海外市場，幫助企業(yè)實現(xiàn)國際化?？萍计髽I(yè)孵化器自主建立市場化運行機制，形成自負(fù)盈虧的良性循環(huán)。結(jié)合人才激勵和法規(guī)管制，采取“胡蘿卜+大棒”的激勵方式，加快科技企業(yè)孵化器價值創(chuàng)造速率。

2000-2019年孵化器價值創(chuàng)造三階段政策工具分布情況如圖8所示，從中可發(fā)現(xiàn)價值創(chuàng)造三階段年度變化規(guī)律。價值創(chuàng)造三階段政策工具應(yīng)用呈現(xiàn)整體上升趨勢，其中，價值孕育階段快速上升，價值初創(chuàng)階段政策工具應(yīng)用小幅增長，而價值加速階段政策工具應(yīng)用基本保持平穩(wěn)狀態(tài)。

圖8 2000-2019年孵化器價值創(chuàng)造三階段政策工具分布情況

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

(1)孵化器政策工具應(yīng)用不均衡，呈明顯分化之勢。在橫向協(xié)同方面，政府介入程度較高的策略引導(dǎo)型政策工具和政府主導(dǎo)型政策工具應(yīng)用較多，參與推動型和自由發(fā)展型政策工具運用不足。由統(tǒng)計結(jié)果可知，策略引導(dǎo)型政策工具占比位居第一，政府主導(dǎo)型政策工具以準(zhǔn)入機制和考評管理為主，保障孵化器建設(shè)質(zhì)量和孵化效益，側(cè)面反映政府一手抓創(chuàng)新源頭，嚴(yán)控科技企業(yè)孵化器和入孵企業(yè)準(zhǔn)入，保證組建和認(rèn)定的孵化器基本質(zhì)量；一手抓運行績效，對孵化器實行動態(tài)管理和定期考核。始終秉承“底線”原則，嚴(yán)控孵化器資質(zhì)認(rèn)定管理標(biāo)準(zhǔn)。孵化器肩負(fù)孵化功能，作用在于降低創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)風(fēng)險。孵化器自身質(zhì)量和水準(zhǔn)直接關(guān)乎孵化企業(yè)成長軌跡，準(zhǔn)入機制是保障孵化績效的關(guān)鍵要素，動態(tài)考評管理作為檢驗孵化績效的重要方式，是一種有益補充?？萍紕?chuàng)業(yè)服務(wù)和孵化管理工作越來越專業(yè)化、精細(xì)化，參與推動型政策工具有逐漸興起之勢。從探索謀劃階段的基本缺位狀態(tài)到參與推動型政策工具逐漸顯現(xiàn)出其獨特價值優(yōu)勢，社會力量成為孵化器建設(shè)的新興主體。從政府主導(dǎo)到建立政府引導(dǎo)、社會參與、市場化運作的孵化器管理運行模式，吸引高校、科研機構(gòu)、企業(yè)、投資機構(gòu)等社會資本參與孵化器建設(shè)，合作交流對象延伸至國際社會，不斷拓展創(chuàng)業(yè)孵化網(wǎng)絡(luò)，為科技企業(yè)孵化器發(fā)展注入新活力，并采取市場化運作方式，實現(xiàn)孵化器健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。自由發(fā)展型政策工具仍呈低位運行態(tài)勢，其是四類政策工具中政府介入程度最低的，應(yīng)用頻次也最低，政策工具形式較為匱乏。

在縱向演進(jìn)態(tài)勢方面，策略引導(dǎo)型政策工具居于孵化器政策工具主導(dǎo)地位，但政府主導(dǎo)型、策略引導(dǎo)型、參與推動型、自由放任型4類政策工具分布格局并非一成不變。以關(guān)鍵政策法規(guī)出臺為時間節(jié)點，將孵化器政策演進(jìn)歷程劃分為探索謀劃階段、快速發(fā)展階段、持續(xù)推進(jìn)階段、創(chuàng)新發(fā)展階段。政府在孵化器建設(shè)初期偏好策略引導(dǎo)型政策工具，創(chuàng)造孵化條件支持孵化器發(fā)展。隨著創(chuàng)新型國家建設(shè)的推進(jìn)，孵化器相關(guān)政策發(fā)文主體呈現(xiàn)由點及面的網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)，從以國家層面政策文件為主向地級市政府以及下轄區(qū)政府政策文件不斷增加的局面過渡，政策工具形式日漸豐富，策略引導(dǎo)型政策工具持續(xù)發(fā)揮效用，由政府主導(dǎo)型政策工具為主轉(zhuǎn)向策略引導(dǎo)型政策工具和政府主導(dǎo)型政策工具并重，參與推動型政策工具和自由發(fā)展型政策工具的優(yōu)勢日漸顯現(xiàn)，應(yīng)用頻次有所增加。整體上，孵化器政策工具呈現(xiàn)動態(tài)完善、融合發(fā)展的演變過程。

(2)價值創(chuàng)造三階段政策工具使用情況存在顯著差異。孵化器政策工具應(yīng)用集中在價值孕育階段(占比52.72%)，價值初創(chuàng)和價值加速階段政策工具頻次偏低，占比分別為37.56%和9.72%。在孵化器價值孕育階段，主要依靠權(quán)威性高的政府主導(dǎo)型政策工具培育、認(rèn)定和構(gòu)建孵化器。策略引導(dǎo)型政策工具在價值初創(chuàng)階段和價值加速階段均處于領(lǐng)先地位，意在加大財力、物力、人力等要素資源投入，創(chuàng)新驅(qū)動孵化器發(fā)展。在參與推動型政策工具和自由發(fā)展型政策工具的聯(lián)合發(fā)力下，孵化器努力實現(xiàn)價值初創(chuàng)和價值加速。

4.2 政策建議

(1)完善政策工具組合，均衡政策工具使用，提高政策工具協(xié)同水平。單一的政策工具可能顧此失彼，引致政策功能發(fā)揮失衡，多類別政策工具組合形成合力，最大化釋放政策驅(qū)動效應(yīng)。就政策工具維度而言，一是優(yōu)化調(diào)整策略引導(dǎo)型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。金融支持、稅收優(yōu)惠、用地支持、平臺支撐、人才激勵等為孵化器建設(shè)提供所需關(guān)鍵性創(chuàng)新資源，與直接的資金投入相比，其發(fā)揮的功能各有側(cè)重。此外，注重發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)作用，為科技企業(yè)孵化器成果提供有力保障。因此，應(yīng)優(yōu)化調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，使得各類政策工具交叉形成合力。二是合理控制政府主導(dǎo)型政策工具應(yīng)用。考慮放寬孵化器門檻條件，以更加包容的態(tài)度容納多元化創(chuàng)新主體創(chuàng)建和認(rèn)定孵化器，為初創(chuàng)企業(yè)爭取更多可供選擇的入駐空間。三是增加參與推動型政策工具使用頻次，發(fā)揮其在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中不可比擬的優(yōu)勢。完善孵化器建設(shè)體系，調(diào)動社會主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，形成官助民辦、公私合作的創(chuàng)新模式。四是提高自由發(fā)展型政策工具使用頻次，提升孵化器個體以及孵化器群體的自發(fā)積極性、自律規(guī)范性，以更加積極主動的姿態(tài)融入科技創(chuàng)新市場。

(2)強化政策工具與價值創(chuàng)造階段的有效整合，適度提高價值創(chuàng)造中后段的政策工具使用頻次?？紤]到初創(chuàng)企業(yè)與科技企業(yè)孵化器的特殊關(guān)系，孵化器創(chuàng)業(yè)支持措施應(yīng)與孵化器價值創(chuàng)造階段相匹配，有效發(fā)揮孵化器作為初創(chuàng)企業(yè)孵化載體的功能。綜上，應(yīng)增加價值初創(chuàng)階段和加速階段的政策工具應(yīng)用，為孵化器支持孵化企業(yè)應(yīng)對成長壯大期面臨的外在風(fēng)險、實現(xiàn)“入孵—孵化培育—出孵”提供有力指導(dǎo)。進(jìn)一步發(fā)揮參與推動型政策工具和自由發(fā)展型政策工具的作用，加強不同主體間、不同地域間交流協(xié)作，充分發(fā)揮孵化器協(xié)會、行業(yè)聯(lián)盟組織的作用，加強資源共享，拓展、優(yōu)化、整合孵化網(wǎng)絡(luò)資源，實現(xiàn)孵化器服務(wù)能力多維提升，為在孵企業(yè)提供優(yōu)良孵化服務(wù)，豐富孵化企業(yè)創(chuàng)新資源庫，加速孵化器價值實現(xiàn)。