關(guān)于首次登記歷史遺留問題的分析及對策

王海 嚴(yán)劍鋒

摘要：針對因歷史遺留問題導(dǎo)致的不動產(chǎn)“登記難”，基于自然資源部下發(fā)的政策文件，結(jié)合南京實(shí)際情況，對涉及首次登記的不動產(chǎn)歷史遺留問題進(jìn)行剖析。從審核要件材料的角度出發(fā)，分析了所需各項材料的原由及對應(yīng)的政策支撐，對缺乏要件材料的各類情況進(jìn)行細(xì)化，研究對應(yīng)的解決對策，著力構(gòu)建涉及首次登記的不動產(chǎn)歷史遺留問題解決的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn);首次登記;歷史遺留問題

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0017-21 收稿日期：2021-08-30

作者簡介：王海、嚴(yán)劍鋒，南京市不動產(chǎn)登記中心。

1 引言

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記自2016年6月正式實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”。一方面，隨著機(jī)構(gòu)及職能合并，各類登記問題集中匯總到統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，給登記機(jī)構(gòu)的日常工作帶來巨大挑戰(zhàn);另一方面，原在土地、房產(chǎn)部門未解決的登記難題，職能統(tǒng)一后須由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)研究相應(yīng)的對策，破解歷史原因?qū)е碌霓k證難題，解決群眾的焦點(diǎn)訴求。在國家政策的指引下，解決登記相關(guān)歷史遺留問題已是刻不容緩。不動產(chǎn)登記一直都是以相關(guān)法律法規(guī)作為登記的依據(jù)，《物權(quán)法》頒布后，國家對原房產(chǎn)登記及土地登記的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合，先后頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)，規(guī)范了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記行為。但在實(shí)際登記實(shí)務(wù)中，如何解決因申請要件材料、手續(xù)不齊而導(dǎo)致不動產(chǎn)無法登記，仍要根據(jù)不同歷史時期的政策分析研究。2021年初自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》（以下簡稱《通知》），對不動產(chǎn)歷史遺留問題的解決提出了指導(dǎo)意見。同時，理論研究及相關(guān)實(shí)踐也開展起來，如李文婧指出在連續(xù)登記原則的前提下，不宜因開發(fā)企業(yè)欠繳土地出讓金等不予首次登記，從而影響購房人財產(chǎn)安全。杭州市西湖區(qū)通過流程梳理，對難點(diǎn)、卡點(diǎn)進(jìn)行分析，出臺折中簡化方案，解決了公寓安置房歷史遺留問題。浙江聯(lián)合多部門通過專題會議研究解決方案，將問題分類型、分批次后逐步化解。針對此類問題，《通知》明確了按照“證繳分離”原則，在有關(guān)部門追繳土地出讓價款和稅費(fèi)的同時，辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，從而保障購房人的權(quán)益?！锻ㄖ窂捻攲釉O(shè)計層面給出總原則，但是具體的路徑及操作辦法仍需各地根據(jù)實(shí)際制定。本文主要結(jié)合南京市不動產(chǎn)登記實(shí)務(wù)對國有土地上的首次登記不動產(chǎn)歷史遺留問題進(jìn)行分析，主要探討前端原因中的缺少土地權(quán)屬來源材料、缺少規(guī)劃及竣工材料的解決路徑，提出具體的對策，為解決類似問題提供模式參考。

2 研究問題界定

2.1 問題成因

《不動產(chǎn)登記暫行條例》將登記類型分為首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記等，在所有不動產(chǎn)歷史遺留問題中，大部分均涉及房屋等建筑物、構(gòu)筑物的登記，其中又以首次登記為主?！睹穹ǖ洹返?32條明確規(guī)定了非基于法律行為取得物權(quán)再次處分的物權(quán)變動規(guī)則，即不經(jīng)登記雖然已經(jīng)取得物權(quán)，但如果意欲發(fā)生在后處分，則必須首先完成在先登記。質(zhì)言之，很多企業(yè)、單位原已把名下房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給個人，部分已辦理了房產(chǎn)證，但土地手續(xù)未辦理，現(xiàn)受讓人辦理不動產(chǎn)權(quán)證時，需完善原土地手續(xù)。另外，因資產(chǎn)顯化及統(tǒng)計的政策要求，很多單位亟需辦理歷史自建房的首次登記，但建房當(dāng)時的手續(xù)并不齊全。

問題的歷史成因在于原分別登記時期，土地、房屋等建筑物、構(gòu)筑物未辦理登記，現(xiàn)因政策變化，權(quán)利人無法提供滿足現(xiàn)要求的申請材料，導(dǎo)致登記端因缺少申請要件材料而無法辦理不動產(chǎn)登記。

2.2 問題分類

《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中明確了國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記主要應(yīng)提交土地權(quán)屬來源材料、建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料、房屋已經(jīng)竣工的材料、房地產(chǎn)調(diào)查或者測繪報告、相關(guān)稅費(fèi)繳納憑證及其他必要材料。因歷史原因?qū)е虏粍赢a(chǎn)登記難的主要原因是前三項資料的缺失或是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。

3 規(guī)范路徑及實(shí)踐分析

3.1 土地權(quán)屬來源材料不齊的解決方案

《通知》中對土地手續(xù)不全的經(jīng)適房、安置房、單位自建的房改房、集資房及其他建設(shè)項目用地補(bǔ)辦手續(xù)給出了指導(dǎo)意見。實(shí)踐中情況更為復(fù)雜，很多用地?zé)o手續(xù)但項目早已建成，有的后期又發(fā)生改擴(kuò)建。根據(jù)南京土地管理歷史沿革及近年的各項政策，按不同時間段分類探討。

（1）在1993年4月30日南京市開展土地總登記前已實(shí)際使用土地缺少權(quán)源材料的，企業(yè)性質(zhì)、土地用途后續(xù)未發(fā)生改變，且在國有建設(shè)用地范圍內(nèi)的，按實(shí)際使用現(xiàn)狀調(diào)查，由申請人出具具結(jié)書，經(jīng)公告無異議或異議不成立的，確認(rèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)，按劃撥用地進(jìn)行登記，其余的應(yīng)補(bǔ)辦相關(guān)土地手續(xù)。

（2）在1993年4月30日南京市土地總登記后已實(shí)際使用土地具備房屋產(chǎn)權(quán)證或滿足房屋登記權(quán)源材料的，土地使用范圍按現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，房屋竣工時符合劃撥用地目錄的，由申請人出具具結(jié)書，經(jīng)公告30個工作日無異議或異議不成立的，確認(rèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)，按劃撥用地進(jìn)行登記，其余的應(yīng)補(bǔ)辦相關(guān)土地手續(xù)。

3.2 建設(shè)工程符合規(guī)劃不齊的解決方案

3.2.1 建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料分類

（1）1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實(shí)施前政府各級建設(shè)主管部門頒發(fā)的建筑執(zhí)照、修繕許可證等建設(shè)工程批準(zhǔn)手續(xù)。

（2）1990年4月1日至2004年9月30日間，南京市實(shí)施建設(shè)工程規(guī)劃許可正、副本制，建設(shè)單位先領(lǐng)取規(guī)劃許可證副本，房屋建成并通過規(guī)劃驗收后換發(fā)規(guī)劃許可證正本;2004年10月1日起取消了建設(shè)工程規(guī)劃許可正、副本制，改為直接核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)工程竣工后，經(jīng)規(guī)劃部門驗收合格，出具“建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格書”;2013年2月改為“建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)合格書”，在此期間建設(shè)的房屋應(yīng)提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證及“建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格書”或“建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)合格書”。

3.2.2 缺少建設(shè)工程符合規(guī)劃材料的解決方案

（1）1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實(shí)施前建設(shè)的房屋，原則上認(rèn)可現(xiàn)狀，符合規(guī)劃可以保留的，規(guī)劃資源主管部門出具規(guī)劃認(rèn)定意見，不再補(bǔ)辦規(guī)劃相關(guān)手續(xù)。

（2）1990年4月1日之后建設(shè)的房屋，經(jīng)規(guī)劃資源主管部門認(rèn)定符合規(guī)劃要求的，由房屋建設(shè)單位委托房產(chǎn)測繪部門對房屋現(xiàn)狀實(shí)測，再委托有資質(zhì)的建筑設(shè)計單位出具與現(xiàn)狀一致的平、立、剖圖紙，以房產(chǎn)委托測繪成果和平、立、剖圖紙向規(guī)劃資源主管部門申請規(guī)劃確認(rèn)。規(guī)劃資源主管部門按房屋性質(zhì)分類處理，如房屋屬于公益類的，免于處罰程序，可按現(xiàn)狀予以確認(rèn)，出具規(guī)劃確認(rèn)意見函，不再補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。如房屋屬于非公益類的，履行違法建設(shè)查處程序，報市政府同意后按現(xiàn)狀予以確認(rèn)，出具規(guī)劃確認(rèn)意見，不再補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。不動產(chǎn)登記時以規(guī)劃確認(rèn)意見函及經(jīng)規(guī)劃確認(rèn)的平、立、剖圖紙作為建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料。

（3）已取得規(guī)劃許可未經(jīng)規(guī)劃核實(shí)，根據(jù)《通知》精神，按規(guī)定能夠補(bǔ)辦規(guī)劃驗收手續(xù)的應(yīng)依法依規(guī)處理并補(bǔ)辦規(guī)劃核實(shí)手續(xù);對于確實(shí)已無法補(bǔ)辦規(guī)劃驗收（核實(shí)）手續(xù)的，由規(guī)劃資源主管部門核實(shí)后對符合規(guī)劃的房屋按程序出具符合規(guī)劃的意見函代替建設(shè)工程規(guī)劃許可及驗收（核實(shí)）材料。

（4）對于文物、軌道交通、河道水庫保護(hù)等管控范圍內(nèi)的歷史建筑，在管控范圍確定前已存在的，按照上述辦法完善規(guī)劃手續(xù)后，登記時不再征求軌道交通、文物、河道管理等部門的意見;否則應(yīng)征得上述管控范圍管理職能部門同意確權(quán)保留意見后，方能補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，規(guī)劃按現(xiàn)狀予以確認(rèn)，同時應(yīng)對建筑用途予以確認(rèn)，出具規(guī)劃確認(rèn)意見。

3.3 房屋已經(jīng)竣工的材料

3.3.1 房屋已經(jīng)竣工的材料分類

根據(jù)《建筑安裝工程質(zhì)量檢驗評定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》及南京市政府70號文要求，南京市在1987年開始進(jìn)行建筑工程質(zhì)量監(jiān)督。1993年建設(shè)部令第29號《建設(shè)工程質(zhì)量管理辦法》要求強(qiáng)制進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。2000年4月7日建設(shè)部令第78號《房屋建設(shè)工程和市政基礎(chǔ)工程竣工驗收備案管理暫行辦法》要求建設(shè)工程竣工后必須進(jìn)行竣工驗收備案。因此，在不同時期房屋已竣工的證明材料形式不盡相同，登記實(shí)務(wù)中按照建設(shè)工程竣工時間段分類探討。

1987年以前竣工的房屋由建設(shè)單位自行組織驗收，提交單位組織竣工驗收的材料作為不動產(chǎn)登記的竣工驗收證明材料;1987年到1993年3月間竣工的房屋可提交“單位工程質(zhì)量綜合評（核）定表”“單位工程竣工驗收證明書”或自行組織竣工驗收的材料作為不動產(chǎn)登記的竣工驗收證明材料;1993年3月到2000年4月7日間竣工的房屋應(yīng)提交有工程質(zhì)量監(jiān)督站核定結(jié)果或監(jiān)督意見的“單位工程質(zhì)量綜合評（核）定表”或“單位工程竣工驗收證明書”;《南京市房屋建筑工程竣工驗收及備案管理細(xì)則（暫行）》要求自2000年11月1日起，新建、改建、擴(kuò)建的房屋建筑工程，均須進(jìn)行竣工驗收及備案，領(lǐng)取“南京市房屋建筑工程竣工驗收備案表”后方可辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對于2000年4月7日到2000年11月1日竣工的房屋，建設(shè)單位不能提交“房屋建筑工程竣工驗收備案表”的，在申請房屋首次登記時也可以用有工程質(zhì)量監(jiān)督站核定結(jié)果或監(jiān)督意見的“單位工程質(zhì)量綜合評（核）定表”或“單位工程竣工驗收證明書”代替。2000年11月1日后竣工的房屋提交“房屋建筑工程竣工驗收備案表”。

3.3.2 房屋竣工材料不齊的解決方案

（1）2000年4月7日前竣工的房屋，當(dāng)事人對房屋質(zhì)量予以承諾并提交依法成立的房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)出具的房屋安全鑒定報告，如房屋安全鑒定報告結(jié)論是房屋滿足或基本滿足安全使用要求的，申請不動產(chǎn)首次登記時以房屋安全鑒定報告作為房屋已經(jīng)竣工的材料。

（2）2000年4月7日到2014年12月31日間竣工的房屋，在相關(guān)職能部門指導(dǎo)下，能補(bǔ)辦房屋竣工驗收手續(xù)應(yīng)予補(bǔ)辦。無法補(bǔ)辦竣工驗收手續(xù)的，對于公益性建筑，建設(shè)單位提供自行組織五方驗收材料及報消防備案后，作為房屋已竣工的材料。對于非公益性建筑，繳納相關(guān)規(guī)費(fèi)和相關(guān)處罰后，由區(qū)建設(shè)主管部門在建設(shè)單位提供自行組織五方驗收材料后組織相關(guān)單位進(jìn)行會審后，以會審意見書作為房屋已竣工的材料。

（3）2014年12月31日以后竣工的房屋，原則上應(yīng)辦理房屋竣工手續(xù)后方可申請不動產(chǎn)登記，特殊情況報市政府同意后參照上款辦理。

（4）公園景區(qū)內(nèi)管理單位建設(shè)的景區(qū)配套建筑，以單位組織驗收的材料或文物修繕意見或房屋符合安全要求的安全鑒定報告作為房屋已竣工的材料。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，房屋經(jīng)過修繕并取得修繕竣工驗收報告的，可作為不動產(chǎn)登記的依據(jù)資料;未取得修繕竣工驗收報告的，以文物修繕意見或房屋符合安全要求的安全鑒定報告作為房屋已竣工的材料。

（6）南京市對于面積小于300平方米的建設(shè)工程未強(qiáng)制要求辦理竣工驗收備案，因此可提供單位自行組織的竣工驗收合格的材料，或符合房屋安全要求的房屋安全鑒定報告作為房屋已經(jīng)竣工的材料。

4 結(jié)語

隨著各地對不動產(chǎn)歷史遺留問題的調(diào)研、收集，問題類型多種多樣，給對策的出臺增加了較大難度。需進(jìn)一步區(qū)分、細(xì)化、整理不同類型的不動產(chǎn)歷史遺留問題，結(jié)合法律法規(guī)、新出臺的政策及登記相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等分類研究處理方法。在登記端環(huán)節(jié)，加強(qiáng)不動產(chǎn)登記質(zhì)量管理，做到提速增效與登記質(zhì)量同步推進(jìn)。

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